IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCESO EJECUTIVO - En curso [L]a Sala [deberá] establecer si le asiste razón o no al a-quo en declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la actora por no cumplir los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos.
(…) [L]a Sala concluye que, tal como lo indicó el juez de primera instancia, la presente solicitud de amparo no cumple el requisito de subsidiariedad porque la actora se encuentra ejerciendo otro medio de defensa, esto es, el proceso ejecutivo en el que, como se vio, se dictó una medida de embargo que está vigente, lo cual descarta la configuración de un perjuicio irremediable que permitiera darle trámite de mecanismo transitorio a la acción de tutela interpuesta.
En los anteriores términos, se impone confirmar, el fallo del 23 de enero de 2020, proferido la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, objeto de impugnación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04975-01(AC) Actor: DORALID TABARES CASTAÑEDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA La Sala decide la impugnación presentada por la demandante contra la sentencia de 23 de enero de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que rechazó por improcedencia de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Doralid Tabares Castañeda, mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, solicitó: “Que se revoquen los autos de fecha 21 de agosto y 16 de octubre de 2019 proferidos por el Tribunal Contencioso Administrativo del Magdalena, los cuales revocaron medidas cautelares de embargo dictadas por el Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta y en contra de la E.S.E Hospital San Cristóbal de Ciénaga – Magdalena.
Que se amparen los derechos fundamentales de la accionante señora DORALID TABARES CASTAÑEDA, por inaplicación del precedente judicial sentado por la Corte Constitucional consecuencialmente violando el debido proceso y acceso a la administración de justicia, en ese sentido que se mantengan los embargos que en su oportunidad fueron proferidos por el Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta y que insta a las entidades obligadas a efectivizar las medidas de embargo a su cumplimiento.” 2.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: La señora Rosa Amelia Castañeda ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénaga (Magdalena) y la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, con la finalidad de que se diera el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y de la sanción moratoria a la que hubiera lugar.
Del proceso, en primera instancia, conoció el Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta que, en sentencia del 14 de octubre de 2011, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el pago de las cesantías. Dicha providencia fue apelada y el Tribunal Administrativo del Magdalena, en fallo del 14 de febrero de 2013, la modificó en el sentido de reconocer las cesantías bajo el régimen retroactivo y en lo demás confirmó la decisión. El 6 de febrero de 2012, la señora Rosa Amelia Castañeda falleció, luego su única, la señora Doralid Tabares Castañeda, solicitó ante la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénaga (Magdalena) el pago de la obligación contenida en la sentencia, sin embargo, no tuvo respuesta favorable a dicha solicitud.
En razón de lo anterior, la demandante, a través de apoderado, inició proceso ejecutivo y solicitó librar mandamiento de pago en contra la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénaga (Magdalena), con fundamento en la sentencia condenatoria. El conocimiento del proceso 2014-00340-00 le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta que, en auto del 16 de diciembre de 2015, avocó el conocimiento del proceso y libró el mandamiento de pago por la suma de $ 260.715.689.
Posteriormente, en escrito de 9 de marzo de 2016, la demandante solicitó ante el juzgado la práctica de medidas cautelares a su favor, las cuales fueron decretadas mediante auto de 18 de abril de 2016, en el que se ordenó el embargo de las cuentas de ahorro que el hospital ejecutado registrara en los bancos Agrario, Davivienda, Bancolombia, AvVillas, BBVA, Occidente, Caja Social, GNB Sudameris y Popular.
Además de lo anterior y debido a que el decretó de las medidas cautelares solicitadas por la actora fue parcial, mediante escritos del 20 de enero y 8 de marzo de 2017, solicitó el embargo de los recursos a nombre de la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénaga (Magdalena) porque, que a su juicio, por tratarse de una condena de índole laboral no se debía diferenciar si los recursos hacían parte o no del Sistema General de Participaciones.
En atención a la anterior solicitud, el Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta, en auto del 25 de julio de 2017, decretó el embargo y retención de los dineros que el departamento del Magdalena y el municipio de Ciénaga transfirieran al hospital por concepto de recaudo y aplicación de rentas cedidas para la salud incluyendo dinero con origen en el Sistema General de Participaciones.
Así mismo, el 12 de abril de 2019, el apoderado de la actora solicitó ante el Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta que se decretara el embargo de la cuenta corriente Nº 220-22945-4 del Banco de Bogotá, solicitud que fue resuelta de manera favorable en auto del 26 de abril de 2019, la cual decretó la medida cautelar. La E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénaga (Magdalena), en calidad de ejecutado, apeló las providencias anteriores, puntualmente, los autos del 25 de julio de 2017 y el del 26 de abril de 2019 y pidió abstenerse de decretar medidas cautelares o de ser el caso ordenar el levantamiento de las mismas por tratarse de recursos inembargables, de conformidad con lo previsto en el artículo 63 de la Constitución Política.
Del recurso de apelación tuvo conocimiento el Tribunal Administrativo del Magdalena que, en autos del 21 de agosto de 2019 y del 16 de octubre de 2019, revocó las decisiones del 25 de julio de 2017 y del 26 de abril de 2019, respectivamente, al considerar que, en virtud del principio de inembargabilidad de los recursos públicos, no era viable decretar la medida cautelar porque afectan gravemente el patrimonio público y el orden económico y social del estado si se tiene en cuenta que se trata de recursos públicos asignados al sector salud y, de conformidad al artículo 594 del CGP, los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. 3.
Fundamentos de la acción de tutela A juicio de la actora, el tribunal administrativo demandado vulneró los derechos fundamentales invocados. Las decisiones de revocar los autos que decretaron el embargo de los dineros que depositó la entidad ejecutada en el Banco de Bogotá y los que le fueran girados por el departamento del Magdalena y el municipio de Ciénaga, la deja en estado de indefensión al impedirle el pago de la obligación contenida en la sentencia. Agregó que, al adoptar esas decisiones, se desconoció la postura de la Corte Constitucional en la que se ha señalado que no procede la inembargabilidad de los recursos incorporados en el presupuesto general de la cuando se trata de créditos laborales, puntualmente la C-546 de 1992 y la SU-354 de 2017, reiterada en las sentencias C-013 de 1993 de 1994, C-263 de 1194, C-354 de 1997 entre otras en las que se indicó que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las obligaciones laborales deberá acudirse a los recursos con destinación específica.
Indicó que es evidente que a la entidad de salud no le asiste una clara voluntad de pago de la obligación, por lo que es necesario que la medida de embargo que solicitó se haga efectiva de igual forma afirmó que la presente solicitud cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial. 4. Oposiciones El apoderado de la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénaga (Magdalena) solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela porque el medio de defensa judicial idóneo, esto es, el proceso ejecutivo, se encuentra en curso.
Adicional a lo anterior, afirmó que la finalidad de la demandante es el cumplimiento de una obligación de dar. El Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta indicó que vulneró los derechos invocados por la parte actora toda vez que al decretar las medidas cautelares revocadas aplicó la excepción al principio de inembargabilidad a dineros de entidades públicas provenientes del Sistema General de Participaciones dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C- 1154 de 2008.
El Tribunal Administrativo del Magdalena realizó un breve recuento de las actuaciones del proceso y afirmó que no se incurrió en ningún yerro, ni vulneración alegada, pues el fundamento de la decisión endilgada se encuentra plasmado dentro de la misma y se expidió con aplicación al principio de autonomía judicial. Expresó que el procedimiento fijado por la Corte Constitucional en la sentencia C- 1158 de 2004 para el trámite de embargo sobre los recursos de connotación de inembargables se circunscribe al ámbito del Decreto 01 de 1984 pues hace referencia al termino de 18 meses de exigibilidad con los cuales contaban las entidades para pagar las condenas, sin embargo dicho panorama cambio con la Ley 1437 de 2011 en el que el término fue disminuido a 10 meses, lo que implica que la providencia citada como desconocida no tuvo en cuenta las nuevas previsiones normativas.
Afirmó que, a la fecha, no existe un pronunciamiento de unificación del Consejo de Estado que establezca los lineamientos a considerar en esta temática por lo que era viable hacer uso de la autonomía judicial. En razón de lo anterior, solicitó que se negaran las pretensiones de la acción de tutela. 5. Sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23 de enero de 2020, rechazó por improcedente la acción de tutela formulada por la señora Doralid Tabares Castañeda, al considerar que la discusión planteada por la demandante obedecía a la interpretación de la norma, por lo que no se podía advertir que tal situación constituyera una afectación de derechos fundamentales, más aun cuando el proceso ejecutivo se encuentra activo y no se ha proferido decisión definitiva.
Que los derechos invocados, es decir, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, no han sido vulnerados porque la demandante ha hecho uso del derecho de contradicción en los espacios procesales correspondientes, que la discusión es netamente legal y que, por tanto, la solicitud de amparo no revestía relevancia constitucional. 6.
Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos planteados en el escrito inicial e insistió en que la providencia judicial atacada desconoció el precedente judicial vertical definido por la Corte Constitucional en la sentencia C-1154 de 2008. Además, indicó que la decisión judicial proferida por el tribunal la dejó sin opciones de hacer efectivo el pago de la obligación contenida en la sentencia. En razón de lo anterior solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y, en su lugar, que se accediera a las pretensiones de amparo.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[1], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[2] y específicas[3] de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si le asiste razón o no al a-quo en declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la actora por no cumplir los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Caso concreto: Para determinar si la acción de tutela cumple los requisitos de procedibilidad generales y específicos, la Sala, del análisis de las copias de las providencias judiciales dictadas en el trámite del proceso ejecutivo, estima necesario destacar: - Presentada la demanda ejecutiva, el Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta profirió el auto del 18 de abril de 2016, en el que dispuso: “1.Decretar el embargo y retención de las sumas de dinero que tenga o llegare a tener la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL SAN CRISTÓBAL DE CIÉNAGA MAGDALENA, en las cuentas de ahorro o corriente de los siguientes bancos: • BANCO AGRARIO DE COLOMBIA • BANCOLOMBIA • BANCO DAVIVIENDA • BANCO AV VILLAS • BANCO BBVA • BANCO DE OCCIDENTE • BANCO DE BOGOTÁ • BANCO CAJA SOCIAL • BANCO GNB SUDAMERIS • BANCO POPULAR De conformidad con lo establecido en el numeral 10 del artículo 593 el Código General del Proceso, hágasele saber a los señores gerentes de las entidades referenciadas, que la medida de embargo se limita a la suma de CUATROCIENTOS DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHENTE PESOS ($418.448.680) valor que corresponde aproximadamente al valor del crédito y las costas, más un cincuenta por ciento, y que la misma deberá ser puesta a disposición del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la respectiva comunicación en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Santa Marta.
(…)” Frente a la anterior decisión la actora interpuso los recursos de reposición y apelación. En auto del 24 de junio de 2016, se rechazó por improcedente el recurso de reposición y la demandante manifestó que desistía del recurso de apelación. - La demandante elevó una segunda solicitud de embargo sobre los dineros con destinación específica de la E.S.E. demandada, aduciendo que se trataba de una condena de carácter laboral, petición que fue resuelta en auto del 25 de julio de 2017, en el que Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta resolvió: “1.DECRETAR el embargo y retención de los dineros que el Departamento del Magdalena debe transferir al Hospital San Cristóbal de Ciénaga, por concepto del recaudo y aplicación de rentas cedidas para la salud, incluyendo los dineros aquellos con origen en el Sistema General de Participaciones, según lo expuesto en la parte motiva. 2.
DECRETA R el embargo y retención de los dineros que el Municipio de Ciénaga deba a E.S.E. HOSPITAL SAN CRISTÓBAL DE CIÉNAGA, cuyo origen provenga del Sistema General de Participaciones, según lo expuesto en la parte motiva. De conformidad con los dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del Código General del Proceso, hágase saber al funcionario competente, que la medida de embargo se limita a la suma de CUATROCIENTOS DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS CUERENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHENTA PESOS ($418.448.680) valor que corresponde aproximadamente al valor del crédito y las costas, más un cincuenta por ciento, suma que deberá ser puesta a disposición del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la respectiva comunicación en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Santa Marta.
(…)” - Luego, el apoderado de la demandante elevó una tercera petición en el trámite del proceso ejecutivo en la que solicitó que se decretara el embargo sobre la cuenta corriente Nº 220-22945-4 del Banco de Bogotá. Al respecto, el Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta, en auto del 26 de abril de 2019, ordenó: “1.DECRETAR el embargo y retención de los dineros de la E.S.E. HOSPITAL SAN CRISTÓBAL DE CIÉNAGA, en la cuenta corriente Nº 220-22945-4 del Banco de Bogotá de la ciudad de Ciénaga o en otra cuenta corriente o de ahorros de la misma entidad.
Por Secretaría ofíciese de inmediato al Gerente de la citada entidad bancaria sobre el decreto de embargo para el efecto Límite de embargo: De conformidad con los dispuesto en el numeral 10 del artículo 593 del Código General del Proceso, hágase saber al funcionario competente, que la medida de embargo se limita a la suma de CUATROCIENTOS DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS OCHENTA PESOS ($418.448.680) valor que corresponde aproximadamente al valor del crédito y las costas, más un cincuenta por ciento, suma que deberá ser puesta a disposición del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la respectiva comunicación en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Santa Marta.
(…)” Las últimas dos decisiones, es decir, los autos del 25 de julio de 2017 y del 16 de abril de 2019, fueron revocados por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante las providencias del 21 de agosto y del 16 de octubre de 2019 que, como se precisó, son los que la actora cuestiona porque, alega, le impiden asegurar el pago de la obligación. Del recuento de las anteriores actuaciones y providencias, se advierte que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, por lo siguiente: Como se vio, las decisiones judiciales cuestionadas revocaron dos peticiones de embargo que la actora elevó en el trámite del proceso ejecutivo decretadas sobre dineros con destinación específica que se encontraran en la cuenta corriente Nº 220-22945-4 del Banco de Bogotá y otras sobre recursos que le adeuden a la E.S.E. el departamento del Magdalena y el municipio de Ciénaga.
Sin embargo, la primera medida de embargo decretada en auto del 18 de abril de 2016, por cuantía de $ 418.448.680 se encuentra vigente, la que, contrario a lo afirmado por la actora, se decretó en procura de asegurar el pago de la condena reconocida a su favor. En efecto, en dicha providencia se decretó el embargo y retención de los dineros que el hospital tiene en cuentas de ahorro y corrientes en diferentes entidades bancarias, es decir, en la actualidad, cuenta con medidas vigentes que procuran el pago efectivo de la suma reclamada.
En tal sentido, la Sala concluye que, tal como lo indicó el juez de primera instancia, la presente solicitud de amparo no cumple el requisito de subsidiariedad porque la actora se encuentra ejerciendo otro medio de defensa, esto es, el proceso ejecutivo en el que, como se vio, se dictó una medida de embargo que está vigente, lo cual descarta la configuración de un perjuicio irremediable que permitiera darle trámite de mecanismo transitorio a la acción de tutela interpuesta.
En los anteriores términos, se impone confirmar, el fallo del 23 de enero de 2020, proferido la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, objeto de impugnación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
FALLA 1. Confirmar el fallo del 23 de enero de 2020, proferido la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA JULIO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ ----------------------- [1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [2] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [3] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución.