ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSITUCIONAL – Falta de carga argumentativa La Subsección advierte que la parte accionante no identificó un solo defecto del que habría de adolecer el auto cuestionado, como consecuencia de ello, no edificó y mucho menos desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales.
(…) En el caso bajo estudio, se estima abiertamente improcedente la petición de amparo, pues la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que ni siquiera identificó cuál(es) defecto(s) estaría(n) configurado(s) respecto del proveído dictado el 28 de enero de 2019, que resolvió negar la solicitud de integración al grupo incoada por los hoy accionantes y aquel que lo confirmó. En el presente asunto, en la demanda se cuestionó la forma en que el tribunal interpretó los criterios establecidos en el auto del 9 de diciembre de 2016, sin edificar un cargo claro, preciso y, sobre todo, sustentado, acerca del porqué la decisión censurada habría de ser una vía de hecho, como si la acción de tutela comportara una tercera instancia. Así las cosas, es claro que los actores incumplieron con la carga argumentativa de justificar, suficientemente, la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., marzo diecinueve (19) de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04976-01(AC) Actor: PABLO ANTONIO ROMERO REY Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (IMPUGNACIÓN) Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia proferida el 23 de enero de 2020 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda En escrito radicado el 26 de noviembre de 2019[1], los señores Pablo Antonio Romero Rey, Flor Gladys Rodríguez Pedraza, Alexander Guzmán Romero, Yeferson Guzmán Hilarion, Heriberto Bernal Muñoz, Lilia Tereza Rey Megarejo, Alejandro Muñoz Rey, Maria Camila Morales Triviño, Servio Tulio Castellanos Morales, María Inés Salamanca de Castellanos, Jesús Iván Ortiz Poveda, Lucila Rojas Tierradentro, Germán Morales Rey y Marylu Triviño Camacho instauraron demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, la parte actora elevó la siguiente pretensión (se trascribe de manera literal): “Con base en lo antes expuesto, solicitamos proteger nuestros derechos de acceso a la administración de justicia, el debido proceso material.
“En consecuencia del amparo constitucional se deje sin valor y efecto el auto mediante el cual niega nuestra vinculación y se disponga que el Magistrado emita el nuevo auto ACEPTANDO NUESTRA VINCULACION COMO DEMANDANTES O PARTES DEL PROCESO, para una vez acreditado el daño seamos reparados integralmente como miembros del grupo afectados por una causa común que es la falla en el servicio a cargo del Estado Colombiano entre otras”[2]. 2.- Hechos Los accionantes manifestaron que durante el período comprendido entre el 1º de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003 fungieron como ediles de la localidad de Sumapaz, Bogotá D.C. Afirmaron que en el 2002, tras finalizar los diálogos de paz entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC-, estos los coaccionaron a abandonar sus cargos de ediles.
Además recibieron amenazas de muerte y secuestro. Por los anterior, solicitaron al entonces Alcalde de Bogotá que dispusiera de medidas de seguridad y protección, pero al no ser concedidas, se vieron obligados a presentar la renuncia a sus cargos, decisión que no fue aceptada, por cuanto la Administración Distrital consideró que no se cumplieron los presupuestos establecidos en los artículos 110 y 111 del Decreto No. 1950 de 1953, según los cuales la renuncia debía ser libre y espontánea, características ausentes en el escrito de renuncia debido a que esta obedecía a la presión ejercida por las FARC.
Como consecuencia, indicaron que se vieron obligados a abandonar la localidad de Sumapaz y se abstuvieron de demandar por la situación de violencia y de orden público que se presentaba en el país, además del temor que sentían por las acciones que dicho grupo armado pudiera tomar en su contra. Por esta razón, al tener conocimiento de la acción de grupo No. 2015-681 instaurada con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios causados con ocasión del desplazamiento forzado de la que fueron víctimas los habitantes de la antigua zona de distención conformada por los municipios de Mesetas, Uribe, Vista Hermosa, La Macarena y San Vicente del Caguán, solicitaron ser integrados a dicho grupo ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Dicha solicitud fue negada mediante auto del 28 de enero de 2019 debido a que el tribunal consideró que los hoy demandantes no acreditaron que para la época de ocurrencia de los hechos se encontraban domiciliados en alguno de los municipios que conformaron la zona de distención ni demostraron estar inscritos en el Registro Único de Población Desplazada, requisitos establecidos previamente con el objetivo de definir quiénes serían tenidos como integrantes de dicho grupo dentro de la acción de grupo[3].
Contra esa decisión, la parte hoy accionante interpuso recurso de reposición, resuelto mediante auto del 3 de septiembre de 2019, en el sentido de confirmar la decisión, para cuyo efecto se reiteraron los argumentos expuestos en el auto que negó la solicitud de integración al grupo. 3.- Fundamentos de la acción A juicio de los hoy accionantes, el argumento según el cual “únicamente podían hacerse parte de la acción los habitantes de los cinco municipios que conformaron la zona de distensión que hayan padecido de desplazamiento forzado”, esbozado en la providencia atacada, está fuera de contexto, pues aunque es cierto que en el auto del 9 de diciembre de 2016 el Consejo de Estado no se refirió a los habitantes de las zonas aledañas, sí lo es que comparten una causa común. En el mismo sentido, indicaron que dicha providencia contiene todos los criterios necesarios para identificar subgrupos que acrediten características similares, por tal razón consideran que la autoridad judicial debió admitir la demanda.
Finalmente, señalaron que el tener por víctimas solo a los desplazados de una zona, excluyendo a otros posibles afectados, configura una actuación revestida de impunidad e injusticia. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1.- Mediante auto del 28 de noviembre de 2019[4], se admitió la demanda, se notificó a la autoridad judicial accionada, se vinculó a las partes de la acción de grupo No. 2015-681 y a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. 4.2.- En escrito radicado el 6 de diciembre de 2019[5], la parte actora afirmó que en el proceso se encuentra probado que comparte una causa común con los habitantes de los cinco municipios que conformaron la zona de distensión y que los perjuicios que de ello se derivan, corresponden a una falla en el servicio atribuible al Estado por los hechos ocurridos con posterioridad a los diálogos de paz con las FARC en el 2002.
Lo anterior, debido a que las Fuerzas Militares no se presentaron para defenderlos del actuar de las FARC y que, por el contrario, se aliaron con dicho grupo para perjudicar a aquellos que no compartieran su proceder. 4.3.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B,[6] indicó que los hoy accionantes no acreditaron los requisitos exigidos para la integración y delimitación de este grupo en particular, como lo son la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada y del deber de acreditar que residían en uno de los cinco municipios para la fecha en que ocurrieron los hechos, razón por la que la providencia atacada fue dictada con apego a las normas y postulados del derecho. 4.4.- El Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional manifestó[7] que la presente acción no se instauró como consecuencia de una acción u omisión suya, sino para controvertir una providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la que solicitó su desvinculación. 4.5.- La Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, la Presidencia de la República y el Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional guardaron silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 23 de enero de 2020[8], la Sección Quinta del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado por los accionantes.
Afirmó que la autoridad judicial accionada no dictó la providencia objeto de debate con desconocimiento de los derechos fundamentales de los accionantes, tal como estos lo afirman, pues se observó que las actuaciones realizadas en el proceso de la acción de grupo se ajustaran a las disposiciones contenidas en el auto del 9 de diciembre de 2016 proferido por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado.
Al respecto adujo (se transcribe de manera literal incluidos posibles errores): “Así las cosas, el argumento alegado por la parte actora al considerar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B” realizó una interpretación errada y restrictiva del auto de 9 de diciembre de 2016, proferido por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque en su sentir la Localidad de Sumapaz al ser colindante al municipio de Uribe (Meta), les otorga la categoría suficiente para integrar el grupo, no tiene asidero en la medida en que, en la providencia antes descrita se definieron de manera precisa las condiciones que debían acreditarse para tal fin, entre estas, demostrar que tenían su domicilio o residencia en la zona de distensión; lo que simplemente fue exigido por la autoridad judicial accionada como se lee en las providencia acusadas y que al no comprobarse, conllevaron a la decisión de negación de integración de integración a la acción de grupo 25000-232-41-000-2015-00681-00”. 6.- La impugnación En escrito del 31 de enero de 2020[9], la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia y reiteró que el tribunal accionado no cumplió la orden del Consejo de Estado, pues en el auto del 9 de diciembre de 2016, en el acápite correspondiente a la identificación del grupo en el caso concreto, fueron incluidos los habitantes de municipios aledaños que hubieran sufrido iguales padecimientos desde el momento en que el Gobierno Nacional resolvió crear las zonas de distensión. Indicó que los requisitos para integrarse al grupo están plenamente identificados en todas las actuaciones del proceso, en el auto admisorio, en la subsanación de la demanda y en el recurso de apelación. Agregó (trascripción literal): “En auto del 09 de febrero del año 2017 y auto del 21 de marzo el consejo de Estado vuelve y aclara y expresa que los miembros del grupo son todos los que están establecidos en el acápite los criterios para identificar los miembros del grupo, porque si bien nos los menciona en ningún caso los excluyó del grupo, toda vez que se utilizó la expresión ‘y otros’ ”[10].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[11]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[12].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[13]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[14]. 2.- El caso concreto La Subsección advierte que la parte accionante no identificó un solo defecto del que habría de adolecer el auto cuestionado, como consecuencia de ello, no edificó y mucho menos desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales.
Al respecto, se ha considerado que: “… no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional”[15]. En línea con lo anterior, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado: “Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela[16].
“En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios.
La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales”[17].
En el caso bajo estudio, se estima abiertamente improcedente la petición de amparo, pues la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que ni siquiera identificó cuál(es) defecto(s) estaría(n) configurado(s) respecto del proveído dictado el 28 de enero de 2019[18], que resolvió negar la solicitud de integración al grupo incoada por los hoy accionantes[19] y aquel que lo confirmó. En el presente asunto, en la demanda se cuestionó la forma en que el tribunal interpretó los criterios establecidos en el auto del 9 de diciembre de 2016, sin edificar un cargo claro, preciso y, sobre todo, sustentado, acerca del porqué la decisión censurada habría de ser una vía de hecho, como si la acción de tutela comportara una tercera instancia. Así las cosas, es claro que los actores incumplieron con la carga argumentativa de justificar, suficientemente, la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos.
Como consecuencia, se modificará la decisión impugnada y se declarará la improcedencia de la petición de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 23 de enero de 2020 proferida por la Sección Quinta del Conejo de Estado, la cual quedará así: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 93 del cuaderno principal. [2] Folio 5 del cuaderno principal. [3] Auto del 9 de diciembre de 2016: folios 417 a 425, cuaderno 2 del expediente allegado en calidad de préstamo en medio magnético. [4] Folios 102 y 103 del cuaderno principal. [5] Folios 112 a 114 del cuaderno principal. [6] Folios 115 a 117 del cuaderno principal. [7] Folios 127 a 129 del cuaderno principal. [8] Folios 135 a 140 del cuaderno principal. [9] Folios 149 a 152 del cuaderno principal. [10] Folio 151 del cuaderno principal. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada recientemente en fallo de 19 de septiembre del año en curso, exp. 110010315000201903701-00. [16] Original de la Cita: “Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente no. 2014-00552-01”. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en fallos de 19 de septiembre del año en curso, exp. 110010315000201903701- 00 y de 25 de octubre de 2019, exp. 50012333000201901872-01, entre otras decisiones. [18] Mediante auto del 27 de marzo de 2019 se aclaró la identificación de los accionantes. [19] Cuya copia obra a folios 818 a 822 del cuaderno No.4 del expediente allegado en préstamo en medio magnético.