IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / SOLICITUD DE FLEXIBILIZACIÓN DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - Ante la expedición de la Sentencia SU 566 de 2019 / ACREDITACIÓN DEL ESTUDIO DE LA INMEDIATEZ ANTE LA EXISTENCIA DE UN HECHO NUEVO - No configuración / AUSENCIA EN LA NOTIFICACIÓN DE LA SENTENCIA SU 566 DE 2019 / CARACTERÍSTICAS DE LA PUBLICACIÓN DE LOS FALLOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN COMUNICADOS DE PRENSA - No tiene efecto vinculante [La Sala encuentra que,] [e]n cuanto al requisito de inmediatez, no se cumple, por cuanto la providencia objeto de censura fue proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 4 de mayo de 2017 respecto de ella, posteriormente, se presentaron solicitudes de adición y aclaración, las que fueron negadas mediante providencia del 15 de junio de 2017, fue notificada por correo electrónico el 23 de junio de la misma anualidad, y cobró ejecutoria el 28 del mismo mes y año, mientras que la acción de tutela se radicó ante la oficina de reparto del Consejo de Estado el 3 de febrero de 2020, es decir, que excedió con creces el tiempo razonable para intentar el mecanismo excepcional de protección. (…) [Ahora bien,] [e]l accionante para enervar los efectos del principio de inmediatez, alega que el término, en este caso, se debe contar a partir de la expedición de la sentencia SU-566 de 2019, dada a conocer a través del comunicado de prensa 48 del 27 de noviembre de 2017, en la que presumiblemente se fijó una “nueva postura sobre la aplicabilidad de las causales de inhabilidad que de manera restrictiva debe hacer el operador jurídico”; por lo tanto, considera que este hecho nuevo (…), lo faculta para interponer este mecanismo excepcional con el fin de que sea revisada la providencia vulneradora de sus derechos fundamentales.
(…) [E]sta Sala (…) observa que la sentencia SU-566 de 2019 fue dada a conocer mediante comunicado de prensa 48 del 27 de noviembre de 2019 (…), sobre el particular se precisa que dicha publicación no produce efecto vinculante ni jurídico alguno, pues no reemplaza la notificación, así lo ha manifestado la Corte Constitucional a través de Autos 267 de 2007, 012 de 2007, 315 de 2009, Auto 283 de 2009 y Auto 284 de 2009.
(…) En ese orden de ideas, el referido comunicado, al no tener efecto vinculante no tiene aplicación a situaciones jurídicas consolidadas como la aquí debatida, razón por la cual el término de inmediatez no puede entenderse restituido. NOTA DE RELATORÍA: La sentencia SU-566 de 2019, proferida por la Corte Constitucional, unificó su postura en relación con la aplicabilidad de las causales de inhabilidad que, de manera restrictiva, debe hacer el operador jurídico al momento de analizar una demanda de nulidad electoral de una persona que haya sido designada en el cargo de Contralor Municipal.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00348-00(AC) Actor: RAMIRO SÁNCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO 1.
Las acciones de tutela El señor Ramiro Sánchez, a través de apoderado, interpuso acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Tolima y la Sección Quinta del Consejo de Estado por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a ser elegido. 1. Pretensiones Fueron concretadas de la siguiente forma: 1.
Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y al de ser elegido consagrados en los artículos 29 y 40 de la Constitución Política por haber sido vulnerados por el defecto sustantivo evidenciado en los fallos de 12 de septiembre de 2016, del Tribunal Administrativo del Tolima y 4 de mayo de 2017 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, 2.
Se deje sin efectos los fallos mencionados por medio de los cuales se declaró la nulidad de la elección de Contralor Municipal de Ibagué. 1.2. Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, el apoderado judicial de la parte accionante señaló que: a. Mediante la resolución 330 del 7 de diciembre de 2015, el Concejo municipal de Ibagué, a través de su mesa directiva, efectuó la convocatoria pública para integrar la lista de elegibles con el fin de proveer el cargo de Contralor de dicha entidad territorial b. Por medio de la resolución 005 del 8 de enero de 2016, la mesa directiva hizo la publicación final de los resultados y de la integración de la lista de aspirantes para proveer el cargo de Contralor municipal de Ibagué para el período 2016 -2019. c. El 9 de enero de 2016, el Concejo eligió como Contralor municipal de Ibagué al señor Ramiro Sánchez. d. Contra el acto de elección se presentó el medio de control de nulidad electoral por considerar que el señor Ramiro Sánchez estaba incurso en la causal de inhabilidad prevista en los artículos 163 literal c) de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 9 de la Ley 177 de 1994 y los numerales 2º y 3º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, pues el demandado incurrió en las inhabilidades consagradas en dichos numerales, por cuanto como empleado público (i) ejerció autoridad administrativa dentro de los doce (12) meses anteriores a su elección como Contralor municipal de Ibagué;
(ii) suscribió diversos contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión de conformidad con la Ley 80 de 1993, los cuales se ejecutaron en el Municipio de Ibagué durante los 12 meses anteriores a su elección como Contralor municipal de Ibagué; (iii) intervino en la gestión de negocios ante entidades públicas del orden territorial como lo es la Gestora Urbana y la Fábrica de Licores del Tolima, los cuales se ejecutaron en el municipio de Ibagué, durante el año anterior a su elección como Contralor municipal de Ibagué. e. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 12 de septiembre de 2016 declaró la nulidad del acto administrativo de elección del señor Ramiro Sánchez como Contralor Municipal de Ibagué, señaló que en relación con la inhabilidad prevista en el numeral 3º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994[1], modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, consideró que la misma no se encontraba configurada toda vez que no se da ninguno de los tres eventos contemplados en la norma; y en lo que se refiere a la inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994[2], modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, el tribunal de primera instancia la encontró configurada f. Interpuesto el recurso de apelación por el apoderado del demandante, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de mayo de 2017, 13 de diciembre de 2018, confirmó la decisión del a quo. 1.3.
Fundamento jurídico del accionante Después de efectuar un recuento jurisprudencial acerca de los requisitos generales y específicos consolidados por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, el impugnante precisa que (i) el asunto objeto de tutela reviste relevancia constitucional (ii) la autoridad tutelada incurrió en un defecto sustantivo al interpretar de forma extensiva la causal de nulidad contenida en el inciso 8º del artículo 272 de la Constitución, precepto dirigido a prevenir la elección como contralor de quien haya desempeñado un cargo público del «nivel ejecutivo» del orden departamental, distrital o municipal;
(iii) la providencia que anuló la elección extendió, con violación de la Constitución, la inhabilidad a quien ocupó un cargo del nivel directivo, (el cargo que ocupaba era el de director territorial con funciones en la dirección territorial No. 14 regional Tolima(;[3] (iv) la sentencia objeto de reproche se fundó en pronunciamientos jurisprudenciales de esta corporación posteriores a la ocurrencia del hecho, en este caso, al acoger una sentencia de unificación[4] donde específicamente señala que se aparta de la literalidad de la norma.[5] A continuación, argumentó respecto del defecto sustantivo y sostuvo que también se configura al aplicar la causal consagrada en el numeral 2º del artículo 35 de la Ley 136 de 1994, pues esta disposición, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado para la época de la elección del señor Ramírez, no estaba destinada a los contralores municipales, razón por la que no era plausible emplear una nueva interpretación a hechos acaecidos con anterioridad a su expedición. Consideró que respecto de este punto la Sección Quinta debió dar alcance, como Sala de cierre en materia electoral, a la figura jurídica de la jurisprudencia anunciada, que, por tal virtud, tendría aplicación sólo a futuro y no para el caso concreto, figura que respeta los principios de buena fe y confianza legítima.
Finalmente, en relación con el requisito de inmediatez, (al ser objeto de la acción de tutela la providencia proferida por la Sección Quinta de esta corporación el 4 de mayo de 2017(, señaló que esa sección al interpretar las causales de inhabilidad en los casos de contralores departamentales y municipales había tenido un margen de interpretación, no obstante, la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-566 de 2019 definió que ese ejercicio interpretativo por parte del operador jurídico era estricto y restrictivo.
Afirmó, que esta nueva postura es la que le permite habilitar el término para que por vía de la jurisdicción constitucional se puedan cuestionar los fallos objeto de revisión, por cuanto los supuestos fácticos y probatorios son coincidente. 1.4. Actuación Procesal La tutela de la referencia, admitida por auto del 7 de febrero de 2020, ordenó notificar a los magistrados de la Sección Quinta de esta Corporación y del Tribunal Administrativo del Tolima como demandados y, como terceros interesados a la señora Marcela Jaramillo Tamayo, al señor Carlos Santana Bonilla, y a todas las personas que actuaron como demandantes, dentro del medio de control de nulidad electoral, para que dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe 1.5.
Intervenciones 1.5.1. El magistrado del Tribunal Administrativo del Tolima, Carlos Arturo Mendieta Rodríguez,[6] advirtió que en el proceso especial de nulidad electoral iniciado, por la señora Marcela Jaramillo Tamayo y Carlos Ernesto Santana Bonilla, contra la elección del señor Ramiro Sánchez como contralor municipal de Ibagué para el periodo 2016.-2019, se profirió sentencia el 12 de septiembre de 2016 que declaró la nulidad del acto de elección con fundamento en las causales señaladas en el inciso 1º y en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011.
Señaló que del material probatorio obrante en el plenario, y analizados los cargos de nulidad planteados en la demanda, se advierte que el señor Sánchez laboró dentro de los 12 meses anteriores a su elección como director territorial Tolima de la ESAP, empleo que hace parte del nivel ejecutivo con jurisdicción en el municipio de Ibagué, motivo por el cual se configuró la inhabilidad establecida en el artículo 272 de la Constitución. Agrega que conforme al artículo 190 de la Ley 136 de 1994, también cumplió funciones de dirección, manejo y mando, con facultad para celebrar contratos y/o convenios y, por delegación del director nacional, fue habilitado para ordenar el gasto, conferir comisiones, licencias y devolver aportes a las instituciones legalmente exentas, entre otras atribuciones que además de comprometer recursos públicos, generaron derechos y obligaciones de esa entidad respecto de alumnos, docentes, empleados y funcionarios, situaciones que implicaron el ejercicio de autoridad administrativa mientras ocupó su cargo, y por ende, acreditaron la causal de inhabilidad prevista en el numeral 2º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
Indicó que también se encontraron irregularidades en el proceso de convocatoria para la elección de contralor municipal, a través de las modificaciones que de forma abrupta realizó la mesa directiva del Concejo de Ibagué a las diferentes resoluciones cuando ya había transcurrido más del 90% del proceso, y al variar de manera injustificada los porcentajes mínimos para integrar la lista de aspirantes.
Dicho actuar fue motivo suficiente para advertir que el trámite no cumplió con su finalidad, excluyendo el principio del mérito. Resaltó que la decisión se apoyó en la jurisprudencia consolidada de la Sección Quinta del Consejo de Estado frente a la inhabilidad contenida en el inciso 8º del artículo 278 (debió citar 272(, conforme a la cual, para que se configure, solo basta comprobar que el cargo público era del nivel ejecutivo —que incluye los empleos del nivel jerárquico como los de asesor y directivo—, y que la respectiva función se ejerció en la circunscripción territorial del cargo para el cual se aspira, utilizando un criterio funcional y no orgánico.[7] Concluyó que esa corporación respetó el marco normativo, constitucional y jurisprudencial que rige en materia de inhabilidades para los contralores municipales, razón por la que solicita declarar la improcedencia de la acción de tutela. 1.5.2.
La magistrada de la Sección Quinta del Consejo de Estado, Rocío Araujo Oñate[8], manifestó que la acción de tutela incumplió con el requisito de inmediatez, así como la exigencia de probar la existencia de una «anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional». Respecto del requisito de inmediatez señaló que el accionante pretende controvertir en esta sede las providencias del 12 de septiembre de 2016 y de 4 de mayo de 2017, proferidas, respectivamente, por el Tribunal Administrativo del Tolima y la Sección Quinta de esta corporación, al sostener que en el sub lite el término de inmediatez debe contarse a partir de la sentencia SU-566 de 2019, en consideración a que la Corte indicó que las autoridades judiciales deben interpretar las causales de inhabilidad de forma estricta y restrictiva, por tratarse de excepciones al derecho fundamental de los ciudadanos de acceder a un cargo público, cambio jurisprudencial que -a su juicio- constituye un hecho nuevo que lo habilita para acudir a la acción de tutela.
Frente al anterior argumento la Sección Quinta advirtió que el hecho de haberse proferido una sentencia de tutela luego de la que resolvió la demanda de nulidad electoral en sede ordinaria, no constituye un hecho nuevo que cambie las circunstancias del caso concreto no tiene la virtualidad de modificar la forma como se debe contabilizar el término de inmediatez, ya que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, solo de manera excepcional se podría considerar como hecho nuevo, el haberse proferido una sentencia de tutela con una posición diferente, en sede de tutela, circunstancia que, eventualmente, permitiría justificar la significativa tardanza en el ejercicio de la acción constitucional.
Por otro lado, consideró que la sentencia constitutiva del presunto hecho nuevo resolvió un caso concreto con situaciones fácticas diferentes de las resueltas en el medio de control de nulidad electoral, a la que, por lo demás, no es dable atribuirle efectos retroactivos que desvirtúen los efectos de cosa juzgada que cobija a la providencia proferida en el año 2017 por la sección Quinta del Consejo de Estado, especializada en asuntos electorales.
Resaltó que la decisión contenida en la sentencia SU-566 de 2019, se dio a conocer a través de un comunicado de prensa,[9] por lo que el contenido y alcance de las reglas jurisprudenciales allí contenidas son desconocidas por esa Sección, razón por la cual el término de inmediatez no puede contabilizarse, como lo pretende el accionante, a partir de dicha providencia con el fin de sustentar la presunta configuración del defecto sustantivo a partir de su ratio decidendi, de modo que, como han transcurrido más de dos años desde la ejecutoria de la providencia objeto del amparo, se ha superado con creces el término de 6 meses considerado como razonable para intentar la acción de tutela, conforme a la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, proferida por esta corporación. La Sección destaca que la vulneración alegada por el accionante no es actual, razón que impide asumir su estudio de fondo, pues ello desconocería la doctrina de la Corte Constitucional conforme a la cual la interposición tardía de la acción de tutela “desvirtúa su carácter urgente y altera la posibilidad del juez constitucional de tomar una decisión que permita la solución inmediata ante la situación vulneradora de sus derechos fundamentales”[10].
Al efecto, señala que la sentencia, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, fue proferida el 4 de mayo de 2017 y quedó ejecutoriada el 28 del mismo mes y año, mientras que la acción de tutela se presentó el 31 de enero de 2020. PP (folio) También resalta que el accionante omitió acreditar el requisito sine qua non de procedencia de la acción de tutela relativo a la existencia de una «anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional», contenido en la sentencia SU-573 de 2017, según el cual el amparo “solo es procedente contra providencias judiciales cuando se advierta que la decisión respectiva se opone a los postulados constitucionales y el análisis del juez debe restringirse a realizar el análisis sobre dicha posición, circunstancia que permite afirmar que los cuestionamientos del accionante se interpretaron a la luz de la Constitución, comprobándose que concurrieron tres causales de nulidad (dos de carácter subjetivo por incursión en inhabilidad y una de carácter objetivo por modificación de los términos de la convocatoria(, lo que conllevó a que fuera declarada la nulidad de la elección, consultando los principios pro electoratem y de igualdad en materia electoral, sin que fuera procedente invocar una posición de la Corte Constitucional que difiere de la situación fáctica analizada en sede ordinaria.
En relación con la omisión de acreditar el requisito de la existencia de «anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional», la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 2017, la señaló como un requisito adicional cuando se tratara de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, y definió que solo es procedente cuando se advierta que la decisión enjuiciada es incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales y contraría los postulados constitucionales.
Finalmente, respecto del defecto sustantivo concluyó que, contrario a lo manifestado por el accionante, esa Sección no efectuó una interpretación extensiva de la causal de inhabilidad prevista en el inciso 8º del artículo 272 de la Constitución, sino un análisis teleológico de la norma y de su efecto útil, conforme a su unificada jurisprudencia en ejercicio de la autonomía judicial y de la potestad que le confiere el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico Consiste en dilucidar si en el presente caso, la Sala debe proceder a estudiar de fondo la presunta violación de los derechos fundamentales alegados por el accionante, en consideración a los fundamentos constitucionales contenidos en la Sentencia SU- 566 de 2019 -que aún no sido notificada-, la que considera “un hecho nuevo” en tanto modifica la interpretación del alcance reconocido a las inhabilidades, hecho que incidiría en la materia objeto de la presente litis y que lo habilita para intentar el trámite de amparo. 2.3.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional[11] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005,[12] en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».
En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos.
El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012,[13] unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014,[14] acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2 Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el defecto alegado puede llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y a ser elegido, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente protegibles.
Se «cumple con el requisito de subsidiariedad», dado que las decisiones cuestionadas hacen referencia a la sentencia de segunda instancia proferida en el medio de control de nulidad electoral en contra de la providencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En cuanto al requisito de inmediatez, no se cumple, por cuanto la providencia objeto de censura fue proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 4 de mayo de 2017 respecto de ella, posteriormente, se presentaron solicitudes de adición y aclaración, las que fueron negadas mediante providencia del 15 de junio de 2017, fue notificada por correo electrónico el 23 de junio de la misma anualidad, y cobró ejecutoria el 28 del mismo mes y año,[15] mientras que la acción de tutela se radicó ante la oficina de reparto del Consejo de Estado el 3 de febrero de 2020,[16] es decir, que excedió con creces el tiempo razonable para intentar el mecanismo excepcional de protección. 2.3.3.
Del requisito de la inmediatez Si bien es cierto que el ejercicio de la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que, dado el carácter preferente y sumario de protección que encierra la solicitud de amparo, esta debe interponerse dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales en aras de proteger derechos de terceros, impedir que el amparo se convierta en un factor de inseguridad jurídica, y evitar su uso como herramienta supletoria de la negligencia en la agencia de derechos, pues todo ello desnaturalizaría la finalidad de la acción.[17] Sin embargo, la Corte también ha señalado que la razonabilidad del plazo debe determinarse de conformidad con los hechos de cada caso concreto, por lo que a modo de desarrollo jurisprudencial ha identificado tres excepciones que justifican el transcurso de un lapso prolongado entre la vulneración del derecho y la interposición de la acción: (i) Ante la existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras.
(ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata.
(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que ‘el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.[18] En ese sentido, el examen de la inmediatez no puede reducirse a verificar el paso del tiempo entre el hecho generador de la vulneración de un derecho fundamental y la interposición de la demanda de tutela, sino que, además, debe comprender la valoración de la razonabilidad del plazo, la cual ha de estar sujeta a los hechos que configuran el caso concreto y a los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la citada jurisprudencia. 2.4.
Hechos probados La Sala encuentra acreditados, los siguientes hechos relevantes: 2.4.1. Los señores Marcela Jaramillo Tamayo y Carlos Ernesto Santana Bonilla, presentaron demandas en ejercicio del medio de control de nulidad electoral con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto de elección del señor Ramiro Sánchez como Contralor municipal de Ibagué para el periodo 2016-2019.[19] 2.4.2.
El Tribunal Administrativo del Tolima, conoció el proceso radicado núm. 73001-23-33-004-2016-00107-00, autoridad que en sentencia de 12 de septiembre de 2016 declaró la nulidad del acto administrativo de elección del señor Ramiro Sánchez como Contralor Municipal de Ibagué, expedido por el Concejo de Ibagué en sesión del 9 de enero de 2016, por las causales de nulidad señaladas en el inciso 1º y en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011.[20] 2.4.3.
Interpuesto el recurso de apelación, la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 4 de mayo de 2017, confirmó la decisión del a quo.[21] 2.6. Análisis de la Sala. Caso concreto En el presente caso, el señor Ramiro Sánchez interpone acción de tutela en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a ser elegido, derivada de la decisión contenida en la providencia de 4 de mayo de 2017, a través de la cual la Sección de esta corporación confirmó la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró la nulidad del acto de elección del señor Sánchez como Contralor municipal de Ibagué. El accionante para enervar los efectos del principio de inmediatez, alega que el término, en este caso, se debe contar a partir de la expedición de la sentencia SU-566 de 2019, dada a conocer a través del comunicado de prensa 48 del 27 de noviembre de 2017, en la que presumiblemente se fijó una «nueva postura sobre la aplicabilidad de las causales de inhabilidad que de manera restrictiva debe hacer el operador jurídico»; por lo tanto, considera que este hecho nuevo, conforme al cual la Corte Constitucional prohíbe efectuar una interpretación extensiva de las causales de inhabilidad, lo faculta para interponer este mecanismo excepcional con el fin de que sea revisada la providencia vulneradora de sus derechos fundamentales.
Con el fin de dar claridad al accionante sobre los efectos de las sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional, esta Sala considera pertinente efectuar una breve reseña de los alcances de la jurisprudencia al respecto, para concluir que se encuentra insatisfecho el término de inmediatez.[22] 2.6.1. La modulación de los fallos de tutela.
Clasificación y efectos La Corte Constitucional al referirse sobre los efectos de sus fallos, ha señalado que cuando efectúa el control de normas en abstracto los efectos son erga omnes y, pro-futuro; también ha dispuesto que conforme a lo ordenado en los artículos 48 de la Ley 270 de 1996[23] y 36 del Decreto 2591 de 1991,[24] por regla general, los fallos de tutela tienen efectos inter partes, es decir que solo afecta a los partes involucradas en la causa.[25] Sin embargo, la jurisprudencia en vigor la autoriza para que, en los casos que estime pertinentes con ciertos supuestos específicos y con el propósito de salvaguardar el orden superior y, por excepción, los efectos del amparo puedan ser modulados y extendidos a personas no implicadas en el proceso, para tal fin, ha desarrollado dos dispositivos específicos los que ha denominado efectos inter comunis e inter pares.[26] Los efectos inter comunis se producen cuando la Corte advierte que, en razón de las particularidades fácticas en el caso, el accionante pertenece a un grupo de personas cuyos intereses son[27]: i) Inversamente proporcionales, por lo que las órdenes que imparta pueden afectarlas en distinto grado y, por ello, resulta necesario tomar las medidas correspondientes para atender adecuadamente dicha tensión[28]; o ii) paralelos y, en virtud de consideraciones relacionadas con el principio de igualdad, la economía procesal o la especial protección constitucional que gozan ciertos sujetos, se torna imperioso que las consecuencias del fallo se extiendan a todos los miembros de la respectiva colectividad[29].
De otra parte, esa Corporación acude a los efectos inter pares cuando frente a un problema jurídico determinado considera que existe una única respuesta y, por tanto, esa jurisprudencia surte efectos respecto de todos los procesos semejantes para asegurar la efectividad de los mandatos constitucionales. En términos de la Corte Constitucional: Los efectos inter pares también aseguran que, ante la evidencia del profundo, grave, generalizado y recurrente perjuicio que para el goce de los derechos fundamentales ha tenido la aplicación de normas administrativas contrarias a la Constitución, la Corte Constitucional como órgano del Estado al cual se le ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, cumpla su misión de asegurar la efectividad de los derechos y principios constitucionales, como lo ordena el artículo 2 de la Carta a todas las autoridades del Estado.
En concreto, cuando la Corte utiliza los dispositivos de amplificación de los efectos, los analiza al final de la providencia sobre la decisión de fondo del asunto, quiere ello advertir que será la misma corporación la que fije los efectos de las providencias que le permitan defender la Constitución y los derechos fundamentales. Descendiendo al caso concreto, esta Sala advierte que, el argumento del accionante para enervar el término de inmediatez consiste en que la Corte Constitucional mediante la sentencia SU-566 de 2019, puesta en conocimiento a través del comunicado de prensa 48 del 27 de noviembre de 2019, fijó «nueva postura sobre la aplicabilidad de las causales de inhabilidad que de manera restrictiva debe hacer el operador jurídico», circunstancia que lo habilita para solicitar que a través de este mecanismo excepcional se revise la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales.
Conforme a lo expuesto, se destaca que en el comunicado de prensa 48 del 27 de noviembre de 2019[30], proferido por la Sala Plena de esa corporación y el que pretende el accionante le sea aplicado en esta sede, no se desprende ningún efecto extensivo ni modulación de los efectos de la decisión allí contenida, al respecto, señaló: Primero. REVOCAR las sentencias proferidas el 31 de octubre de 2018 por la Sección Primera del Consejo de Estado y el 16 de enero de 2019, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negaron la acción de tutela interpuesta y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales de Omar Javier Contreras Socarrás al debido proceso y de acceso al ejercicio de cargos públicos.
SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 19 de julio de 2019 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad de la elección del accionante como Contralor Municipal de Valledupar, bajo radicado No. 2001-23-39-002- 2017-00147-00 (acumulado con el proceso Nro. 2017-00148-00), y CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 21 de septiembre de 2017 dentro del mismo proceso, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados Por otro lado, esta Sala también observa que la sentencia SU-566 de 2019 fue dada a conocer mediante comunicado de prensa 48 del 27 de noviembre de 2019, como en líneas precedente se expuso, sobre el particular se precisa que dicha publicación no produce efecto vinculante ni jurídico alguno, pues no reemplaza la notificación, así lo ha manifestado la Corte Constitucional a través de Autos 267 de 2007, 012 de 2007, 315 de 2009, Auto 283 de 2009 y Auto 284 de 2009.
Sobre el particular señaló: Que en las condiciones anotadas, es claro que existe una evidente diferencia entre el comunicado que busca satisfacer, con prontitud, el interés de la opinión pública de obtener información y la sentencia “documentada y firmada” que, además, “da cuenta de su contenido así como del número y nombre de los magistrados que la adoptaron, por haber sido quienes intervinieron en la deliberación y decisión respectiva”[31].
Que la Corte, como institución, al ejercer sus funciones se pronuncia mediante providencias y, especialmente, a través de sentencias de constitucionalidad o de tutela y, en ese contexto, los comunicados de prensa no son sentencias ni responden a las características propias de las providencias judiciales, motivo por el cual su propósito eminentemente informativo no les confiere fuerza vinculante de ninguna índole La Corte Constitucional en dichos ha sido enfática al afirmar que el alcance de los comunicados de prensa no es el mismo que tienen las providencias judiciales, al no presentar iguales características, especialmente, la falta de fuerza vinculante.
Así, se reitera su propósito puramente informativo como un medio oportuno de anunciar a los ciudadanos las decisiones adoptadas, sin que esto signifique un reemplazo de la sentencia. En ese orden de ideas, el referido comunicado, al no tener efecto vinculante no tiene aplicación a situaciones jurídicas consolidadas como la aquí debatida, razón por la cual el término de inmediatez no puede entenderse restituido. 3.
Conclusión Bajo las anteriores circunstancias, la Sala encuentra improcedente la presente acción de tutela, toda vez que el término para intentarla no es posible reabrirlo con fundamento en una sentencia de la Corte Constitucional que no ha sido notificada y cuyos efectos jurídicos se desconocen. En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que la ley le confiere, Falla: RECHAZAR por improcedente la acción de tutela promovida por el señor Ramiro Sánchez en contra de la providencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado de 4 de mayo de 2017, de conformidad con los razonamientos expuestos en la parte motiva que antecede.
Si la presente decisión no fuese impugnada, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] “3.
Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. Así mismo, quien dentro del año anterior a la elección, haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio”. [2] 2.
Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador del gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. [3] Al efecto, el impugnante cita los argumentos del Tribunal del Tolima: «si ocupar un cargo en el nivel ejecutivo configura la inhabilidad, con mayor razón la misma se materializa si el cargo ocupado es de mayor nivel, como ocurre con los cargos de nivel directivo y asesor, porque en estos niveles la posibilidad de adelantar conductas y actuaciones que llegasen a ser objeto de control fiscal aumenta.
Tal interpretación, en su sentir, desconoce la reciente interpretación plasmada en la sentencia de unificación SU-566 de 2019,[4] providencia que dispuso que el operador jurídico debe «interpretar estricta y restrictivamente las causales de inhabilidad por tratarse de excepciones legales al derecho fundamental de los ciudadanos de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.
Así, en su aplicación no se admiten analogías ni aplicaciones extensivas». [5] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 23 de marzo de 2015, radicado núm. 11001-03-28-000-2014-00034-00 (acumulado), C. P. Alberto Yepes Barreiro. [6] Este criterio fue reiterado en sentencia de la Sección Quinta, 7 de diciembre de 2016, radicado núm. 47001-23-33-000-2016-00074-02, C. P. Alberto Yepes Barreiro, así: «Así lo ha considerado la Sección Quinta del Consejo de Estado en varias decisiones, entre ellas esta de unificación en los siguientes términos: En el caso concreto existe una palmaria necesidad lógica y práctica de apartarse parcialmente del tenor literal de la norma que establece la inhabilidad para contralores departamentales referida al ejercicio de cargos del nivel ejecutivo en el año anterior, para entender incluida dentro de la misma el ejercicio de cargos de nivel superior a ese –como el caso del nivel directivo, sin que ello implique o se traduzca necesariamente en una interpretación extensiva de la misma». [7] Folios 72 a 74 cuaderno de tutela. [8] En sentencia C-126 de 2018 la Corte Constitucional señaló: respecto de la atrás referida inhabilidad constitucional que pesa sobre quienes “haya(n) ocupado un cargo público en el nivel ejecutivo del orden (territorial(” la Corte considera necesario precisar que (i) el nivel ejecutivo de que trata dicha norma no corresponde a la Rama Ejecutiva del Poder Público, sino al grado de responsabilidad funcional que la persona tenga en la Administración Pública, y que (ii) una interpretación sistemática y útil de la norma en comento permite concluir que la expresión “nivel ejecutivo” que contiene el inciso 8º del artículo 272 de la Carta Política, también alude a los cargos superiores a dicho nivel, como lo son los catalogados en el nivel asesor y directivo.
En efecto, al comentar la reforma sobre el mentado inciso constitucional hizo el Acto Legislativo 02 de 2015, el Consejo de Estado señaló, en jurisprudencia que la Corte acoge. (Resalta el Tribunal). [9] Folios 76 a 81 cuaderno de tutela. [10] Comunicado de prensa No 48 del 27 de noviembre de 2019. [11] Corte Constitucional Sentencia SU- 108 de 2018. [12] Sentencias, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [13] Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [15] Folios 4 a 24 expediente original de tutela. [16] Folio 1404 expediente original nulidad electoral. [17] Folio 56 cuaderno de tutela. [18] La Sentencia T-187 de 2012 presenta la línea jurisprudencial al respecto. [19] Corte Constitucional, sentencias T-433 de 2016, T-584 de 2011, T- 1028 de 2010, T-792 de 2007 y, T-158 de 2006, entre otras. [20] Folios 86 a 101 y 633 a 699, respectivamente, expediente original de nulidad electoral. [21] Folios 1132 a 1148 expediente original nulidad electoral. [22] Folios 1322 a 1350 expediente original nulidad electoral. [23] Consejo de Estado.
SU de 5 de agosto de 2014. «[L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente». [24]
ARTÍCULO
48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto: (…( 2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces. [25]
ARTICULO
36. EFECTOS DE LA REVISION. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta. [26] Sentencia SU-011 de 2018 M.P. Diana Fajardo Rivera. [27] Sentencias SU-783 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, SU-1023 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, Auto 071 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-461 de 2003 M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [28] Sentencia SU-037 de 2019 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [29] Cfr. Sentencias SU-1023 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), SU-913 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), SU-254 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y SU-011 de 2018 (M.P. Diana Fajardo Rivera y Gloria Stella Ortiz Delgado). [30] Cfr. Sentencias SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), SU- 389 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería) y SU-214 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). [31] SU-566 de 2019, acción de tutela interpuesta por el señor Omar Javier Contreras Socarrás contra la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado. r [32] Ibídem.