IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN - Mecanismo idóneo y eficaz [La Sala encuentra que,] de cara al requisito de procedibilidad formal referido, esto es, la subsidiariedad de la acción, debe resaltarse que uno de los argumentos de inconformidad de la parte tutelante era la inembargabilidad de los recursos públicos, sin embargo, se observa que aquel no hizo uso de los recursos procedentes contra la providencia de 4 de diciembre de 2018 con la que se decretó una medida cautelar.
Lo anterior, en la medida en que aquella tenía la posibilidad de interponer el recurso de apelación, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 243 del C.P.A.C.A. (…) En este orden de ideas, la presente acción de tutela deviene improcedente, en tanto la ESE tutelante contaba con otros mecanismos para la defensa de sus derechos fundamentales, por lo que al no cumplir con lo antes mencionado no puede aceptarse que por esta vía pretenda reabrir la discusión jurídica ya concluida, además que no se encontró razón alguna que permitiera inferir que estuvo imposibilitado para interponer dentro del término legal los recursos de ley contra el auto acusado.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 63001-23-33-000-2019-00243-01(AC) Actor: E.S.E. HOSPITAL DE LA MISERICORDIA DE CALARCÁ Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE ARMENIA La Sala procede a decidir la impugnación[1] interpuesta por la E.S.E. Hospital de la Misericordia de Calarcá, a través de apoderado judicial, contra la sentencia de 11 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que declaró improcedente el amparo deprecado dentro del asunto de la referencia, con ocasión del proceso ejecutivo que promovió la señora Lina María Morales Amezquita y otras en su contra.
I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante[2]: Manifestó que el 19 de septiembre de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia, con decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso ejecutivo con radicado 63001- 33-33-002-2017-00293-01, decidió condenarla a pagar la suma de $20.668.302 millones de pesos.
Señaló que esa entidad de la salud está pasando por una crisis presupuestal y de liquidez, debido a las altas deudas por los incumplimientos de las EPS, lo cual ha causado que no puedan pagarle a sus empleados y deudas con los proveedores, sin embargo, ha hecho todos los esfuerzos presupuestales y administrativos para continuar abierta al público como institución de segundo nivel del departamento del Quindío y de primera necesidad para el municipio de Calarcá. Indicó que el 15 de noviembre de 2019 al verificar la totalidad de las cuentas bancarias de la ESE se encontró que aquellas se encontraban embargadas por orden del Juzgado Segundo Administrativo de Armenia.
Comentó que los recursos provenientes del sistema de seguridad social son de naturaleza inembargable y son consignados en las cuentas manejadas por esa institución de la salud, por lo que especificó que tiene 4 cuentas en Davivienda, entidad que le informó al mencionado despacho judicial que ese dinero era un recurso público y, las 3 cuentas en Bancolombia embargadas.
Argumentó que sus derechos fundamentales invocados fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada al incurrir en defecto sustantivo por desconocer la normatividad y la jurisprudencia que prohíben el embargo de bienes públicos. Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitó que en amparo de los derechos fundamentales invocados se ordene al Juzgado Segundo Administrativo de Armenia revocar la orden de embargo y a las entidades financieras Davivienda y Bancolombia levantar el embargo impuesto a las cuentas de esa institución hospitalaria.
II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 28 de noviembre de 2019[3], el Tribunal de instancia admitió la acción de tutela presentada por la E.S.E. Hospital de la Misericordia de Calarcá contra el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia, Davivienda y Bancolombia y ordenó su notificación como demandados; de otro lado, ordenó vincular a quienes obraron como demandantes dentro del proceso ejecutivo con radicado 63001-33-33-002-2017-00293-01 en calidad de terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Decreto 2591 de 1991, se ofició a la autoridad judicial mencionada para que allegara el expediente en el que se tramitó la demanda ejecutiva con radicado 63001-33- 33-002-2017-00293-01. III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Bancolombia[4] El representante legal de la entidad financiera dio respuesta al libelo introductorio y solicitó declarar su improcedencia, en atención a que no se vulneró derecho fundamental alguno y mucho menos por parte de ese banco y, teniendo en cuenta que el actor pretende resolver asuntos económicos; además, carece de legitimación en la causa por pasiva para lo cual aclaró que dio cumplimiento a la medida cautelar dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia dentro del proceso ejecutivo de la referencia, advirtiendo que pese, a que en principio, no dio cumplimiento por considerar que los recursos públicos son inembargables, ante la insistencia de la autoridad judicial con el respectivo fundamento jurídico optó por acatarla. 3.2.
Davivienda[5]. La gerente y representante legal de la sucursal Quindío rindió informe y pidió desestimar por improcedente la acción de tutela en cuanto el banco, ya que actuó en cumplimiento de una orden judicial y no es de su competencia determinar si la acata o no, por lo que no vulneró derecho fundamental alguno. 3.3. Juzgado Segundo Administrativo de Armenia[6].
El titular del mencionado despacho judicial, informó que agotó las diferentes etapas procesales conforme a lo dispuesto por la Ley, realizando el debido control de legalidad y analizando las pruebas aportadas para emitir la decisión judicial que fue parcialmente confirmada por el Tribunal Administrativo del Quindío, en tanto modificó el monto ordenado para pago.
IV. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante la sentencia de 11 de diciembre de 2019, declaró improcedente el amparo invocado, con las siguientes consideraciones[7]: «[…] observa el Tribunal que no se cumple con uno de los requisitos para la procedencia de la acción de tutela frente a la providencia, este es, que se hayan agotado todos los medios – ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la parte afectada, en tal sentido, de la revisión de las pruebas allegadas al plenario y de las afirmaciones expuestas en el escrito de tutela y la contestación del Juzgado accionado se verifica que no se agotaron los recursos ordinarios que son procedentes – recurso de apelación-, razón por la cual el presente mecanismo constitucional se torna a todas luces improcedente, dado que no se cumplió con uno de los requisitos de procedencia formal de la acción constitucional. […]» V. LA IMPUGNACIÓN[8] La E.S.E. Hospital de la Misericordia de Calarcá, a través de apoderado judicial, impugnó el fallo de 11 de diciembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, insistiendo en los argumentos expuestos en el escrito de tutela inicial.
VI. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; el requisito de subsidiariedad y el caso concreto. 6.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que « […] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, el día 11 de diciembre de 2019. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[9] como esta Corporación[10], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[11], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[12].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[13] la Corte Constitucional[14] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[15] y de procedencia material[16] fijados[17] por la misma Corte[18]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[19], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[20], y c) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 6.3.
Del caso concreto – Ausencia de los requisitos de procedencia de subsidiariedad. De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […]
ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]».
La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló[21]: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales.
Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito.
Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [ ]» En pronunciamiento más reciente, el Alto Tribunal Constitucional no solo reiteró lo ya dicho acerca del principio de la subsidiariedad de la acción de tutela, cuando el afectado dispone de otros mecanismos de defensa judicial frente a la problemática alegada, sino que, además, resaltó la improcedencia de dicha acción contra providencias judiciales cuando de interposición de recursos contra autos se trata.
Más exactamente explicó[22]: «[…] Al analizar el caso, la Sala evidencia que no se invocaron ni tampoco acreditaron razones extraordinarias por las que no se instauró el recurso de reposición frente a la decisión de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para solicitar el amparo de sus derechos en la jurisdicción ordinaria.
Ello conlleva a concluir que la accionante interpuso la acción de tutela como un mecanismo sustitutivo, con lo que desconoce la división de competencias fijadas en la Constitución, niega el principio de especialidad de la jurisdicción e incumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela. Por lo tanto, la tutelante con su actuación pretendió trasladar al ámbito de la tutela la discusión que debió librar mediante la interposición del recurso de reposición ante la jurisdicción ordinaria, pues contaba con la herramienta necesaria para corregir la irregularidad alegada ante esta jurisdicción. Por lo anterior, la Sala concluye que no se encuentran satisfecho el requisito de subsidiariedad; puesto que, no se agotaron los medios de defensa judicial ordinarios.
En particular, se dejó de interponer el recurso de reposición, que conforme al Código de Procedimiento Civil es procedente para solicitar la reconsideración de autos que hayan sido dictados por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia. Por la razón anterior, esta Sala confirma las decisiones de los jueces de instancia. » En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional.
Así, debe recordarse que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, se persigue que en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política.
En tal sentido, de cara al requisito de procedibilidad formal referido, esto es, la subsidiariedad de la acción, debe resaltarse que uno de los argumentos de inconformidad de la parte tutelante era la inembargabilidad de los recursos públicos, sin embargo, se observa que aquel no hizo uso de los recursos procedentes contra la providencia de 4 de diciembre de 2018 con la que se decretó una medida cautelar.
Lo anterior, en la medida en que aquella tenía la posibilidad de interponer el recurso de apelación, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 243 del C.P.A.C.A., que dice: «[…]
ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. 5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios. 6. El que decreta las nulidades procesales. 7. El que niega la intervención de terceros. 8. El que prescinda de la audiencia de pruebas. 9.
El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente. Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo.
PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil. […]» (Subrayado fuera del texto). En este orden de ideas, la presente acción de tutela deviene improcedente, en tanto la ESE tutelante contaba con otros mecanismos para la defensa de sus derechos fundamentales, por lo que al no cumplir con lo antes mencionado no puede aceptarse que por esta vía pretenda reabrir la discusión jurídica ya concluida, además que no se encontró razón alguna que permitiera inferir que estuvo imposibilitado para interponer dentro del término legal los recursos de ley contra el auto acusado.
Así las cosas, concluye la Sala que en el caso bajo estudio no se cumple con el requisito de subsidiariedad, tal como se analizó previamente, en tanto la parte actora no hizo adecuado uso de los mecanismo idóneos de defensa judicial al interior del proceso ejecutivo cuestionado, razón por la cual se confirmará la sentencia de 11 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las precisas razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, VII.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 11 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que declaró improcedente el amparo dentro de la acción de tutela promovida por la E.S.E. Hospital de la Misericordia de Calarcá contra el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 28 de enero de 2020. [2] Folios 1 a 5 vto. [3] Visible de folios 32 y 33 vto. del cuaderno principal. [4] Folios 53 a 56 vto. [5] Folios 63 a 67 vto. [6] Folio 44. [7] Folios 83 a 91 vto. [8] Folios 164 a 172. [9] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [10] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [11] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [12] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [13] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [14] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [15] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [16] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [17] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [18] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [19] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [20] En la medida en que interpuso la acción de tutela el 21 de mayo de 2019, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a ser proferida la providencia cuestionada 13 de septiembre de 2018, ejecutoriada a partir del 20 de noviembre siguiente. [21] Sentencia T-1049 de 2008 de la Corte Constitucional. [22] Sentencia T-001 de 2007 de la Corte Constitucional.