11001-03-15-000-2020-00141-01 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-00141-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN BSentencia2020-04-01

Ponente: Martín Bermúdez Muñoz

Actor: Alejandro Antonio Martínez Parra·Demandado: Tribunal Administrativo De Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A

De qué trata

Síntesis: [¿Incurrió la autoridad judicial accionada en el defecto sustantivo por desconocimiento del principio de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la parte actora al examinar la excepción de caducidad de la demanda de reparación directa, aun cuando en una oportunidad anterior había estudiado esa figura jurídica para declarar que no se había presentado dicho fenómeno procesal?] (…) [La Sala observa que,] [e]l Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A, en su providencia del 26 de octubre de 2019 encontró que la lesión que padeció el accionante se originó en los hechos ocurridos el 21 de febrero de 2006 y fue a partir de este momento que se hizo evidente el daño. (…) Es por ello que el Tribunal accionado consideró que el término del artículo 164 del CPACA empezó a correr desde el 22 de febrero de 2006 y, por tanto, el accionante podía acudir a la jurisdicción contenciosa hasta el 22 de febrero de 2008; en consecuencia, como la demanda se interpuso el 14 de mayo de 2014, ya había operado el fenómeno de la caducidad. (…) [Así las cosas,] [a]l margen de la jurisprudencia citada en la providencia acusada, la Sala encuentra que la interpretación hecha por el Tribunal se ajusta al artículo 164 del CPACA, puesto que la producción del daño y su conocimiento fueron concomitantes, de modo que la caducidad fue declarada de acuerdo con la realidad fáctica del proceso. Ahora bien, la caducidad presenta características especiales en el ordenamiento contencioso administrativo; una de ellas es la posibilidad de ser advertida de oficio por el juez de conocimiento quien puede proferir sentencia para declararla, según lo establecido en el artículo 187 del CPACA, por ello, en aplicación de [la] norma citada, el Tribunal accionado revisó nuevamente la caducidad, sin que comportara una violación al debido proceso, puesto que se hizo en aplicación de las normas vigentes. De igual manera, la Sala encuentra que el pronunciamiento hecho por el Tribunal el 6 de octubre de 2016 no le imposibilitaba abrir nuevamente la discusión, especialmente porque se trata de una situación que pone fin al proceso y con la cual se le da prevalencia al derecho sustancial sobre las formas. (…) [En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado].

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLA EN EL SERVICIO EN LESIONES SUFRIDAS A SOLDADO CONSCRIPTO / ACCIDENTE DE TRÁNSITO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA DEMANDA - A partir del conocimiento del daño / DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE LA COSA JUZGADA - No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO [¿Incurrió la autoridad judicial accionada en el defecto sustantivo por desconocimiento del principio de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la parte actora al examinar la excepción de caducidad de la demanda de reparación directa, aun cuando en una oportunidad anterior había estudiado esa figura jurídica para declarar que no se había presentado dicho fenómeno procesal?] (…) [La Sala observa que,] [e]l Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A, en su providencia del 26 de octubre de 2019 encontró que la lesión que padeció el accionante se originó en los hechos ocurridos el 21 de febrero de 2006 y fue a partir de este momento que se hizo evidente el daño. (…) Es por ello que el Tribunal accionado consideró que el término del artículo 164 del CPACA empezó a correr desde el 22 de febrero de 2006 y, por tanto, el accionante podía acudir a la jurisdicción contenciosa hasta el 22 de febrero de 2008; en consecuencia, como la demanda se interpuso el 14 de mayo de 2014, ya había operado el fenómeno de la caducidad.

(…) [Así las cosas,] [a]l margen de la jurisprudencia citada en la providencia acusada, la Sala encuentra que la interpretación hecha por el Tribunal se ajusta al artículo 164 del CPACA, puesto que la producción del daño y su conocimiento fueron concomitantes, de modo que la caducidad fue declarada de acuerdo con la realidad fáctica del proceso.

Ahora bien, la caducidad presenta características especiales en el ordenamiento contencioso administrativo; una de ellas es la posibilidad de ser advertida de oficio por el juez de conocimiento quien puede proferir sentencia para declararla, según lo establecido en el artículo 187 del CPACA, por ello, en aplicación de [la] norma citada, el Tribunal accionado revisó nuevamente la caducidad, sin que comportara una violación al debido proceso, puesto que se hizo en aplicación de las normas vigentes.

De igual manera, la Sala encuentra que el pronunciamiento hecho por el Tribunal el 6 de octubre de 2016 no le imposibilitaba abrir nuevamente la discusión, especialmente porque se trata de una situación que pone fin al proceso y con la cual se le da prevalencia al derecho sustancial sobre las formas. (…) [En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 187 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., primero (1º) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00141-01(AC) Actor: ALEJANDRO ANTONIO MARTÍNEZ PARRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación interpuesto contra la sentencia del 13 de febrero de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y, Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, puesto que la impugnación se dirige contra una sentencia proferida por otra Subsección de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 16 de enero de 2020 Alejandro Antonio Martínez Parra presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección a los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia, vulnerados, en su concepto, por la sentencia del 26 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, que encontró probada la caducidad del medio de control de reparación directa interpuesto por el accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: <<PRIMERA.- Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, de igualdad, seguridad jurídica, libre acceso a la administración de justicia y desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en favor del peticionario Alejandro Antonio Martínez Parra los cuales fueron vulnerado pro el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera (Subsección A) con la decisión inhibitoria declarando de oficio la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa.

SEGUNDA.- Que se deje sin efecto la sentencia dictada el día 26 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, dentro del proceso de la referencia. TERCERA.- Que como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, proferir una nueva sentencia donde se CONFIRME el fallo condenatorio proferido en primera instancia por el Juzgado Treinta y Seis (36) Oral Administrativo de Bogotá de fecha 1 de agosto de 2018>>.

B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Señaló que prestó servicio militar obligatorio en el batallón de infantería No. 5 José María Córdova en la ciudad de Santa Marta, Magdalena. El 21 de febrero de 2006, en desarrollo de actividades propias del servicio, estuvo involucrado en un accidente de tránsito a bordo de un camión de propiedad del Ejército Nacional, en el cual sufrió graves lesiones en su mano derecha. 3.2.- Las lesiones padecidas fueron valoradas a través del acta de junta médica laboral No. 55.743 del 20 de noviembre de 2012 suscrita por la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, que calificó una pérdida de su fuerza de trabajo equivalente al 30.71%. 3.3.- El 14 de mayo de 2014 interpuso demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios causados en el accidente de tránsito mientras prestaba su servicio militar obligatorio. 3.4.- En audiencia inicial adelantada el 28 de abril de 2016, la titular del Juzgado 36 Oral Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó la excepción previa de caducidad propuesta por la entidad demandada, quien apeló la decisión. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A confirmó la decisión del a quo mediante providencia del 6 de octubre de 2016. 3.5.- El Juzgado 36 Oral Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional mediante sentencia de 1° de agosto de 2018.

Esta decisión fue apelada por la demandada. 3.6.- Mediante sentencia del 26 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A declaró probada, de oficio, la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante fundó la solicitud de amparo en lo siguiente: 4.1.- Defecto procedimental[1].

Aseguró que el Tribunal desconoció la decisión que había proferido sobre la caducidad el 6 de octubre de 2016, la cual, a su juicio, hacía tránsito a cosa juzgada y le impedía retomar el análisis sobre el asunto. 4.2.- Desconocimiento del precedente jurisprudencial[2]. Señaló que la decisión acusada desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado que establecía que en los casos de conscriptos, la caducidad del medio de control de reparación directa debía contarse desde la notificación del acta de junta médica laboral que calificaba la magnitud de las lesiones.

Señaló como desconocidas las sentencias de: (i) 11 de mayo de 2000, expediente No. 12.200; (ii) 27 de febrero de 2003, expediente No. 18.735, C.P. Germán Rodríguez Villamizar; (iii) 19 de julio de 2006, expediente No. 28.836 C.P. Mauricio Fajardo Gómez; (iv) 12 de diciembre de 2007, expediente No. 33.532; (v) 6 de agosto de 2009, expediente No. 36.834;

(vi) 12 de mayo de 2010, expediente No. 31.582, C.P. Mauricio Fajardo; (vii) 7 de julio de 2011, expediente No. 22.462; (viii) 28 de febrero de 2013, expediente No. 27.152, C.P. Danilo Rojas y (ix) 9 de mayo de 2014, expediente No. 30.400, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 4.2.1.- Agregó que el tribunal accionado aplicó la sentencia de 29 de noviembre de 2018, proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, a pesar de que era un pronunciamiento aislado y no contenía reglas de unificación. D. Oposiciones e intervenciones 5.- Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionado) 5.1.- El Magistrado Alfonso Sarmiento Castro del Tribunal Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, solicitó que se negara el amparo constitucional invocado. 5.1.1.- Señaló que las normas que contemplaban el término de caducidad eran de orden público y sancionaban la inacción de la parte que no ejercía su derecho a tiempo; en consecuencia, la acción de tutela no era el medio idóneo para controvertir una decisión judicial mediante la cual se declaraba la caducidad del medio de control de reparación directa 5.1.2.- Indicó que, por regla general, la variación de jurisprudencia tenía efectos sobre todos los casos a los cuales le fuese aplicable; de ahí que la sentencia cuestionada estuviera en consonancia con la postura de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la manera como debía aplicarse el artículo 164 del CPACA. 5.1.3.- Agregó que en el proceso contencioso administrativo existían diferentes oportunidades para que el juez estudiara la caducidad del medio de control sin que ello le impidiera retomar el análisis y declarar su configuración en una etapa posterior.

E. Sentencia impugnada 6.- La Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante. 6.1.- Consideró que el Tribunal accionado no se apartó de las normas que regulaban el procedimiento administrativo, y por el contrario, <<aplicó el contenido de la misma en el entendido que los preceptos normativos señalados establecen que el juez puede pronunciarse en aquellos eventos en que se genere la consolidación de situaciones contrarias a derecho (…)>>. 6.2.- Señaló que la sentencia de 29 de noviembre de 2018 proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, si bien no era un pronunciamiento de unificación, reiteraba la jurisprudencia del órgano de cierre sobre el cómputo de la caducidad en el medio de control de reparación directa cuando se tratara de lesiones personales <<en el que se fijó una regla de interpretación de la norma que regula el referido fenómeno jurídico, razón por la cual, contrario a lo manifestado por el tutelante, sí constituye precedente>>.

F. Impugnación 7.- El accionante señaló que la primera instancia centró su análisis en el desconocimiento del precedente jurisprudencial y no abordó de fondo la violación al principio de la cosa juzgada material, la seguridad jurídica, el debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial analizados bajo un defecto procedimental. 7.1.- Para el accionante, el Tribunal desconoció el principio de cosa juzgada material al declarar probada la caducidad del medio de control cuando resolvió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia que declaró la responsabilidad patrimonial de la Nación, puesto que ya se había pronunciado al respecto.

Sobre el punto reiteró los argumentos del escrito de tutela. 7.2.- Mediante memorial allegado en el término concedido por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante adicionó y complementó su escrito de impugnación. Manifestó que la sentencia acusada no había garantizado los derechos fundamentales del accionante como persona en condición de discapacidad.

Al respecto citó los artículos 1°, 13 y 47 de la Constitución Política. Igualmente, citó disposiciones de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Contra las Personas con Discapacidad. II. CONSIDERACIONES 8.- Los reparos del accionante se dirigen contra una providencia judicial por lo que resulta necesario entrar a verificar si se cumple con los requisitos generales de procedencia. Determinado lo anterior, la Sala resolverá las cuestiones sobre derechos fundamentales que planteó el accionante contra la sentencia acusada.

G. Cumplimiento de los requisitos de procedencia 9.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: 9.1.- El asunto es de relevancia constitucional, toda vez que, la litis se dirige a la posible vulneración de los derechos al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad jurídica y acceso a la administración de justicia con ocasión a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia. 9.2.- Los defectos propuestos contra la sentencia enjuiciada no pueden ser controvertidos a través de recursos ordinarios o extraordinarios.

En especial, se destaca que estos no se enmarcan en ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. 9.3.- El requisito de inmediatez se cumplió, puesto que la sentencia acusada se profirió el 26 de septiembre de 2019 y fue notificada personalmente el 8 de octubre del mismo año. Teniendo en cuenta que la tutela de la referencia se interpuso el 16 de enero de 2020, se concluye que fue presentada dentro del plazo razonable fijado por la jurisprudencia para ello.[3] 9.4.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que aparentemente generaron la vulneración a los derechos fundamentales invocados, así como los derechos afectados. 9.5.- La acción de tutela se dirige contra una sentencia de segunda instancia proferida dentro de un proceso de reparación directa, y no contra una sentencia proferida en el trámite de una tutela. 10.- Satisfechos los requisitos generales, procede la Sala a resolver los fundamentos propuestos por el accionante contra la decisión judicial. 10.1.- La Sala confirmará la sentencia de 13 de febrero de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante, análisis que se realizará respecto al defecto sustantivo, por los siguientes motivos: 10.2.- Debe destacarse que en relación con la oportunidad para el ejercicio del medio de control de reparación directa la Ley 1437 de 2011 –CPACA - establece: <<ARTÍCULO 164.

OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia>> (resaltado fuera de texto). 10.3.- Lo anterior significa que dicha norma no admite ninguna excepción, toda vez que este término establecido por el legislador es de carácter objetivo, y fenece inexorablemente si el demandante no acude a la jurisdicción a reclamar del Estado su derecho dentro del plazo allí fijado.

Este plazo constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general, en tanto busca impedir que las situaciones permanezcan en el tiempo sin ser definidas. 10.4.- Es por ello que la jurisprudencia define la caducidad como aquella <<sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivos para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que le asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público>>[4]. 10.5.- En el escrito de impugnación el accionante señaló que la primera instancia no abordó de fondo la violación al principio de la cosa juzgada material, la seguridad jurídica y al debido proceso en que habría incurrido el Tribunal accionado al momento de declarar probada la excepción de caducidad, a pesar de que ya se había pronunciado al respecto.

En cuanto a las consideraciones del escrito que adicionó la impugnación a las que se hizo referencia en el párrafo 7.2, la Sala encuentra que estas no fueron advertidas en el trámite de la primera instancia, razón por la cual no se hará ningún pronunciamiento al respecto. 10.6.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, en su providencia del 26 de octubre de 2019 encontró que la lesión que padeció el accionante se originó en los hechos ocurridos el 21 de febrero de 2006 y fue a partir de este momento que se hizo evidente el daño <<pues tal como lo relata en el informativo administrativo por lesiones aportado al expediente, en esa fecha el demandante conoció de la fractura de su mano derecha y las lesiones en los pulpejos tres y cuatro>>. 10.7.- Es por ello que el Tribunal accionado consideró que el término del artículo 164 del CPACA empezó a correr desde el 22 de febrero de 2006 y, por tanto, el accionante podía acudir a la jurisdicción contenciosa hasta el 22 de febrero de 2008; en consecuencia, como la demanda se interpuso el 14 de mayo de 2014, ya había operado el fenómeno de la caducidad. 10.8.- Al margen de la jurisprudencia citada en la providencia acusada, la Sala encuentra que la interpretación hecha por el Tribunal se ajusta al artículo 164 del CPACA, puesto que la producción del daño y su conocimiento fueron concomitantes, de modo que la caducidad fue declarada de acuerdo con la realidad fáctica del proceso. 10.9.- Ahora bien, la caducidad presenta características especiales en el ordenamiento contencioso administrativo; una de ellas es la posibilidad de ser advertida de oficio por el juez de conocimiento quien puede proferir sentencia para declararla, según lo establecido en el artículo 187 del CPACA[5], por ello, en aplicación de las norma citada, el Tribunal accionado revisó nuevamente la caducidad, sin que comportara una violación al debido proceso, puesto que se hizo en aplicación de las normas vigentes. 10.10.- De igual manera, la Sala encuentra que el pronunciamiento hecho por el Tribunal el 6 de octubre de 2016 no le imposibilitaba abrir nuevamente la discusión, especialmente porque se trata de una situación que pone fin al proceso y con la cual se le da prevalencia al derecho sustancial sobre las formas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia del 13 de febrero de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de acuerdo con lo expuesto.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] El escrito de tutela planteó un defecto fáctico, sin embargo, los argumentos apuntan hacia la configuración de un defecto procedimental por haber actuado al margen de las normas del proceso contencioso administrativo. [2] El escrito de tutela planteó un <<defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial>>, sin embargo, la Sala no encuentra argumentos en torno a la presencia de un defecto sustantivo, por lo que será analizado únicamente como desconocimiento del precedente jurisprudencial. [3] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, rad. 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 21 de febrero de 2011, expediente 39360, C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz. [5] En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.