11001-03-15-000-2020-02447-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02447-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27Auto2020-06-11

Ponente: Rocío Araújo Oñate

Actor: Unidad Administrativa Especial Migracion Colombia·Demandado: Resolución No. 1230 Del 23 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por el Consejo de Estado. (…). [E]l control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los Estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo. (…). [T]anto el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como el 148 del Código General del Proceso, permiten la acumulación de los procesos, las demandas y/o de las pretensiones, cuando concurren una serie de elementos comunes, según la jurisdicción y clase de proceso, que son los que posibilitan su trámite y decisión bajo una misma cuerda procesal. Tratándose del control inmediato de legalidad, como no existen disposiciones especiales que regulen la figura de la acumulación y el diseño normativo de las existentes responde al carácter rogado propio de los procesos contenciosos, para resolver la procedencia de la acumulación en los procesos de control inmediato de legalidad, es preciso verificar, en sentido material, si las normas o los actos objeto de control son susceptibles de revisarse en forma autónoma y separada, o si, por contrario, dicha revisión debe adelantarse de manera conjunta, por razones de unidad de materia y en garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, economía procesal y eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Remite para acumulación[L]uego de revisar la Resolución número 1230 del 23 de mayo de 2020, expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se observa que a través de su artículo 1 se modifican los artículos 2, 3, 6 y 7 de la Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020, dictada por la misma autoridad. (…). [L]a Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020 fue remitida a esta Colegiatura con el fin de que se surtiera el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, cuyo conocimiento se asignó por reparto al magistrado Nicolás Yepes Corrales bajó el número de radicación 1001031500020200170700, quien decidió avocar el medio de control. Es decir, estamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad nacional (director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia), que regulan el mismo asunto (protocolo de repatriación), modificatorio uno del otro, y en la medida que la Resolución número 1230 de 2020 deriva su existencia de la 1032 de 2020, no es posible abordar su estudio de manera autónoma y separada. [C]omo en el despacho del magistrado Nicolás Yepes Corrales cursa el control inmediato de legalidad de la Resolución 1032 del 8 de abril de 2020 cuyo conocimiento fue avocado por auto del 13 de mayo de 2020, mientras que al despacho de la suscrita magistrada le fue repartido el control inmediato de legalidad de la Resolución 1230 del 20 de mayo de 2020 el 8 de junio de la misma anualidad, éste último será enviado con destino a aquel para que se decida sobre la acumulación.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de acumulación Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por el Consejo de Estado.

(…). [E]l control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los Estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo.

(…). [T]anto el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como el 148 del Código General del Proceso, permiten la acumulación de los procesos, las demandas y/o de las pretensiones, cuando concurren una serie de elementos comunes, según la jurisdicción y clase de proceso, que son los que posibilitan su trámite y decisión bajo una misma cuerda procesal.

Tratándose del control inmediato de legalidad, como no existen disposiciones especiales que regulen la figura de la acumulación y el diseño normativo de las existentes responde al carácter rogado propio de los procesos contenciosos, para resolver la procedencia de la acumulación en los procesos de control inmediato de legalidad, es preciso verificar, en sentido material, si las normas o los actos objeto de control son susceptibles de revisarse en forma autónoma y separada, o si, por contrario, dicha revisión debe adelantarse de manera conjunta, por razones de unidad de materia y en garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, economía procesal y eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Remite para acumulación [L]uego de revisar la Resolución número 1230 del 23 de mayo de 2020, expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se observa que a través de su artículo 1 se modifican los artículos 2, 3, 6 y 7 de la Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020, dictada por la misma autoridad.

(…). [L]a Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020 fue remitida a esta Colegiatura con el fin de que se surtiera el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, cuyo conocimiento se asignó por reparto al magistrado Nicolás Yepes Corrales bajó el número de radicación 1001031500020200170700, quien decidió avocar el medio de control.

Es decir, estamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad nacional (director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia), que regulan el mismo asunto (protocolo de repatriación), modificatorio uno del otro, y en la medida que la Resolución número 1230 de 2020 deriva su existencia de la 1032 de 2020, no es posible abordar su estudio de manera autónoma y separada. [C]omo en el despacho del magistrado Nicolás Yepes Corrales cursa el control inmediato de legalidad de la Resolución 1032 del 8 de abril de 2020 cuyo conocimiento fue avocado por auto del 13 de mayo de 2020, mientras que al despacho de la suscrita magistrada le fue repartido el control inmediato de legalidad de la Resolución 1230 del 20 de mayo de 2020 el 8 de junio de la misma anualidad, éste último será enviado con destino a aquel para que se decida sobre la acumulación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02447-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACION COLOMBIA Demandado: RESOLUCIÓN No. 1230 DEL 23 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Acumulación AUTO QUE REMITE PARA ESTUDIO DE ACUMULACIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al despacho remitir el proceso correspondiente al control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Resolución número 1230 del 23 de mayo de 2020, expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, “por la cual se modifican los artículos 2°, 3°, 6° y 7° de la Resolución 1032 de 2020 que establece el Protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones”, para que se estudie la procedencia de la acumulación.

ANTECEDENTES 1. Decreto de emergencia económica, social y ecológica 1. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno nacional, mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, con fundamento en la declaratoria por parte de la Organización Mundial de la Salud del COVID- 19, como emergencia de salud pública de carácter internacional, con carácter de pandemia. 2.

En desarrollo del Estado de emergencia económica, social y ecológica decretado, el Gobierno nacional expidió, entre otros, los Decretos 439 del 20 de marzo de 2020[1] y 569 del 15 de abril de 2020[2] en el que en el parágrafo 2 del artículo 5 establece que los pasajeros excepcionalmente admitidos deben cumplir con las medidas sanitarias de prevención de contagio que adopte el Ministerio de Salud y Protección Social. 3.

En el marco de dicha normativa, el Director de la Unidad Especial Migración Colombia expidió la Resolución 1032 del 8 de abril de 2020, por medio de la cual “establece el protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones”. 4.

Acto administrativo que arribó al Consejo de Estado el 5 de mayo de 2020, con el fin de surtir el control inmediato de legalidad, el que por reparto correspondió al magistrado Nicolás Yepes Corrales en su condición de presidente de la Sala Especial de Decisión No.16, bajo el radicado número 11001031500020200170700. 5. Por auto del 13 de mayo de 2020[3], el magistrado ponente decidió “AVOCAR CONOCIMIENTO” del medio de control, por considerar que el acto administrativo cumplió con los requisitos formales y materiales exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6.

Mediante acta de reparto del 8 de junio de la presente anualidad, se asignó a la suscrita magistrada, en su condición de presidente de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución número 1230 del 23 de mayo de 2020, expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, “por la cual se modifican los artículos 2°, 3°, 6° y 7° de la Resolución 1032 de 2020 que establece el Protocolo para el regreso al país, de ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes, que se encuentren en condición vulnerable en el extranjero y se dictan otras disposiciones”.

I. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Control inmediato de legalidad 7. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” 8.

Así mismo, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por el Consejo de Estado y que las autoridades competentes que las expidan enviarán los actos administrativos a dicha Corporación, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, so pena de que la misma aprehenda de oficio su conocimiento. 9.

De la literalidad de las normas señaladas, el despacho concluye que, el control inmediato de legalidad es un medio de control que se aparta del carácter rogado, pues en estricto sentido, carece de partes procesales, demanda y pretensiones. Sin embargo, como su finalidad es garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en las condiciones de anormalidad propias de los Estados de excepción y para ello se ocupa de contrastar los decretos reglamentarios y los actos administrativos de carácter general que los desarrollen, con la carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los Estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación al ordenamiento, esta finalidad se constituye en pretensión inherente de este mecanismo. 2.2 Normas que regulan la acumulación procesal 10.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no contempla ninguna disposición que regule en forma especial la acumulación en materia de control inmediato de legalidad. De manera general, el artículo 165 ejusdem, se ocupa de reglar la acumulación en la demanda, de las pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, de las relativas a contratos y de las de reparación directa, bajo la condición de que sean conexas y concurran en ellas, los siguientes requisitos: “1.

Que el juez sea competente para conocer de todas. (…) 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3. Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” 11. Sobre esta base, teniendo en cuenta que el artículo 165 ibídem no se puede aplicar en forma pura y simple al control inmediato de legalidad, en tanto no se trata de un proceso de carácter rogado ni de pretensiones que encajen estrictamente en las de nulidad, restablecimiento del derecho, controversias contractuales y reparación directa, es preciso acudir a la integración normativa prevista en el artículo 306[4] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en orden a determinar si en el Código General del Proceso existen disposiciones que resulten compatibles con la acumulación de procesos de control inmediato de legalidad y por tanto aplicables a él. 12.

En este sentido, es pertinente el artículo 148 del Código General del Proceso, por medio del cual se establecen las reglas para la procedencia de la acumulación de procesos y demandas de carácter declarativo, porque la sentencia que se ocupa del control inmediato de legalidad define si el correspondiente decreto reglamentario o el acto administrativo de carácter general, dictados al amparo de los Estados de excepción y que son los que se controlan, se ajustan o no, a la Constitución y al ordenamiento dictado con ocasión del Estado de excepción, lo que en sentido material y formal constituye una declaración de la legalidad o ilegalidad del acto que se controla. 13.

Dicha norma prevé varios eventos en los que es posible la acumulación de los procesos; concretamente, el artículo 148 ibídem, establece que ello es posible “cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda”; o “cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos”; o “cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos.”. 14.

De la lectura integrada y armónica de estas normas, lo que se concluye es que, tanto el artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo como el 148 del Código General del Proceso, permiten la acumulación de los procesos, las demandas y/o de las pretensiones, cuando concurren una serie de elementos comunes, según la jurisdicción y clase de proceso, que son los que posibilitan su trámite y decisión bajo una misma cuerda procesal. 15.

Tratándose del control inmediato de legalidad, como no existen disposiciones especiales que regulen la figura de la acumulación y el diseño normativo de las existentes responde al carácter rogado propio de los procesos contenciosos, para resolver la procedencia de la acumulación en los procesos de control inmediato de legalidad, es preciso verificar, en sentido material, si las normas o los actos objeto de control son susceptibles de revisarse en forma autónoma y separada, o si, por contrario, dicha revisión debe adelantarse de manera conjunta, por razones de unidad de materia y en garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial, economía procesal y eficiencia, cosa juzgada material y seguridad jurídica. 2.3 Caso concreto 16.

Sería del caso que en esta oportunidad el despacho se pronunciara sobre la viabilidad de asumir el conocimiento del acto administrativo sometido a estudio, sino fuera porque luego de revisar la Resolución número 1230 del 23 de mayo de 2020, expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, se observa que a través de su artículo 1 se modifican los artículos 2, 3, 6 y 7 de la Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020, dictada por la misma autoridad. 17.

Al verificar el contenido de esta última[5], se advierte que mediante este acto administrativo se adoptó el protocolo de repatriación de los ciudadanos colombianos y extranjeros residentes permanentes en Colombia que se encuentran en el exterior y desean regresar al país[6] y se fijaron: a) las responsabilidades y obligaciones que debe cumplir: i) Migración Colombia en aras de lograr el retorno de los connacionales y extranjeros residentes en Colombia[7] ii) aquellos que pretendan ser objeto de repatriación humanitaria[8] iii) las aerolíneas[9] iv) las autoridades de salud y concesionarios o administradores de puertos de ingreso[10]; b) las pautas para las repatriaciones terrestres o fluviales[11] así mismo c) se dictaron otras disposiciones tendientes a determinar las medidas de obligatorio cumplimiento que deben acatar los nacionales colombianos y los extranjeros residentes en Colombia que se encuentran fuera del país y que necesitan ingresar al territorio nacional por razones humanitarias[12]. 18.

Tal como se señaló en los antecedentes de este proveído, la Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020 fue remitida a esta Colegiatura con el fin de que se surtiera el control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, cuyo conocimiento se asignó por reparto al magistrado Nicolás Yepes Corrales bajó el número de radicación 1001031500020200170700, quien decidió avocar el medio de control. 19.

Es decir, estamos ante dos actos administrativos expedidos por la misma autoridad nacional (director general de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia), que regulan el mismo asunto (protocolo de repatriación), modificatorio uno del otro[13], y en la medida que la Resolución número 1230 de 2020 deriva su existencia de la 1032 de 2020, no es posible abordar su estudio de manera autónoma y separada. 20.

Teniendo en cuenta lo anterior, como en el despacho del magistrado Nicolás Yepes Corrales cursa el control inmediato de legalidad de la Resolución 1032 del 8 de abril de 2020 cuyo conocimiento fue avocado por auto del 13 de mayo de 2020, mientras que al despacho de la suscrita magistrada le fue repartido el control inmediato de legalidad de la Resolución 1230 del 20 de mayo de 2020 el 8 de junio de la misma anualidad, éste último será enviado con destino a aquel para que se decida sobre la acumulación. En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO. Por Secretaría General de la Corporación, envíese este proceso al despacho del magistrado Nicolás Yepes Corrales, para que se pronuncie sobre su acumulación al radicado 1001031500020200170700, que corresponde al control inmediato de legalidad de la Resolución 1032 del 8 de abril de 2020, expedida el director General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia.

SEGUNDO: En atención al estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la Republica y, en cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada mediante los Decretos Legislativos No. 457 del 22 de marzo, No. 531 del 8 de abril, No. 593 del 24 de abril y 636 del 6 de mayo, 689 del 22 de mayo y 749 del 28 de mayo de 2020, la Secretaría General comunicará esta providencia, mediante correo electrónico.

CUARTO: Por Secretaría General efectuar la publicación de esta providencia en la página web del Consejo de Estado CÚMPLASE, ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Por el cual se suspende el desembarque con fines de ingreso o conexión en territorio colombiano, de pasajeros procedentes del exterior, por vía aérea [2] Por la cual se adoptan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica [3] Consulta realizada por este despacho el 9 de junio de 2020, en la página web del Consejo de Estado micrositio controles de legalidad http://www.consejodeestado.gov.co/consejo-de-estado-2-2-3-2- 4/transparencia/controllegalidad/ [4] Artículo 306.Aspectos no regulados.

En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. [5] Página web del Consejo de Estado micrositio controles de legalidad http://www.consejodeestado.gov.co/consejo-de-estado-2-2-3-2- 4/transparencia/controllegalidad/ [6] Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020.

Artículo 1 [7] Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020. Artículo 2 [8] Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020. Artículo 3 [9] Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020. Artículo 4 [10] Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020. Artículo 5 [11] Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020. Artículo 6 [12] Resolución número 1032 del 8 de abril de 2020.

Artículo 7 [13] Ambos se dictaron en desarrollo de los Decretos Nos. 439 del 20 de marzo, 531 y 569 del 8 de abril de 2020, amén de que el segundo modifica parcialmente el primero.