11001-03-15-000-2020-01653-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01653-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27Auto2020-06-08

Ponente: Rocío Araújo Oñate

Actor: Superintendencia De Notariado Y Registro·Demandado: Resolución No. 03745 Del 8 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por el Consejo de Estado. (…). De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los Estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo. (…). [T]anto el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como el 148 del Código General del Proceso, permiten la acumulación de los procesos, las demandas y/o de las pretensiones, cuando concurren una serie de elementos comunes, según la jurisdicción y clase de proceso, que son los que posibilitan su trámite y decisión bajo una misma cuerda procesal. Tratándose del control inmediato de legalidad, como no existen disposiciones especiales que regulen la figura de la acumulación y el diseño normativo de las existentes responde al carácter rogado propio de los procesos contenciosos, para resolver la procedencia de la acumulación en los procesos de control inmediato de legalidad, es preciso verificar, en sentido material, si las normas o los actos objeto de control son susceptibles de revisarse en forma autónoma y separada, o si, por contrario, dicha revisión debe adelantarse de manera conjunta, por razones de unidad de materia y en garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, economía procesal y eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica. (…). En el proceso que se identifica con el radicado 11001-03-15-000-2020-02102-00 y remitido a este despacho para su posible acumulación el radicado 11001-03-15-000-2020-01653-00, el objeto del control inmediato de legalidad es la Resolución No. 03745 del 8 de mayo de 2020, expedida por el Superintendente Notariado y Registro, por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público notarial durante el aislamiento preventivo obligatorio. Revisado el contenido de las Resoluciones número 03323 y 03324 del 9 de abril de 2020, expedidas por el Superintendente de Notariado y Registro y cuyo control inmediato de legalidad se tramita el proceso bajo el radicado 11001-03-15-000-2020-01653-00, advirtiendo que la entidad pública fijó el calendario de turnos y horarios para la prestación del servicio en los círculos que cuenten con Notarías Únicas y para aquellos en las que funcionan dos o más Notarías, además de señalar las condiciones generales de la prestación del servicio público notarial, en sedes y en la modalidad a domicilio. Al verificar la Resolución número 03745 del 8 de mayo de 2020, se observa que el Superintendente estableció los turnos y horarios en las notarías del país, a cumplir entre el 11 y el 25 de mayo de 2020 y señaló las condiciones de prestación del servicio en las sedes notariales y a domicilio; medidas que inicialmente fueron adoptadas en las Resoluciones número 03323 y 03324 del 9 de abril de 2020. Aunado a lo anterior, se observa que los hechos en que se fundamenta el acto del 8 de mayo de 2020 son los mismos que dieron origen a las Resoluciones Nos. 03323 y 03324 dictadas por el Superintendente el 9 de abril de la misma anualidad, tal como se evidencia en el acápite considerativo de la Resolución No. 03745 del 8 de mayo de 2020. Conforme con lo anterior, estamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad nacional (Superintendente de Notariado y Registro), que regulan el mismo asunto (turnos y horarios en las notarías a nivel nacional), dictados al amparo del Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Presidente de la República y en desarrollo de los Decretos Nos. 531 del 8 de abril y 636 del 6 de mayo de 2020, por lo que es procedente su acumulación.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos para su acumulación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Dispone acumular procesos Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por el Consejo de Estado.

(…). De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los Estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo.

(…). [T]anto el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como el 148 del Código General del Proceso, permiten la acumulación de los procesos, las demandas y/o de las pretensiones, cuando concurren una serie de elementos comunes, según la jurisdicción y clase de proceso, que son los que posibilitan su trámite y decisión bajo una misma cuerda procesal.

Tratándose del control inmediato de legalidad, como no existen disposiciones especiales que regulen la figura de la acumulación y el diseño normativo de las existentes responde al carácter rogado propio de los procesos contenciosos, para resolver la procedencia de la acumulación en los procesos de control inmediato de legalidad, es preciso verificar, en sentido material, si las normas o los actos objeto de control son susceptibles de revisarse en forma autónoma y separada, o si, por contrario, dicha revisión debe adelantarse de manera conjunta, por razones de unidad de materia y en garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, economía procesal y eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica.

(…). En el proceso que se identifica con el radicado 11001-03-15-000-2020-02102-00 y remitido a este despacho para su posible acumulación el radicado 11001-03-15-000-2020-01653-00, el objeto del control inmediato de legalidad es la Resolución No. 03745 del 8 de mayo de 2020, expedida por el Superintendente Notariado y Registro, por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público notarial durante el aislamiento preventivo obligatorio.

Revisado el contenido de las Resoluciones número 03323 y 03324 del 9 de abril de 2020, expedidas por el Superintendente de Notariado y Registro y cuyo control inmediato de legalidad se tramita el proceso bajo el radicado 11001-03-15-000-2020-01653-00, advirtiendo que la entidad pública fijó el calendario de turnos y horarios para la prestación del servicio en los círculos que cuenten con Notarías Únicas y para aquellos en las que funcionan dos o más Notarías, además de señalar las condiciones generales de la prestación del servicio público notarial, en sedes y en la modalidad a domicilio.

Al verificar la Resolución número 03745 del 8 de mayo de 2020, se observa que el Superintendente estableció los turnos y horarios en las notarías del país, a cumplir entre el 11 y el 25 de mayo de 2020 y señaló las condiciones de prestación del servicio en las sedes notariales y a domicilio; medidas que inicialmente fueron adoptadas en las Resoluciones número 03323 y 03324 del 9 de abril de 2020.

Aunado a lo anterior, se observa que los hechos en que se fundamenta el acto del 8 de mayo de 2020 son los mismos que dieron origen a las Resoluciones Nos. 03323 y 03324 dictadas por el Superintendente el 9 de abril de la misma anualidad, tal como se evidencia en el acápite considerativo de la Resolución No. 03745 del 8 de mayo de 2020. Conforme con lo anterior, estamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad nacional (Superintendente de Notariado y Registro), que regulan el mismo asunto (turnos y horarios en las notarías a nivel nacional), dictados al amparo del Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Presidente de la República y en desarrollo de los Decretos Nos. 531 del 8 de abril y 636 del 6 de mayo de 2020, por lo que es procedente su acumulación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148 / DECRETO 531 DE 2020 / DECRETO 636 DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01653-00 (11001-03-15-000-2020- 02102-00) Actor: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Demandado: RESOLUCIÓN No. 03745 DEL 8 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Acumulación AUTO QUE ORDENA ACUMULACIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al despacho decidir sobre la acumulación del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 03745 del 8 de mayo de 2020, expedida por el Superintendente de Notariado y Registro y radicado bajo el número 11001- 03-15-000-2020-02102-00, al control inmediato de legalidad de las Resoluciones número 03323 y 03324, expedidas el 9 de abril de 2020 por el mismo Superintendente, cuyo radicado correspondió al número 11001-03-15-000- 2020-01653-00[1].

ANTECEDENTES 1. Mediante acta del 2 de mayo de 2020 se repartió a la suscrita magistrada, en su condición de Presidenta de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, el control inmediato de legalidad de la Resolución número 03323 del 9 de abril de 2020, expedida por el Superintendente de Notariado y Registro y “por la cual se fija la prestación del servicio público notarial a nivel nacional, con ocasión de la expedición del Decreto 531 de 2020 del Gobierno Nacional”. 2.

Por auto del 6 de mayo de 2020, la magistrada avocó el conocimiento del asunto, al encontrar verificados los requisitos formales y materiales para la procedencia del control inmediato de legalidad, exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3.

A su turno, fue repartido al despacho del magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, en su condición de Presidente de la Sala Veinte (20) Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el control inmediato de legalidad de la Resolución número 03324 del 9 de abril de 2020, expedida por el Superintendente de Notariado y Registro, “por la cual se corrige un yerro en la Resolución 03323 de 2020”. 4.

Mediante auto del 6 de mayo de 2020, el magistrado remitió a este despacho el control inmediato de legalidad de la Resolución número 03324 de 2020, con radicado 11001-03-15-000-2020-01654-00, a efectos de que se acumulara al control inmediato de legalidad de la Resolución número 03323 de 2020, que se tramita bajo el radicado 11001-03-15-000-2020-01653-00. 5.

Por auto del 20 de mayo de 2020 la suscrita magistrada al verificar que uno de los actos remitidos para control modifica parcialmente el que ya está bajo conocimiento de este despacho, ordenó su acumulación para ser tramitados en una misma cuerda procesal bajo el radicado 11001-03-15-000- 2020-01653-00. 6. Así mismo, correspondió por reparto al despacho del magistrado César Palomino Cortes, como Presidente de la Sala Dos (2) Especial de Decisión, el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución número 03745 del 8 de mayo de 2020 “Por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público notarial durante el Aislamiento Preventivo Obligatorio”. 7.

Al considerar que la Resolución objeto de control contiene las mismas medidas que fueron adoptadas por la Superintendencia en las Resoluciones cuyos controles de legalidad tramita este despacho en el expediente radicado 11001-03-15-000-2020-01653-00, por auto del 26 de mayo de 2020 el doctor Palomino Cortes dispuso remitir el expediente para estudiar la viabilidad de su acumulación al radicado en mención. 8.

En cumplimiento de lo ordenado en el auto del 26 de mayo de 2020, la Secretaria General de la Corporación, al día siguiente, puso a disposición de este despacho la actuación, para resolver lo que corresponda. I. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Control inmediato de legalidad 9. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 10.

Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por el Consejo de Estado y que las autoridades competentes que las expidan enviarán los actos administrativos a dicha Corporación, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, so pena de que la misma aprehenda de oficio su conocimiento. 11.

De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los Estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo. 2.2 Normas que regulan la acumulación procesal 12.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no contempla ninguna disposición que regule en forma especial la acumulación en materia de control inmediato de legalidad. De manera general, el artículo 165 ejusdem, se ocupa de reglar la acumulación en la demanda, de las pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, de las relativas a contratos y de las de reparación directa, bajo la condición de que sean conexas y concurran en ellas, los siguientes requisitos: “1.

Que el juez sea competente para conocer de todas. (…) 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” 13. Sobre esta base, teniendo en cuenta que el artículo 165 ibídem no se puede aplicar en forma pura y simple al control inmediato de legalidad, en tanto no se trata de un proceso de carácter rogado ni de pretensiones que encajen estrictamente en las de nulidad, restablecimiento del derecho, controversias contractuales y reparación directa, es preciso acudir a la integración normativa prevista en el artículo 306[2] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en orden a determinar si en el Código General del Proceso existen disposiciones que resulten compatibles con la acumulación de procesos de control inmediato de legalidad y por tanto aplicables a él. 14.

En este sentido es pertinente el artículo 148 del Código General del Proceso, por medio del cual se establecen las reglas para la procedencia de la acumulación de procesos y demandas de carácter declarativo, porque la sentencia que se ocupa del control inmediato de legalidad define si el correspondiente decreto reglamentario o el acto administrativo de carácter general, dictados al amparo de los Estados de excepción y que son los que se controlan, se ajustan o no, a la Constitución y al ordenamiento dictado con ocasión del Estado de excepción, lo que en sentido material y formal constituye una declaración de la legalidad o ilegalidad del acto que se controla. 15.

Dicha norma prevé varios eventos en los que es posible la acumulación de los procesos; concretamente, el artículo 148 ibídem, establece que ello es posible “cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda”; o “cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos”; o “cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos.”. 16.

De la lectura integrada y armónica de estas normas, lo que se concluye es que, tanto el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como el 148 del Código General del Proceso, permiten la acumulación de los procesos, las demandas y/o de las pretensiones, cuando concurren una serie de elementos comunes, según la jurisdicción y clase de proceso, que son los que posibilitan su trámite y decisión bajo una misma cuerda procesal. 17.

En el proceso que se identifica con el radicado 11001-03-15-000-2020- 02102-00 y remitido a este despacho para su posible acumulación el radicado 11001-03-15-000-2020-01653-00, el objeto del control inmediato de legalidad es la Resolución No. 03745 del 8 de mayo de 2020, expedida por el Superintendente Notariado y Registro, por medio de la cual se establecen turnos transitorios para la prestación del servicio público notarial durante el aislamiento preventivo obligatorio. 19.

Aunado a lo anterior, se observa que los hechos en que se fundamenta el acto del 8 de mayo de 2020[4] son los mismos que dieron origen a las Resoluciones Nos. 03323 y 03324 dictadas por el Superintendente el 9 de abril de la misma anualidad, tal como se evidencia en el acápite considerativo de la Resolución No. 03745 del 8 de mayo de 2020. 22.

Conforme con lo anterior, estamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad nacional (Superintendente de Notariado y Registro), que regulan el mismo asunto (turnos y horarios en las notarías a nivel nacional), dictados al amparo del Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por el Presidente de la República y en desarrollo de los Decretos Nos. 531 del 8 de abril y 636 del 6 de mayo de 2020[5], por lo que es procedente su acumulación. 23.

Teniendo en cuenta que su conocimiento en única instancia corresponde a esta Corporación y responden al mismo procedimiento y finalidad, deben tramitarse bajo la misma cuerda procesal, razón por la que se dispondrá, en la parte resolutiva de este proveído, la acumulación del radicado 11001-03-15-000-2020-02102-00, al control inmediato de legalidad radicado 11001-03-15-000-2020-01653-00, para que sean tramitados por la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala 27 Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO. Por Secretaría General de la Corporación, acumúlese el control inmediato de legalidad, identificado con el radicado 11001-03-15-000-2020- 02102-00, al control inmediato de legalidad que se adelanta bajo el radicado 11001-03-15-000-2020-01653-00, para que se tramite, bajo la misma cuerda procesal la revisión integral de las Resoluciones No. 03323, 03324 del 9 de abril y 03745 del 8 de mayo de 2020, expedidas por el Superintendente de Notariado y Registro.

SEGUNDO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Superintendente de Notariado y Registro y a la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro – SNR, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.

TERCERO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Acumulación a este radicado del expediente número11001-03-15-000-2020- 01654-00 decretada por auto del 20 de mayo de 2020. [2] Artículo 306.Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [3] En la Resolución03324 corrigió el calendario de fechas y horarios en relación con algunas notarias de los departamentos de Risaralda, Norte de Santander, Cundinamarca y Huila. [4] Aunque el Gobierno Nacional decretó el aislamiento preventivo obligatorio con ocasión de la pandemia (Covid-19), fijó algunas excepciones a la restricción de la movilidad, entre ellas la autorización para la circulación de las personas que requieran los servicios notariales, razón por la que quedó en cabeza del Superintendente de Notariado y Registro determinar los horarios y los turnos en los cuales se prestará el servicio público notarial garantizando la prestación del servicio a las personas más vulnerables y a las personas de especial protección constitucional. [5] Ídem