11001-03-15-000-2019-05026-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / INCIDENTE DE NULIDAD - Mecanismo idóneo y eficaz [E]n el sub [examine], la acción de tutela no tiene la vocación de prosperidad en tanto no está contemplado como un recurso para sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia o descuido de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo.

(…) [En ese orden de ideas, a juicio de la Sala,] de cara al requisito de procedibilidad formal referido, esto es, la subsidiariedad de la acción, debe resaltarse que uno de los argumentos de inconformidad de la parte tutelante era el de la falta práctica o valoración del material probatorio, sin embargo, se observa que aquel no hizo uso de los recursos procedentes.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05026-01(AC) Actor: MILADYS PÉREZ MIRANDA Y OTRA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA La Sala decide la impugnación[1] interpuesta por las señoras Miladys Pérez Miranda y Sirlis Ramírez Arroyo, a través de apoderado judicial, contra la sentencia del 16 de enero de 2020, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Arauca, con ocasión de la providencia del 31 de mayo de 2019, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por las aquí accionantes contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

ANTECEDENTES 1.1. Escrito de tutela. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante:[2] Manifestaron que presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 17867 de 30 de noviembre de 2010, expedida por la Secretaría de Educación de Córdoba -delegada para resolver las solicitudes elevadas al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, mediante la cual se denegó a las demandantes el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, en calidad de beneficiarias de Luis Miguel Morelo Lozano. Señalaron que la demanda correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Montería, el cual, a través de la sentencia del 30 de octubre de 2015, negó las pretensiones con fundamento en que, aun cuando debía declararse la nulidad del acto acusado, no se acreditó el parentesco o vínculo entre las demandantes y el causante.

Indicaron que contra la anterior decisión, interpusieron recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante providencia de 31 de mayo de 2019, en la que confirmó la decisión de primera instancia, por las mismas razones. Argumentaron que sus derechos fundamentales fueron vulnerados, en tanto la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto.

El primero, al negar las pruebas consistentes en oficiar a la demandada para que aportara copia de “la petición de pensión de sobrevivientes con todos los anexos” y los testimonios solicitados con la demanda y, además, omitir pronunciamiento acerca de la solicitud de oficiar a la UT Norte para que aportara el certificado de pérdida de la capacidad laboral de la hija mayor del causante.

Aseguraron que pese a la obligación contenida en el citado artículo 207, la entidad demandada no remitió los antecedentes administrativos del acto acusado, por lo que era deber del juez hacer uso de los poderes de dirección y disciplinarios, así como de la facultad oficiosa en materia probatoria, y requerir a la demandada en dicho sentido.

El segundo al alegar que cumplieron con el deber legal previsto en el artículo 177 del CPC de aportar las pruebas que tenían y solicitar las que no, por lo que la omisión de los jueces de instancia de no requerir el aporte de los antecedentes administrativos configura el mencionado yerro procedimental. El último de los mencionados al omitir dar aplicación a los artículos 37, numeral 4, del CPC, en relación con los deberes del juez en materia probatoria, y 39, numeral 1, idem frente a las sanciones disciplinarias que proceden por incumplimiento a las órdenes del juez. 1.2.

Pretensiones. Con fundamento en los hechos expuestos, la parte accionante solicitó anular las sentencias de primera y segunda instancia cuestionadas y, en su lugar, se ordene proferir decisión dentro del medio de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 2015-00284, en la que «se privilegie el derecho sustancial sobre el derecho procesal, utilizando los poderes de dirección y disciplinarios con los que cuenta el juez, a fin de que la parte demandada aporte al expediente los antecedentes administrativos del acto demandado». 1.3.

Actuación procesal de instancia. Mediante auto de 4 de diciembre de 2019[3], la sección primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia, y ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Arauca y el Juzgado Cuarto Administrativo de Montería, asimismo, ordenó notificar a la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en calidad de tercero interesado, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. 1.4.

Informes rendidos en el proceso. 1.4.1. Tribunal Administrativo de Arauca[4]. La Magistrada sustanciadora del proceso ordinario rindió informe y argumentó que no se configuran los defectos alegados por la parte actora, por cuanto a ella le correspondía la obligación de allegar los documentos necesarios para acreditar la calidad de beneficiarias de la pensión de sobreviviente que reclamaba en sede judicial.

Indicó que no es de recibo que el apoderado de las accionantes pretenda trasladar dicha carga al juez, si se tiene en cuenta que se hace uso de la facultad oficiosa probatoria en la medida en que, pese al caudal probatorio, persista alguna duda que deba ser absuelta a través de una prueba de oficio; por ende, no puede utilizarse dicha facultad para suplir las deficiencias probatorias en que incurran las partes, quienes actuaron por intermedio de profesionales del derecho. 1.4.2.

Juzgado Cuarto Administrativo de Montería[5]. El titular del despacho judicial mencionado resumió las actuaciones procesales relevantes y sostuvo que no se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia material y a la seguridad jurídica de la parte demandante, por cuanto se dio cumplimiento al trámite procesal que correspondía. Además, se pudo constatar que el apoderado de la parte demandante no cumplió con su deber de diligencia, pues, en primer lugar, no aportó con la demanda las pruebas que pretendía hacer valer dentro del proceso, desconociendo lo señalado en el artículo 177 del CPC, así como tampoco hizo uso de los mecanismos legales que tenía a su alcance si se encontraba inconforme con las decisiones adoptadas dentro del proceso, esto es, i) no interpuso recurso de apelación contra al auto que denegó la práctica de pruebas documentales y testimoniales solicitadas con la demanda y ii) no presentó los alegatos de conclusión en primera ni en segunda instancia, oportunidades estas para realizar la valoración probatoria que a su consideración era la más acertada para que sus pretensiones fueran despachadas favorablemente. 1.4.3.

Ministerio de Educación[6]. El jefe de la oficina asesora jurídica de la referida cartera ministerial propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que esa entidad no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la presente tutela. Agregó que la solicitud de amparo no reúne los requisitos generales y especiales de procedibilidad señalados por la jurisprudencia constitucional y, por tanto, debe ser declarada improcedente. 1.5.

Sentencia de tutela impugnada. La sección primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 16 de enero de 2019, declaró improcedente la acción de tutela al considerar desatendido el requisito general de procedencia de subsidiariedad. 1.5. Impugnación. Mediante escrito de 14 de febrero de 2020[7], la parte actora impugnó el fallo de primera instancia de 16 de enero de esta anualidad, proferido por la sección primera del Consejo de Estado, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela inicial.

II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; subsidiariedad - caso concreto. 2.1.

Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[8] y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018[9], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 16 de enero de 2020, por la sección primera del Consejo de Estado. 2.2.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[10] como esta Corporación[11], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[12], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[13].

Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[14] la Corte Constitucional[15] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[16] y de procedencia material[17] fijados[18] por la misma Corte[19]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[20], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.

Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y c) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la Entidad actora a atacar por esta vía la Providencia judicial, proferida dentro de una demanda de pérdida de investidura. 2.3.

Del caso concreto – Ausencia del requisito de procedencia de subsidiariedad. Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, la Jurisprudencia de la Corte Constitucional[21] como de esta Corporación ha sostenido que, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente, cuando el actor pese a contar con otros mecanismos de defensa judicial idóneos y eficaces no hizo uso de ellos para la defensa de sus intereses en el curso procesal.

En efecto, en el sub exámine, la acción de tutela no tiene la vocación de prosperidad en tanto no está contemplado como un recurso para sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia o descuido de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general merece una especialísima excepción, esto es cuando: la acción de tutela es el único mecanismo de defensa para la protección de un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado, y siempre que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que justificara su omisión. En otras palabras, la regla general cedería ante la demostración de que la omisión que se advierte no puede ser imputable al actor y el daño que se originaría de no proceder el amparo constitucional, sería de gravedad.

Así las cosas, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, se persigue que en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política.

En vista de lo anterior, es pertinente recordar que en lo referente a las nulidades procesales, el Código General del Proceso dispone lo siguiente en sus artículos 133 y 134: «ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia. 2.

Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite íntegramente la respectiva instancia. 3. Cuando se adelanta después de ocurrida cualquiera de las causales legales de interrupción o de suspensión, o si, en estos casos, se reanuda antes de la oportunidad debida. 4.

Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder. 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria. 6. Cuando se omita la oportunidad para alegar de conclusión o para sustentar un recurso o descorrer su traslado. 7.

Cuando la sentencia se profiera por un juez distinto del que escuchó los alegatos de conclusión o la sustentación del recurso de apelación. 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado. » (Subrayado fuera del texto). «[…] Artículo 134.

Oportunidad y trámite. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella. […] El juez resolverá la solicitud de nulidad previo traslado, decreto y práctica de las pruebas que fueren necesarias. […]». En tal sentido, de cara al requisito de procedibilidad formal referido, esto es, la subsidiariedad de la acción, debe resaltarse que uno de los argumentos de inconformidad de la parte tutelante era el de la falta práctica o valoración del material probatorio, sin embargo, se observa que aquel no hizo uso de los recursos procedentes.

Lo anterior, en la medida en que aquella tenía la posibilidad de alegar la nulidad por las circunstancias invocadas, inclusive, previamente, en varias oportunidades, tales como la apelación del auto que decretó la práctica de pruebas o el que cerró término probatorio, el de alzada contra la providencia de primera instancia, los alegatos de conclusión o solicitando la adición de el pronunciamiento de segunda instancia. En ese sentido, la presente acción de tutela deviene improcedente, en tanto la parte tutelante contaba con otros mecanismos para la defensa de sus derechos fundamentales, por lo que al no cumplir con lo antes mencionado no puede aceptarse que por esta vía pretenda reabrir la discusión jurídica ya concluida, además que no se encontró razón alguna que permitiera inferir que estuvo imposibilitada para interponer dentro del término legal los recursos de ley para alegar la vulneración probatoria y procesal en cuestión. Así las cosas, concluye la Sala que en el caso bajo estudio no se cumple con el requisito de subsidiariedad, tal como se analizó previamente, en tanto la parte actora no hizo adecuado uso de los mecanismo idóneos de defensa judicial al interior del proceso ordinario cuestionado, razón por la cual se confirmará la Sentencia de 16 de enero de 2020 proferida por la sección primera del Consejo de Estado, por las precisas razones expuestas en esta Providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 16 de enero de 2020, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Miladys Pérez Miranda y Sirlis Ramírez Arroyo contra el Tribunal Administrativo de Arauca, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en Sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con el informe de la Secretaría General de la Corporación el 26 de febrero de 2020. [2] Ff. 1 a 22 del expediente. [3] Ff. 101 y 102 vto. [4] f. 121 vto. [5] f. 71 y 74 vto. [6] f. 66 y 67 vto. [7] Ff. 123 a 140, vto. [8] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [9] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [10] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [11] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.

Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [12] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [13] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.

No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [14] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [15] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [16] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.

Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.

Que no se trate de sentencias de tutela. [17] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.

Violación directa de la Constitución. [18] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [19] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [20] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [21] Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.

Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “…En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación (…)”.