11001-03-15-000-2020-02413-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02413-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27Auto2020-06-12

Ponente: Rocío Araújo Oñate

Actor: Ministerio De Salud·Demandado: Circular Externa No. 30 Del 8 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo dictado, en desarrollo de los decretos legislativos de declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, por el Ministerio de Salud y Protección Social, que es una autoridad que forma parte del Gobierno Nacional, al tenor de lo dispuesto por el artículo 208 de la Constitución Política. (…). [E]n consideración a que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud de los principios de integración normativa, previstos en el artículo 306, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, precepto que establece la posibilidad de acumular, a solicitud de parte o de oficio, procesos que se encuentren en la misma instancia, aun cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento. (…). [E]n estricto sentido, el control inmediato de legalidad no exige la existencia de una demanda propiamente dicha ni involucra pretensiones, lo cierto es que bajo las reglas anteriores los procesos que reúnan los requisitos previstos en la norma jurídica analizada en precedencia, cualquiera que sea su naturaleza, son susceptibles de acumulación, para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, que son: i) que las decisiones judiciales que se adopten sean coherentes y se eviten decisiones contradictorias en casos análogos; ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Remite para acumulaciónAl examinar el caso concreto, de cara a los requisitos, objetivos, finalidades y factor de conexidad, el despacho advierte la procedencia de remitir el presente proceso al despacho del Magistrado Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, con el fin de que se estudie la procedencia de su acumulación al radicado No. 11001031500020200190100, en el que, mediante providencia del 22 de mayo de la presente anualidad se avocó el conocimiento de la Resolución No. 666 del 24 de abril de la presente anualidad, cuyo contenido es materia de aclaración por medio del acto administrativo del radicado de la referencia, por lo que conforma con ella una proposición jurídica completa. (…). [S]e sustenta en las siguientes razones: i) Tanto el proceso radicado No. 11001031500020200190100, asignado por reparto al Magistrado Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, como el que ocupa la atención del despacho, bajo el radicado de la referencia, se encuentran en la misma instancia. ii) La solicitud, de ejercer el control inmediato de legalidad sobre los dos actos, hubiera podido realizarse mediante el mismo escrito. iii) El control inmediato de legalidad que, en virtud de las normas constitucionales y estatutarias señaladas, corresponde realizar a esta Corporación recae sobre dos actos administrativos que son conexos, en la medida en que el segundo, esto es la Circular No. 30 del 8 de mayo de 2020 lo que hace es aclarar las condiciones de trabajo para mayores de 60 años y, en esa medida, carece de existencia autónoma, lo que torna imposible realizar el examen en forma independiente del que efectúe esta misma corporación con respecto al acto principal. iv) La entidad peticionaria del control es la misma en los dos procesos y el debate jurídico se realizará exactamente sobre la misma materia, esto es, sobre las medidas adoptadas en el protocolo general de bioseguridad, al tenor de lo dispuesto en las normas de excepción, de tal manera que el análisis se torna inescindible.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de acumulación Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.

(…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo dictado, en desarrollo de los decretos legislativos de declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, por el Ministerio de Salud y Protección Social, que es una autoridad que forma parte del Gobierno Nacional, al tenor de lo dispuesto por el artículo 208 de la Constitución Política.

(…). [E]n consideración a que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud de los principios de integración normativa, previstos en el artículo 306, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, precepto que establece la posibilidad de acumular, a solicitud de parte o de oficio, procesos que se encuentren en la misma instancia, aun cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento.

(…). [E]n estricto sentido, el control inmediato de legalidad no exige la existencia de una demanda propiamente dicha ni involucra pretensiones, lo cierto es que bajo las reglas anteriores los procesos que reúnan los requisitos previstos en la norma jurídica analizada en precedencia, cualquiera que sea su naturaleza, son susceptibles de acumulación, para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, que son: i) que las decisiones judiciales que se adopten sean coherentes y se eviten decisiones contradictorias en casos análogos; ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Remite para acumulación Al examinar el caso concreto, de cara a los requisitos, objetivos, finalidades y factor de conexidad, el despacho advierte la procedencia de remitir el presente proceso al despacho del Magistrado Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, con el fin de que se estudie la procedencia de su acumulación al radicado No. 11001031500020200190100, en el que, mediante providencia del 22 de mayo de la presente anualidad se avocó el conocimiento de la Resolución No. 666 del 24 de abril de la presente anualidad, cuyo contenido es materia de aclaración por medio del acto administrativo del radicado de la referencia, por lo que conforma con ella una proposición jurídica completa.

(…). [S]e sustenta en las siguientes razones: i) Tanto el proceso radicado No. 11001031500020200190100, asignado por reparto al Magistrado Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, como el que ocupa la atención del despacho, bajo el radicado de la referencia, se encuentran en la misma instancia. ii) La solicitud, de ejercer el control inmediato de legalidad sobre los dos actos, hubiera podido realizarse mediante el mismo escrito. iii) El control inmediato de legalidad que, en virtud de las normas constitucionales y estatutarias señaladas, corresponde realizar a esta Corporación recae sobre dos actos administrativos que son conexos, en la medida en que el segundo, esto es la Circular No. 30 del 8 de mayo de 2020 lo que hace es aclarar las condiciones de trabajo para mayores de 60 años y, en esa medida, carece de existencia autónoma, lo que torna imposible realizar el examen en forma independiente del que efectúe esta misma corporación con respecto al acto principal. iv) La entidad peticionaria del control es la misma en los dos procesos y el debate jurídico se realizará exactamente sobre la misma materia, esto es, sobre las medidas adoptadas en el protocolo general de bioseguridad, al tenor de lo dispuesto en las normas de excepción, de tal manera que el análisis se torna inescindible.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 208 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02413-00 Actor: MINISTERIO DE SALUD Demandado: CIRCULAR EXTERNA No. 30 DEL 8 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control inmediato de legalidad – procedencia de la acumulación de procesos, por razón de la materia AUTO QUE REMITE PARA ESTUDIO DE ACUMULACIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN El despacho se pronuncia sobre el cumplimiento de los requisitos para avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Circular Externa No. 30 del 8 de mayo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social que contiene “Aclaraciones sobre el trabajo remoto a distancia de mayores de 60 años” I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes de la decisión - Decretos de emergencia económica, social y ecológica y actos que lo desarrollan 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No. 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 2.

Con fundamento en la situación fáctica anterior y en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica, en todo el territorio nacional, abordando cuatro aspectos: i) el presupuesto fáctico; ii) el presupuesto valorativo de gravedad; iii) la justificación de la declaratoria; y iv) la adopción de la medida. 3.

La Corte Constitucional, en sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, encontró ajustado a la Constitución el Decreto Legislativo No. 427 del 17 de marzo de 2020, por considerar que el Gobierno Nacional, lejos de haber incurrido en una valoración arbitraria o en un error de apreciación manifiesto, ejerció apropiadamente sus facultades dentro del margen razonable de análisis que establece la Constitución.[1] 4.

Para arribar a la citada resolutiva, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública y sanitaria, sus efectos en el orden económico y social, así como el impacto negativo en la protección efectiva de los derechos constitucionales de los ciudadanos colombianos y residentes en el país requería la adopción de medidas extraordinarias. 5.

Por otra parte, con sustento en las facultades otorgadas por el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, con algunas excepciones, cuya extensión se ha venido realizando a través de decretos posteriores.[2] 6. En el marco del Estado de excepción, se expidió el Decreto Legislativo No. 539 del 1 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el que se dispuso que el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos sobre bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, con el fin de mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del COVID-19. 7.

Con posterioridad, el Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo No. 637 del 6 de mayo de 2020, por el cual declaró nuevamente un estado de emergencia económica, social y ecológica. 2. Actos administrativos expedidos por el Ministerio de Salud 8. En el marco de la primer Estado de excepción y, específicamente con fundamento en el Decreto Legislativo No. 539 del 13 de abril de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución No. 666 del 24 de abril de la misma anualidad, “Por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. 9.

Este acto administrativo fue remitido al Consejo de Estado, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habiéndole correspondido por reparto al despacho del Magistrado Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, quien avocó el conocimiento, mediante auto del 22 de mayo de 2020, bajo el radicado No. 11001031500020200190100, encontrándose en trámite, de conformidad con lo establecido en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 10.

Con posterioridad, la entidad dictó la Circular Externa No. 30 del 8 de mayo de 2020, dirigida a gobernadores, alcaldes y sectores económicos, sociales y de la administración pública que contiene aclaraciones sobre el trabajo remoto a distancia de mayores de 60 años, extensivo a trabajadores que presenten morbilidades preexistentes. 11.

En el acto administrativo se motivó en la necesidad de la medida administrativa con sustento en la literatura médica y con la finalidad de evitar la discriminación laboral, siendo igualmente remitido a esta Corporación para el ejercicio del control inmediato de legalidad. 12. Según acta de reparto del 4 de junio de la presente anualidad la Circular Externa No. 30 del 8 de mayo de 2020 fue asignado al despacho de la suscrita Magistrada.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 13. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 14.

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 15. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 16.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de tramite en esta oportunidad. 17.

En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[3] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185[4] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 18.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto administrativo dictado, en desarrollo de los decretos legislativos de declaratoria de emergencia económica, social y ecológica, por el Ministerio de Salud y Protección Social[5], que es una autoridad que forma parte del Gobierno Nacional, al tenor de lo dispuesto por el artículo 208 de la Constitución Política. 2.2.

Procedencia de la acumulación de procesos en sede de control inmediato de legalidad 19. El despacho advierte que, en consideración a que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general[6] lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud de los principios de integración normativa, previstos en el artículo 306, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, precepto que establece la posibilidad de acumular, a solicitud de parte o de oficio, procesos que se encuentren en la misma instancia, aun cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento. 20.

No obstante que, en estricto sentido, el control inmediato de legalidad no exige la existencia de una demanda propiamente dicha ni involucra pretensiones, lo cierto es que bajo las reglas anteriores los procesos que reúnan los requisitos previstos en la norma jurídica analizada en precedencia, cualquiera que sea su naturaleza, son susceptibles de acumulación, para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, que son: i) que las decisiones judiciales que se adopten sean coherentes y se eviten decisiones contradictorias en casos análogos; ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad. 21.

Al examinar el caso concreto, de cara a los requisitos, objetivos, finalidades y factor de conexidad, el despacho advierte la procedencia de remitir el presente proceso al despacho del Magistrado Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, con el fin de que se estudie la procedencia de su acumulación al radicado No. 11001031500020200190100, en el que, mediante providencia del 22 de mayo de la presente anualidad se avocó el conocimiento de la Resolución No. 666 del 24 de abril de la presente anualidad, cuyo contenido es materia de aclaración por medio del acto administrativo del radicado de la referencia, por lo que conforma con ella una proposición jurídica completa. 22.

Tal resolutiva, que se adopta de oficio por el despacho, se sustenta en las siguientes razones: i) Tanto el proceso radicado No. 11001031500020200190100, asignado por reparto al Magistrado Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, como el que ocupa la atención del despacho, bajo el radicado de la referencia, se encuentran en la misma instancia. ii) La solicitud, de ejercer el control inmediato de legalidad sobre los dos actos, hubiera podido realizarse mediante el mismo escrito. iii) El control inmediato de legalidad que, en virtud de las normas constitucionales y estatutarias señaladas, corresponde realizar a esta Corporación recae sobre dos actos administrativos que son conexos, en la medida en que el segundo, esto es la Circular No. 30 del 8 de mayo de 2020 lo que hace es aclarar las condiciones de trabajo para mayores de 60 años y, en esa medida, carece de existencia autónoma, lo que torna imposible realizar el examen en forma independiente del que efectúe esta misma corporación con respecto al acto principal. iv) La entidad peticionaria del control es la misma en los dos procesos y el debate jurídico se realizará exactamente sobre la misma materia, esto es, sobre las medidas adoptadas en el protocolo general de bioseguridad, al tenor de lo dispuesto en las normas de excepción, de tal manera que el análisis se torna inescindible.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: REMITIR el expediente de la referencia, con todos los anexos y garantizando la seguridad de estos, al despacho del Honorable Magistrado Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, con el fin de que se estudie la procedencia de acumulación y análisis conjunto, bajo el radicado No. 11001031500020200190100, por concurrir los requisitos establecidos en las normas procesales que regulan la figura jurídica de la acumulación de procesos.

SEGUNDO: En atención al Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el decreto 417 del 17 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la Republica y, en cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio, la Secretaría General notificará esta providencia al Ministro de Salud y Protección Social y al Agente del Ministerio Público, mediante correo electrónico.

TERCERO: Por la Secretaría General de esta Corporación, aceptada la acumulación se deberá cancelar el presente radicado.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] Corte Constitucional, Boletín No. 63 del 20 de mayo de 2020. https://www.corteconstitucional.gov.co/noticia.php?La-declaratoria-de- estado-de-emergencia-en-Colombia-est%C3%A1-ajustada-a-la-Constituci%C3%B3n- 8904 [2] Lo anterior se ha efectuado mediante los Decretos 531 del 8 de abril de 2020, 636 del 6 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de la presente anualidad. [3] “Control inmediato de legalidad.

Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [4] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

(…). [5] Creado por el artículo 9o de la Ley 1444 de 2011. [6] Únicamente lo hizo de manera especial para el proceso electoral en el artículo 282 de la Ley 1437 de 2011.