IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a Sala verificará si se cumple el requisito de relevancia constitucional, el cual tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
(…) [L]a Sala advierte que el actor lo que pretende es acudir a la acción de tutela como si se tratara de una tercera instancia. Lo anterior queda en evidencia luego de la revisión de la sentencia atacada en la que se resolvieron de manera suficiente y razonable los cargos que formula en el escrito de tutela. Si bien el demandante alega que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo y que se desconoció la figura de la cosa juzgada, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre tales argumentos.
Además, plantea un nuevo argumento consistente en la caducidad del medio de control, el cual no fue objeto de debate ante el juez natural. (…) Finalmente, la Sala encuentra que no se configura el presunto perjuicio alegado por el actor que sustenta en la devolución de las sumas percibidas en virtud de la vigencia de la Resolución UGM 18759 de 2011, porque, las autoridades judiciales demandadas concluyeron que no había lugar a la devolución porque no se probó la mala fe del señor [R.E.Z.R.].
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por el señor [R.E.Z.R.] por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01116-00(AC) Actor: RAÚL EMILIO ZAPATA RESTREPO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela presentada, en nombre propio, por el señor Raúl Emilio Zapata Restrepo contra el Tribunal administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Zapata Restrepo interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. En consecuencia, solicitó: “ Con base en las razones y argumentaciones expuestas, impetro con todo respeto a los Honorables Magistrados la protección de los derechos invocados y, en consecuencia, DECRETAR LA NULIDAD de los fallos emitidos en su orden por la Sala del Tribunal Administrativo de Antioquia, presidida por el Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, fechada el 7 de marzo del año 2016 y por la Sala Segunda del Consejo de Estado presidida por el Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, calendada el30 de enero de 2020, reviviendo así de esta manera la vigencia del acto administrativo Nro.
UGM 01859. Y para el caso de que la UGPP haya emitido otra resolución para el momento de la decisión que ha de proferir el H. Consejo de Estado declare la invalidez de la misma. ”[1] 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: El señor Raúl Emilio Zapata Restrepo prestó sus servicios en la Rama Judicial y mediante Resolución núm. 28097 del 15 de septiembre de 2005, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) le reconoció pensión de vejez.
Como resultado del cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado 12 Laboral de Medellín, CAJANAL, mediante Resolución núm. 44988 del 26 de diciembre de 2005, reliquidó la pensión del señor Zapata Restrepo de conformidad con el Decreto 546 de 1971. El actor interpuso nueva solicitud de tutela ante el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, con la finalidad de que le fuera incluida la bonificación por servicios prestados devengada.
En fallo del 30 de mayo de 2008, dicha autoridad concedió el amparo y ordenó la reliquidación de la mesada pensional del señor Zapata Restrepo. En cumplimiento del fallo de tutela, CAJANAL, mediante Resolución núm. UGM 018759 del 29 de noviembre de 2011, reliquidó la pensión de vejez del actor y le incluyó el 100 % de la bonificación por servicios prestados.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (en adelante UGPP) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, en la que solicitó la nulidad del acto administrativo que reliquidó la pensión de vejez con la inclusión del 100 % de la bonificación por servicios y no en una doceava.
Como restablecimiento del derecho solicitó que el señor Zapata Restrepo reintegrara la totalidad de las sumas pagadas en virtud del acto administrativo demandado. El proceso en primera instancia le correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia que, en sentencia del 7 de marzo de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó a la UGPP que realizara una nueva liquidación de la pensión de vejez del señor Zapata Restrepo, en la que se incluyera la bonificación por servicios, pero, en una doceava parte y negó el reintegro de las sumas pagadas porque no se acreditó la mala fe del actor.
Las partes del proceso apelaron la decisión y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de enero de 2020, confirmó la decisión apelada. 3. Fundamentos de la acción de tutela El actor considera que la autoridad judicial demandada desconoció la cosa juzgada constitucional porque el acto administrativo de reliquidación se dio como resultado de un amparo constitucional que no podía ser modificado.
Que lo que debió hacer la UGPP era acudir a la Corte Suprema de Justicia por vía de revisión. La autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo porque omitió la aplicación del Decreto 247 de 1997, relacionado con la inclusión de la bonificación por servicios en la liquidación de la pensión de vejez. Finalmente, adujo que la providencia endilgada no tuvo en cuenta que ya había operado la caducidad para la presentación de la demanda (4 meses) y, que de mantenerse la orden de devolver lo que percibió como pensión durante 14 años se incurriría en un acto injusto y arbitrario. 4.
Trámite previo Mediante auto del 23 de abril de 2020, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes y a la UGPP, como tercero interesado en el resultado del proceso. 5. Oposición Las autoridades judiciales demandadas guardaron silencio. 6. Tercero con interés El Director Jurídico de la UGPP solicitó que se declarara improcedente la presente acción de tutela, dado que a su juicio las decisiones atacadas no incurrieron en la vía de hecho alegada por el actor, contrario a esto se ajustaron al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que reguló la forma correcta de liquidar la bonificación por servicios.
Afirmó que la acción de tutela no puede ser implementada como una tercera instancia que desconoce la cosa juzgada, más aun cuando este mecanismo constitucional no es el idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[2], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[3] y específicas[4] de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Previo a resolver, la Sala verificará si se cumple el requisito de relevancia constitucional, el cual tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[5] cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial: (i) El primero radica en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». (ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial.
En el presente asunto, la Sala advierte que el actor lo que pretende es acudir a la acción de tutela como si se tratara de una tercera instancia. Lo anterior queda en evidencia luego de la revisión de la sentencia atacada en la que se resolvieron de manera suficiente y razonable los cargos que formula en el escrito de tutela. Si bien el demandante alega que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo y que se desconoció la figura de la cosa juzgada, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre tales argumentos.
Además, plantea un nuevo argumento consistente en la caducidad del medio de control, el cual no fue objeto de debate ante el juez natural. Veamos. Lo primero que evidencia la Sala es que en la providencia cuestionada la autoridad judicial demandada analizó la figura de la cosa juzgada de conformidad con los argumentos de apelación. Frente a este punto,la Sección Segunda del Consejo de Estado en la providencia del 30 de enero de 2020, consideró: “Este despacho difiere de la interpretación restrictiva contenida en los argumentos propuestos por la parte demandada en la alzada, que defiende la inmutabilidad del aludido fallo de tutela que amparó los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y seguridad social y la consecuente imposibilidad de reabrir el debate, mediante un proceso judicial ordinario, respecto del derecho al reajuste pensional con la inclusión de la bonificación por prestación de servicios devengada en un 100 %.
En este asunto, la cosa juzgada constitucional o inmutabilidad del referido fallo de tutela se predica respecto de los derechos constitucionales fundamentales amparados por la autoridad judicial que ordenó a Cajanal el mencionado reajuste. En ese orden de ideas, en el sublite la cosa juzgada constitucional no cobija el acto administrativo objeto de reproche en este asunto porque existe un ordenamiento especial que otorga a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la facultad de juzgar, a petición de cualquier persona, la legalidad de los actos que expida la Administración. Lo contrario sería como desconocer la competencia otorgada tanto por el legislador como para la Carta Política (artículos 236 a 238) a los jueces de lo contencioso administrativo, para que a través de los medios de control previstos en los artículos 135 y siguientes del CPACA decidan acerca de la legalidad de los diferentes actos que expide la Administración, incluidos, por supuesto, los que se profieran en cumplimiento de una orden constitucional de tutela.
(…) En ese orden de ideas, los actos administrativos que reconozcan o reliquiden prestaciones periódicas, que se profieran como consecuencia de una orden constitucional de tutela, no están excluidos del control judicial que por mandato constitucional y legal le corresponde ejercer a los jueces de lo contencioso administrativo, por tanto en casos como el que ahora ocupa la atención de la Sala el litigio derivado de la cosa juzgada constitucional en materia de amparo cobra distancia del debate posterior que surja por la expedición del referido acto, dado que la discusión primaria gira en torno a la protección de derechos fundamentales y la que se origine de esta, concierne a unas causales específicas de legalidad previstas en el ordenamiento.
(…) En atención al acápite normativo y jurisprudencial, resulta claro que la resolución UGM18759 de 2011, que reliquidó la pensión de jubilación del extinto (sic) señor Raúl Emilio Zapata Restrepo, como consecuencia de una orden de tutela, es susceptible de control por parte de esta jurisdicción, máxime cuando la controversia que aquí se plantea y ahora ocupa la atención de la Sala es diferente de la discusión primaria que se efectuó en torno a la protección de derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social.” En razón de lo anterior la Sala relevará el estudio de dicho argumento y en consecuencia no se pronunciará al respecto dado que el planteamiento de que operó la cosa juzgada fue objeto en el recurso de apelación y resuelto por la autoridad judicial demandada, lo que demuestra que el actor pretende hacer uso de la presente solicitud constitucional con la finalidad de que se provoque un nuevo pronunciamiento al respecto.
En lo referente al presunto defecto sustantivo porque no se dio aplicación a lo previsto en el Decreto 247 de 1997[6][7], la Sala encuentra que, contrario a lo planteado por el actor, el fundamento de la decisión se dio, justamente, por la aplicación del artículo 1° del decreto mencionado, lo que condujo al juez de instancia a determinar que, en efecto, la bonificación por servicios prestados fue creada para los servidores de la Rama judicial por dicha norma y que debía ser incluida para calcular la base de la pensión reconocida al actor, pero, en una doceava del valor que le fue pagada por el año de servicios.
Al respecto, se transcribe en lo pertinente la sentencia cuestionada: “De lo anterior se desprende que la bonificación por servicios prestados fijada, en principio, para los empleados del orden nacional, fue creada para los servidores de la Rama Judicial mediante Decreto 247 de 1997, como un factor salarial al que estos tendrían derecho cumplido un año continuo de labores que debía tenerse en cuenta para efectos pensionales.
Sobre este factor salarial esta Corporación, en sentencia de 20 de junio de 2006, al resolver un recurso de apelación en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de una pensión de jubilación de un servidor de la Rama judicial contra la Caja Nacional de Previsión Social, dijo: El Decreto 247 de 1997, (en el art 1), para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar señala que esta bonificación es exigible a partir del 1º de enero de 1997 (…) esta prima es computable para efectos pensionales y por consiguiente, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional.
(…) conforme al ordenamiento jurídico estas primas son anuales, pues se pagan una vez por año, cuando se cumplan los requisitos; también se reconocen y pagan ‘proporcionalmente’ cuando el servidor no labora para la época normal de su pago. Para ello, para efectos pensionales, se las ha tenido en cuenta en una doceava parte de su valor.
Por consiguiente, para el cálculo de dicha bonificación y al tenor de lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978: ‘constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario y empleado como retribución por sus servicios’, ha de entenderse que su inclusión en la liquidación de la pensión de jubilación no puede ser por el monto total de lo recibido en el año, el ciento por ciento (100 %), sino por lo que corresponde a una mesada, o sea, una doceava (1/12) parte, toda vez que su pago se realiza anualmente.
(…) Por otro lado la bonificación por servicios prestados constituye un factor salarial que se paga siempre que el empleado cumpla un año de servicios en forma continua en la misma entidad oficial, motivo por el cual para efectos de la inclusión del referido emolumento en la liquidación de la pensión del demandado debe hacerse en una doceava parte, y no sobre el 100 %, tal como determinó el a quo, habida cuenta de que este se recibe de manera anual, y en razón a ello, resulta contrario a derecho lo determinado en la sentencia de tutela de 30 de mayo de 2008, emitida por el Juzgado Séptimo Penal de Manizales, y por ende, es dable declarar la nulidad de la Resolución UGM 18759 de 2011, que se expidió en cumplimiento de esa decisión.” Como se ve, la autoridad judicial demandada concluyó que había lugar a confirmar la decisión apelada por el actor porque no había lugar a la inclusión de la bonificación de servicios en un 100 %, sino en una doceava parte.
Lo anterior, permite demostrar que la finalidad del actor va dirigida a reiterar de manera injustificada el debate planteado al interior del proceso ordinario y, por tanto, resulta incuestionable que no cumple el requisito de relevancia constitucional. En este punto, es importante recordar que cuando la tutela se dirige contra una sentencia proferida por una Alta Corporación, la Corte Constitucional[8] ha establecido un requisito adicional de procedencia, en el sentido que se constate la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional.
De esta manera, se privilegian “los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, que exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”.
Es decir, que no basta con alegar la posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental para que se habilite la acción de tutela contra una providencia proferida por una Alta Corporación, pues debe además demostrarse que existió una irregularidad abiertamente contraria a la Constitución que haga necesaria la intervención del juez constitucional.
Adicional a lo anterior, se tiene que la decisión judicial endilgada se sustentó en la norma que el actor citó como desconocida y, además en distintos pronunciamientos jurisprudenciales de esta Corporación, en los que se resaltó que no es procedente el reconocimiento de la bonificación por servicios en un 100 %, pues la misma se causa de forma anual y, por ende, la inclusión como factor salarial para la liquidación de la pensión de vejez debe darse en una doceava parte.
En cuanto al cargo del actor, consistente en que operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, resulta necesario precisar que se trata de un argumento nuevo que no fue objeto de debate ante el juez natural y, por tanto, no hay lugar efectuar un pronunciamiento al respecto.
Finalmente, la Sala encuentra que no se configura el presunto perjuicio alegado por el actor que sustenta en la devolución de las sumas percibidas en virtud de la vigencia de la Resolución UGM 18759 de 2011, porque, las autoridades judiciales demandadas concluyeron que no había lugar a la devolución porque no se probó la mala fe del señor Zapata Restrepo.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por el señor Raúl Emilio Zapata Restrepo por no cumplir el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A 1.
Declarar improcedente la acción de tutela promovida por el señor Raúl Emilio Zapata Restrepo. 2. Notificar a las partes por el medio más expedito. 3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. Con firma electrónica STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección Con firma electrónica Con firma electrónica MILTON CHAVES GARCÍA JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] Folios 15 del expediente de tutela [2] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [3] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [4] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [5] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [6] “ARTÍCULO 1º. Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismo términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1o de enero de 1997.
La Bonificación por Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones. ARTÍCULO 2º. No percibirán la Bonificación por Servicios Prestados de que trata el artículo anterior los funcionarios y empleos vinculados a las Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial que la continuarán disfrutando de conformidad con las normas legales vigentes.
Tampoco la percibirán los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y el Fiscal General de la Nación. ARTÍCULO 3º. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.” [7] Por el cual se creó la Bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar [8] Sentencias, SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU 573 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.