RECURSO DE REPOSICIÓN – Contra auto que avocó conocimiento / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos / RECURSO DE REPOSICIÓN – Circular no desarrolla ningún decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Repone decisión Se determinará si, conforme con el recurso de reposición interpuesto por la procuradora judicial, hay lugar a reponer la decisión de avocar el estudio de la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar - CSB.
(…). [L]as medidas administrativas proferidas por autoridades nacionales, de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa por las autoridades nacionales durante los estados de excepción como desarrollo de los decretos legislativos, están sometidas a un control inmediato de legalidad del Consejo de Estado. (…).
De acuerdo con lo anterior, el estudio de legalidad que se hace es integral, esto es que implica tanto un estudio formal como uno material que abarca tanto la conexidad con las normas en que se funda, como la proporcionalidad de las medidas adoptadas. Así las cosas, tal como lo explicó la misma procuradora, el análisis requiere la confrontación con la Constitución Política, la ley, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que dice desarrollar, estudio que debe hacerse en el fallo por su complejidad e integralidad.
De manera que cuando se revisa el acto para establecer si se avoca su conocimiento, se verifica que cumpla con los requisitos formales establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 1011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En este caso se tiene que por medio del acto estudiado, se adoptaron las disposiciones emitidas mediante el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, por lo que se encontró que la circular bajo estudio reunía los tres requisitos formales preliminares exigidos por la ley, y por tanto había mérito para avocar el conocimiento de la misma, en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia. (…). [T]eniendo en cuenta algunos de los argumentos de la recurrente y en atención al deber de los jueces de la República de evitar fallos inhibitorios, el Despacho considera relevante incluir en el estudio de admisibilidad no sólo que el respectivo acto invoque decretos legislativos sino que además, efectivamente los desarrolle.
En tales condiciones, resulta del caso evaluar si la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 desarrolla o no decretos legislativos. (…). [S]e tiene que (…) fue expedida en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. (…). Revisada la Circular Externa 006 se encuentra que no desarrolla el Decreto Legislativo 491 de 2020, puesto que no toma decisiones nuevas o complementarias a las antes mencionadas, sino que se limita a informarle a los usuarios y a la comunidad en general, que en dicha Corporación se adoptaron las medidas establecidas en el decreto legislativo, esto es, se informó: la creación de la ventanilla virtual en la página web para la presentación de solicitudes por ese medio electrónico, que los actos administrativos serán notificados electrónicamente y que se adoptan los nuevos términos para la respuesta a los derechos de petición durante la emergencia sanitaria, pero, se reitera, no desarrolla o complementa tales medidas.
(…). [E]s claro que la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, no desarrolla ningún decreto legislativo, por lo que no hay lugar a ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo respecto de ella.
En consecuencia, hay lugar a reponer la decisión recurrida, para en su lugar no avocar conocimiento de la referida resolución. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estudio que debe realizarse en el control de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 24 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000- 2015-02578-00.
C.P. Guillermo Vargas Ayala. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 242 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01398-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL SUR DE BOLÍVAR - CSB Demandado: CIRCULAR EXTERNA 006 DEL 3 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO Procede el Despacho a pronunciarse respecto del recurso de reposición presentado por la procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado contra el auto del 27 de abril de 2020 que avocó el conocimiento del asunto de la referencia con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES Mediante memorial radicado en la Secretaría General de esta Corporación, la señora procuradora séptima delegada, presentó recurso de reposición contra el auto del 27 de abril del año en curso, por medio del cual se avocó conocimiento en única instancia de la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar - CSB a través de la cual el director general de la Corporación Autónoma, adoptó las disposiciones emitidas mediante el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020. 1.
El recurso Explicó que el 12 de marzo de 2020, después de la declaración que hizo la Organización Mundial de la Salud -OMS- en relación con el COVID-19 como pandemia, las autoridades del orden nacional decidieron en ejercicio de sus facultades ordinarias de policía, declarar la emergencia sanitaria en todo el país, con la finalidad de tomar las medidas para prevenir, mitigar y contener los efectos de la enfermedad.
Afirmó que como consecuencia de lo anterior, el ministro de Salud expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo. Indicó que en el marco de un evento sanitario, las autoridades correspondientes están llamadas a tomar las medidas para mitigar, controlar y/o prevenir esos eventos.
Precisó que de acuerdo con el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016 las medidas que pueden adoptarse son de distinta índole, entre ellas el aislamiento o internamiento de personas enfermas, cuarentena de personas sanas, suspensión total o parcial de trabajos o servicios, entre otras. Sostuvo que según esa norma, en caso de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, se podrán adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos, con el objetivo de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo que se haya extendido ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada.
Comentó que fue la declaración de emergencia sanitaria la que le permitió a las diversas entidades estatales, en ejercicio de sus funciones ordinarias, adoptar planes de contingencia para hacer frente a las medidas sanitarias para mitigar los efectos del COVID-19 y no la declaratoria del estado de excepción de emergencia social o económica, cuyas medidas están encaminadas a contener, entre otros, los efectos económicos que generarían las medidas sanitarias adoptadas, así como todas aquellas necesarias para lograr los apoyos del sector salud, que no podían ser tomadas en el marco de las competencias ordinarias o en donde resultaban insuficientes.
Anotó que el control que corresponde ejercer al juez contencioso, tratándose de los actos administrativos, no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar, sino frente a todo el ordenamiento superior, razón por la que es un control no solo automático, en tanto no requiere de la demanda ciudadana, sino integral, por cuanto su análisis implica su confrontación con la Constitución Política, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que dice desarrollar.
Por lo anterior consideró que no basta con que en las motivaciones del respectivo acto haga referencia a un decreto legislativo, sino que es necesario determinar que el mismo sea desarrollo de alguna de esas medidas y no de las competencias o funciones ordinarias. En lo que se refiere al caso concreto, sostuvo que el director de la Corporación Autónoma Regional del sur de Bolívar expidió la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar – CSB, en razón de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud a través de la Resolución 385 de 2020, y las medidas excepcionales de orden público que adoptó el presidente de la República, específicamente en el Decreto 457 de 2020.
Dijo que si bien en las motivaciones del acto que se pretende controlar, se hace expresa mención al decreto 417, mediante el cual se declaró el estado de excepción y al decreto 491 de 2020, no cumple la condición de ser un acto que desarrolle un decreto legislativo. Indicó que el Decreto 457 de 2020, no es un decreto legislativo, sino que es un decreto ordinario que dictó el presidente en ejercicio de sus funciones como máxima autoridad administrativa, en especial, aquella que lo conmina a conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.
De otra parte acotó que si bien en la circular se menciona el Decreto 491 de 2020, explicó que la medida de suspensión de términos no requiere de la habilitación excepcional por parte del ejecutivo central, en tanto es una facultad que tienen los titulares o responsables de la función administrativa, disciplinaria o judicial. Recalcó que así el acto bajo estudio haga referencia expresa al Decreto 491 de 2020, esto no le imprime la naturaleza de un acto dictado como desarrollo de este, puesto que la suspensión de términos en las actuaciones administrativas, disciplinarias y judiciales hace parte de las atribuciones ordinarias de las autoridades en relación con un hecho que así lo exija, que en este caso es la emergencia sanitaria.
Precisó que la simple referencia al Decreto 417 de 2020, por medio del cual se declaró la emergencia económica y social, no puede ser suficiente para que se entienda que la resolución de la referencia es un acto que lo desarrolle, puesto que ese es un decreto mediante el cual se hace la declaración del estado excepcional, sin que se adopte alguna otra decisión. Manifestó que de acuerdo con lo anterior, la decisión que se adoptó en el acto que se pretende controlar, respondió a las medidas que debían adoptarse como parte del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria, pues se enmarca en las recomendaciones e instrucciones que dieron la presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y los Ministerios de Salud, Trabajo y Protección Social, para prevenir, evitar y mitigar el riesgo de expansión del COVID-19.
Con fundamento en lo anterior, solicitó que se revoque el auto del 27 de abril de 2020. 2. Trámite del recurso Una vez radicado el recurso por parte de la procuradora séptima delegada a través de correo electrónico, el 4 de mayo de 2020, se registró la actuación correspondiente en el sistema de información SAMAI el 22 del mismo mes. Así mismo, el recurso se fijó en lista el 3 de junio del presente año, sin que se presentara manifestación alguna de las partes.
Una vez cumplido el trámite anterior, el expediente fue ingresado al Despacho el 10 de junio de 2020 para proveer. CONSIDERACIONES 1. Oportunidad y procedencia del recurso Sobre la procedencia del recurso resulta pertinente indicar que, si bien el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 no contiene alguna mención al respecto, el artículo 242 establece que salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica, razón por la que el despacho estima procedente el recurso de reposición interpuesto en este caso, en contra del auto proferido el 27 de abril de 2020.
En cuanto a la oportunidad, se tiene que se presentó dentro del término legal correspondiente, pues la decisión que se cuestiona se expidió y se notificó el 28 de abril de 2020, y el recurso se interpuso el 4 de mayo de esa misma anualidad. 2. Caso concreto Se determinará si, conforme con el recurso de reposición interpuesto por la procuradora judicial, hay lugar a reponer la decisión de avocar el estudio de la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar - CSB.
La recurrente de manera concreta sostuvo que control que corresponde ejercer al juez contencioso, tratándose de los actos administrativos, no se limita a determinar si el acto se ajusta al decreto legislativo que dice desarrollar, sino frente a todo el ordenamiento superior, razón por la que es un control no solo automático, sino integral, por cuanto su análisis implica su confrontación con la Constitución Política, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que dice desarrollar.
Por lo anterior consideró que si bien en las motivaciones de la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar - CSB, se hace expresa mención al Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el estado de excepción y al Decreto 491 de 2020, no implica que haya sido dictado en desarrollo del mismo.
Manifestó que si se analizan las decisiones que adoptó el director de la Corporación en la circular estudiada, responden a medidas que debía adoptar como parte del plan de contingencia para hacer frente a la declaración de emergencia sanitaria, y por tanto no tienen relación o pueden considerarse como desarrollo de un decreto legislativo.
Concluyó que para esa agencia, la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar - CSB no puede ser objeto del control automático de legalidad, por ser un acto expedido con base en las medidas o facultades ordinarias de policía que tienen las diversas autoridades para cumplir las medidas en el marco de la emergencia sanitaria.
Para resolver se tiene que el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia dispone: “ARTÍCULO
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Así mismo, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código(…).” De acuerdo con estas normas, las medidas administrativas proferidas por autoridades nacionales, de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa por las autoridades nacionales durante los estados de excepción como desarrollo de los decretos legislativos, están sometidas a un control inmediato de legalidad del Consejo de Estado.
Ahora bien, sobre el estudio que debe realizarse en el control de legalidad, esta Corporación[1] ha dicho: “(…) 4.5.- Procedimiento y límites del control.- La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[2] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento.
(…) 4.6.3.- Control de aspectos materiales del decreto.- La Sala aborda el estudio de los aspectos materiales del acto administrativo controlado, esto es su conexidad con las normas en las que se basa y la proporcionalidad[3] de las medidas adoptadas. 4.6.3.1. Conexidad.- Se trata de establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo.
Se puede afirmar que hay conexidad entre el decreto legislativo y el decreto que lo desarrolla cuando entre uno y otro hay una correlación directa.” (Negrillas fuera del texto original) De acuerdo con lo anterior, el estudio de legalidad que se hace es integral, esto es que implica tanto un estudio formal como uno material que abarca tanto la conexidad con las normas en que se funda, como la proporcionalidad de las medidas adoptadas.
Así las cosas, tal como lo explicó la misma procuradora, el análisis requiere la confrontación con la Constitución Política, la ley, el decreto que declara la emergencia y el decreto legislativo que dice desarrollar, estudio que debe hacerse en el fallo por su complejidad e integralidad. De manera que cuando se revisa el acto para establecer si se avoca su conocimiento, se verifica que cumpla con los requisitos formales establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 1011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En este caso se tiene que por medio del acto estudiado, se adoptaron las disposiciones emitidas mediante el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, por lo que se encontró que la circular bajo estudio reunía los tres requisitos formales preliminares exigidos por la ley, y por tanto había mérito para avocar el conocimiento de la misma, en garantía del derecho de acceso a la administración de justicia.[4] Sin embargo, teniendo en cuenta algunos de los argumentos de la recurrente y en atención al deber de los jueces de la República de evitar fallos inhibitorios, el Despacho considera relevante incluir en el estudio de admisibilidad no sólo que el respectivo acto invoque decretos legislativos sino que además, efectivamente los desarrolle[5].
En tales condiciones, resulta del caso evaluar si la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 desarrolla o no decretos legislativos. Al respecto, se tiene que dicha resolución fue expedida en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica decretada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. Así mismo, tuvo en cuenta las siguientes medidas del Decreto 491 de 2020: - Que las autoridades deben dar a conocer en su página web los canales oficiales de comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones, establecida en el artículo tercero. - Que la notificación o comunicación de los actos administrativos debe hacerse por medios electrónicos, consagrada en el artículo cuarto. - Que el término para responder las peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la emergencia sanitaria será de 30 días, salvo: (i) 20 días para las peticiones de documentos y de información y (ii) 35 días para las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades con las materias a su cargo, señalada en el artículo quinto. Revisada la Circular Externa 006 se encuentra que no desarrolla el Decreto Legislativo 491 de 2020, puesto que no toma decisiones nuevas o complementarias a las antes mencionadas, sino que se limita a informarle a los usuarios y a la comunidad en general, que en dicha Corporación se adoptaron las medidas establecidas en el decreto legislativo, esto es, se informó: la creación de la ventanilla virtual en la página web para la presentación de solicitudes por ese medio electrónico, que los actos administrativos serán notificados electrónicamente y que se adoptan los nuevos términos para la respuesta a los derechos de petición durante la emergencia sanitaria, pero, se reitera, no desarolla o complementa tales medidas.
Por lo tanto, es claro que la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Sur de Bolívar, no desarrolla ningún decreto legislativo, por lo que no hay lugar a ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo respecto de ella.
En consecuencia, hay lugar a reponer la decisión recurrida, para en su lugar no avocar conocimiento de la referida resolución. En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: Reponer el auto del 27 de abril de 2020 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, no se avoca el conocimiento en única instancia de la Circular Externa 006 del 3 de abril de 2020 con el fin de ejercer el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEGUNDO: Advertir a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso.
TERCERO: En firme esta decisión, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo del 24 de mayo de 2016. Radicación No. 11001 03 15 000 2015 02578-00. C. P.: Guillermo Vargas Ayala. [2] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697.
C.P. Alberto Arango Mantilla. [3] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697. C.P. Alberto Arango Mantilla. [4] Con base en dicha tesis se profirieron entre otras las providencias del 12 de mayo de 2020 dentro de los expedientes 11001-03-15-000-2020-01127-00 y 11001-03-15-000-2020-01291-00, entre otras. [5] Tesis desarrollada, entre otras, en la providencia del 2 de junio de 2020 dentro del expediente 11001-03-15-000-2020-1012-00.