11001-03-15-000-2020-00199-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / PROCESOS EJECUTIVOS - En los que se persigue el pago de sentencias judiciales contra el Instituto de Seguros Sociales / DEFECTO PROCEDIMENTAL – No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [S]e analizará (…) si en la referida providencia se configura la vulneración de los derechos fundamentalesal debido proceso y a la igualdad invocados por el par iss en Liquidación, dada la interpretación normativa que la corporación sostuvo en materia de procesos de ejecución dirigidos contra el Ministerio de Salud y Protección Social para el cobro de créditos del extinto iss.

(…) [E]n el asunto no existe vulneración del derecho al debido proceso, pues es plenamente posible la interpretación y aplicación que de los Decretos 541 y 1051 de 2016 realizó la accionada, esto es, que el Ministerio de Salud y Protección Social fue obligado solidario en el pago de las obligaciones derivadas de sentencias impuestas contra el iss.

Tampoco se advierte vulneración del derecho a la igualdad, pues el caso traído de referente por el accionante no comparte identidad de partes, ya que la demanda ejecutiva fue dirigida contra del pariss y Fiduagraria s.a., y no contra el Ministerio de Salud y Protección Social, como acontece en el presente asunto. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00199-00(AC) Actor: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, en adelante, par iss en Liquidación, quien actúa por intermedio de apoderada judicial, formuló demanda en orden a que se tutele su derecho fundamental al debido proceso.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordene al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y al Tribunal Administrativo de Caldas, que declaren la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo con radicado 17001-23-33-000-2017-00689-01, iniciado por la Sociedad Trujis s. a. s. contra el Ministerio de Salud y Otro, desde el auto que libró mandamiento de pago y en su lugar, se ordene la remisión del expediente al par iss en Liquidación, con el fin de que sea sometido al trámite administrativo correspondiente, en virtud del contrato de Fiducia 015 de 2015. 1.1.2.

Los hechos El accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) La señora Amparo Jaramillo Castro y el señor Álvaro Alarcón Tavera iniciaron acción de reparación directa contra el Instituto de Seguros Sociales, a fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsables por la muerte de la señora Luz Adriana Marulanda Jaramillo, ocasionada por falla en la atención médica. ii) El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Segunda de Descongestión, mediante la sentencia del 29 de diciembre de 2000 negó las pretensiones de la demanda, y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por medio de la sentencia del 26 de julio de 2012 revocó la decisión y accedió a las pretensiones de reparación. iii) La señora Amparo Jaramillo Castro y el señor Álvaro Alarcón Tavera se presentaron ante el proceso concursal del Instituto de los Seguros Sociales en Liquidación, con la reclamación extemporánea 47950, que fue graduada y calificada mediante la Resolución redi 009359 del 12 de marzo de 2015, en la cual se reconoció y admitió con cargo a los bienes de la masa liquidatoria del iss en liquidación y a favor de Amparo Jaramillo Castro, el crédito quirografario de quinta clase presentado por valor de $58.143.002 y a favor de Álvaro Alarcón Tavera, el crédito quirografario de quinta clase presentado por valor de $333.656.455. iv) Los señores Amparo Jaramillo Castro, Manuela Alarcón Marulanda y Álvaro Alarcón Tavera cedieron sus derechos económicos a la sociedad Proseguir Soluciones Liquidez s. a. s., que a su vez los cedieron a la Sociedad Trujis s. a. s. v) La Sociedad Trujis s. a. s. promovió demanda ejecutiva contra la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social, en el que solicitó librar mandamiento de pago por los valores reconocidos en la sentencia del 26 de julio de 2012 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. vi) El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante providencia del 22 de noviembre de 2017, libró mandamiento de pago a favor de los demandantes y en contra del Ministerio de Salud y Protección Social por la suma de $381.873.561, más los intereses moratorios causados desde el 12 de agosto de 2012. vii) El Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la providencia del 3 de agosto de 2018, declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso.

Consideró que los créditos de los demandantes deben pagarse en la forma prevista en el proceso liquidatorio de conformidad con la prelación allí definida. viii) La Sociedad Trujis s. a. s. interpuso recurso de apelación en el que explicó que el Ministerio de Salud y Protección Social si era deudor del título, en atención a lo dispuesto en los Decretos 541 y 1051 de 2016, normativa que reguló el pago de créditos a cargo del iss.

Ix) El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 24 de octubre de 2019, revocó la decisión y ordenó comunicar del proveído al Patrimonio par iss en Liquidación y devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Caldas para continuar el trámite del proceso. 1.1.3. Fundamentos jurídicos El accionante considera que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, incurrió en «defecto procedimental» en razón a las siguientes circunstancias: i) Se vulneró el derecho fundamental al debido proceso, pues se desconoció la normativa que regula el procedimiento a seguir para el cobro de créditos de los acreedores del extinto iss, esto es, el artículo 1° del Decreto 541 de 2016, modificado por el artículo 1° del Decreto 1051 de 2016, que contrario a lo señalado por el juzgador, debe ser aplicado en el sentido de que mientras el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación (creado mediante el contrato de fiducia mercantil 015 de 2015) siga vigente, es esta entidad la competente para asumir las obligaciones depositadas en dicho contrato y no el Ministerio de Salud y Protección Social.

De manera que los créditos existentes en contra del iss Liquidado,deben ser reconocidos a través de un trámite administrativo adelantado ante el par iss, en cumplimiento del contrato de Fiducia Mercantil 015 de 2015 y de acuerdo a la prelación allí existente. ii) También se vulneró el derecho a la igualdad, pues en la providencia del 4 de diciembre de 2019, la misma subsección del Consejo de Estado en un proceso ejecutivo promovido contra el par iss en Liquidación, cuya vocera y administradora es Fiduagraria s. a., consideró que no era procedente el inicio de procesos ejecutivos contra el par iss, en razón a que dicho actuar era atentatorio del derecho a la igualdad de los acreedores que se hicieron parte dentro del proceso liquidatorio, y en consecuencia, declaró la falta de competencia para conocer de estos. iii) De igual forma, en la providencia del 11 de marzo de 2019, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en la tutela interpuesta por el par iss en Liquidación, por hechos similares a los aquí ventilados, esto es, la improcedencia de procesos ejecutivos en contra del par iss Liquidado, declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo laboral a partir del auto que libró mandamiento de pago y en su lugar, tuteló el debido proceso del par iss, y ordenó la remisión del expediente a la entidad; decisión que fue confirmada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, mediante la providencia del 11 de junio de 2019, al resolver sobre la impugnación presentada. iv) Además de lo anterior, existen diferentes decisiones a nivel nacional que con fundamento en la sentencia de tutela 8189 del 27 de junio de 2018, proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, radicación 51540, se ha optado por declarar la nulidad de los procesos ejecutivos iniciados contra el par iss Liquidado y el Ministerio de Salud, bajo el sustento de la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de procesos ejecutivos cuando las pretensiones giran en torno del pago de créditos por parte del extinto iss. v) Los despachos judiciales al conocer de procesos ejecutivos cuyas pretensiones sean la cancelación del pasivo contingente del extinto iss, desconocen el principio de universalidad y vulneran el derecho fundamental a la igualdad que cobija a los acreedores, al buscar un derecho preferente, sin tener en cuenta ni consideración aquellos acreedores que se sometieron al proceso liquidatorio a los cuales se les graduó y calificó la acreencia y que actualmente se encuentran a la espera del pago, según la prevalencia de créditos estipulada en el Código Civil. 1.2.

Actuación Procesal Mediante auto del 18 de febrero de 2020, se admitió la acción de tutela y, en consecuencia, se ordenó notificar del proveído a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y del Tribunal Administrativo de Caldas, como demandados, y al Ministerio de Salud y de la Protección Social, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe.

De igual forma, se comisionó al Tribunal Administrativo de Caldas para que notificara del trámite constitucional a todas las personas que actuaron como demandadas, demandantes, coadyuvantes, litisconsortes necesarios, terceros interesados y demás intervinientes, dentro del proceso ejecutivo con radicado 17001-23-33-000-2017-00689-00 (01), con excepción del Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, administrado por Fiduagraria s. a., vinculadas como terceros interesados en las resultas del proceso.

Finalmente, se reconoció personería jurídica a la abogada Maritza Velásquez Lombana para actuar dentro del proceso de tutela, como apoderada de la entidad accionante, par iss en Liquidación. 1.3. Contestación de la demanda 1.3.1. El Tribunal Administrativo de Caldas, por intermedio del magistrado Augusto Morales Valencia, solicitó declarar improcedente la acción de tutela o en su defecto, denegar las pretensiones de la demanda.

Advirtió que en el caso, el Consejo de Estado examinó los fundamentos jurídicos, probatorios, legales y jurisprudenciales suficientes que le otorgaron solidez y legitimidad a la decisión, los cuales pueden apreciarse en el texto de la providencia objeto de censura. 1.3.2. La Sociedad Comercial Trujis s. a. s., a través de la apoderada Gloria Lucía Ramírez Vélez, solicitó denegar las pretensiones de tutela, dadas las siguientes consideraciones: i) El mandamiento de pago debe ser dirigido al Ministerio de Salud y Protección Social, toda vez que el Decreto 541 de 2016 estableció que la referida entidad sería la responsable del pago de las sentencias judiciales derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales del Instituto del Seguro Social Liquidado. ii) Aunque las sentencias condenatorias deben ser pagadas con cargo a los recursos con los cuales se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales, de acuerdo con la normativa aplicable al caso, el Ministerio de Salud y Protección Social está legitimado para asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del Instituto de Seguros Sociales liquidado. iii) El par iss no es sucesor procesal ni subrogatorio del extinto Instituto de Seguros Sociales, sino un patrimonio autónomo destinado a cubrir los pasivos y contingencias de la entidad en liquidación, en los términos del artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, que subrogó el artículo 35 del Decreto 524 de 2000. 1.3.3.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dejó transcurrir el término de traslado en silencio. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo previsto en el numeral 7 del artículo 1.º del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas para su conocimiento en primera instancia a la misma Corporación, y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda, de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4.», esta Sala de decisión es competente para conocer del presente asunto. 2.2.

Problema jurídico Consiste en dilucidar en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertirla providencia del 24 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. En caso afirmativo, se analizará en segundo lugar, si en la referida providencia se configura la vulneración de los derechos fundamentalesal debido proceso y a la igualdad invocados por el par iss en Liquidación, dada la interpretación normativa que la corporación sostuvo en materia de procesos de ejecución dirigidos contra el Ministerio de Salud y Protección Social para el cobro de créditos del extinto iss. 2.3.

De la procedencia «excepcional» de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».

El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos posteriormente declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizarse la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.

Bajo este supuesto, la jurisprudencia constitucional[1] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005,[2] en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».

En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos.

El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012,[3] unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 2.4.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente ejecutivo con radicado 17001-23-33-000-2017-00689-01, la Sala de decisión puede establecer lo siguiente: i) El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 25 abril de 2012, declaró administrativa y patrimonialmente responsable al extinto Instituto de Seguros Sociales, por la muerte de la señora Luz Adriana Marulanda Jaramillo, ocasionada por falla en la atención médica y en consecuencia, reconoció a favor de los señores Amparo Jaramillo Castro, Manuela Alarcón Marulanda y Álvaro Alarcón diferentes sumas de dinero por concepto de perjuicios morales y materiales.[4] ii) Los señores Amparo Jaramillo Castro, Manuela Alarcón Marulanda y Álvaro Alarcón Tavera, celebraron contrato de cesión [de los derechos reconocidos en la sentencia judicial] con la Sociedad Proseguir Soluciones de Liquidez s. a. s., que a su vez realizó cesión a la Sociedad Trujis s. a. s.[5] iii) La Sociedad Trujis s. a. s. en calidad de cesionaria del crédito judicial contenido en la sentencia proferida por el Consejo de Estado, presentó demanda ejecutiva contra el Ministerio de Salud y la Protección.[6] iv) El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, mediante providencia del 23 de noviembre de 2017, libró mandamiento de pago[7] y contra esta decisión el Ministerio de Salud y Protección Social interpuso recurso de reposición,[8] que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Unitaria, por medio de providencia del 21 de febrero de 2018, en el que se resolvió no reponer la decisión.[9] v) El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, mediante providencia del 3 de agosto de 2018, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda ejecutiva.

Para estos efectos, presentó las siguientes consideraciones: Estando el proceso para fijar audiencia, como se anotó, y realizado el control de legalidad respectivo, se advierte que este Tribunal carece de jurisdicción para conocer de este asunto. Lo anterior, por las siguientes razones: […] A partir de las normas y de la jurisprudencia que se ha citado, se tiene que el liquidador del extinto iss a través del acto administrativo reconoció, calificó y graduó el crédito judicial objeto de la presente ejecución, la cual la hace improcedente en este proceso o por la presente vía procesal.

En efecto, dicho crédito debe estarse al trámite liquidatorio y al posterior a este, es decir, al pago en el orden que le corresponda con cargo al patrimonio que con dicho propósito administre la entidad fiduciaria contratada por el liquidador; pretender la ejecución por fuera de dicho marco legal, sería desconocer la prelación de créditos determinado por aquél. Se sique de lo expuesto que se impone declarar la falta de jurisdicción, toda vez que el asunto ya fue asumido y decidido en proceso administrativo, el cual excluye el conocimiento judicial del mismo.[10] vi) La Sociedad Trujis s. a. s., por intermedio de apoderado, presentó recurso de apelación contra la anterior decisión. Dentro de sus argumentos señaló: [l]a ejecución se dirigió contra el Ministerio de Salud y Protección Social, en calidad de subrogataria legal de las obligaciones del par iss l, ya que el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación no está legitimado en la causa por pasiva para asumir esas pretensiones debido a que este surgió como consecuencia de un contrato de fiducia mercantil celebrado por esa entidad con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario s. a., que actúa y exclusivamente como administrador y vocero; y si bien se admite por vía jurisprudencial que represente los intereses de las entidades liquidadas, no puede asumir el pago de la sentencia solicitado por mi representada, dado que en este caso, el fiduciario lleva la personería para la protección y defensa de los bienes fideicomitidos.[11] vii) El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 24 de octubre de 2019, revocó el auto del 3 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante el cual se declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso, y ordenó comunicar la decisión al par iss Liquidado, cuyo vocero y administrador es la Sociedad Fiduagraria s. a., y devolver el expediente al Tribunal de origen para continuar con el trámite del proceso.

Presentó entre otras las siguientes consideraciones: Tratándose del pago de obligaciones a cargo de entidades en liquidación, el artículo 32 del Decreto 254 de 2000, establece que este pago se hará con cargo a la masa de liquidación y de conformidad con las normas que regulan la prelación de créditos. Así, en aplicación del principio de universalidad que rige los procesos de liquidación, no podría el demandante ejecutar de forma individual su crédito por fuera del proceso de liquidación del iss.

Sin embargo, el Decreto 541 de 2016, modificado por el Decreto 1051 de la misma anualidad, estableció una regla especial en relación con el pago de las obligaciones derivadas de sentencias en contra del iss. […] En el expediente obra prueba de que mediante Resolución redi 009359 del 17 de marzo de 2015, se reconoció y admitió un crédito a favor de Amparo Jaramillo Castro y Álvaro Alarcón Tavera derivado de una condena impuesta al iss en una acción de reparación directa.

Este crédito corresponde al que se pretende ejecutar a través de este proceso, el cual fue cedido a la demandante Trujis s. a. s. Así las cosas, si bien el crédito ya se encuentra reconocido dentro del proceso de liquidación del iss, en virtud de la regla especial contenida en el Decreto 541 de 2016, que se expidió con posterioridad a dicho reconocimiento, la demandante tiene derecho de solicitar al Ministerio de Salud y Protección Social el pago de su crédito, por tratarse del pago de una sentencia derivada de obligaciones extracontractuales a cargo del iss.

Se advierte que la regla contenida en el Decreto 541 de 2016, constituye una excepción a la regla de universalidad que rige los procesos de liquidación, en la medida que establece un obligado distinto (Ministerio de la Protección Social), para el pago de las condenas. Si bien es cierto que en el Decreto 541 de 2016 se establece que el pago lo podrá hacer directamente el Ministerio «o a través del Patrimonio Autónomo de Remanentes constituido por el liquidador del extinto Instituto de Seguros Sociales», lo anterior no implica que el Ministerio pueda excusarse del cumplimiento de la obligación impuesta a su cargo.

En virtud de lo anterior, la presente ejecución sí resulta procedente contra la entidad demandada y no se configura la falta de jurisdicción decretada por el Tribunal. Finalmente, la Sala advierte que resulta necesario comunicar al agente liquidador del iss la presente decisión, con el fin de que tenga conocimiento que los créditos reconocidos mediante la Resolución redi 009359 del 17 de marzo de 2015, ya están siendo cobrados al Ministerio de Salud y Protección Social a través del presente proceso ejecutivo.[12] 2.5.

Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia i) Relevancia constitucional. La Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales, permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales.[13] Por tanto, previo a asumir el estudio del caso al juez de tutela le corresponde indicar con toda claridad y de forma expresa el por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.[14] Lo anterior, a efecto de: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[15] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;[16] (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales;[17] e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.[18] En el asunto sujeto a examen, se extrae como debate la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso consagrados en los artículos 13 y 29 de la Carta Política, por indebida aplicación normativa en materia de cobro de créditos impuestos en contra del extinto iss, evento que de encontrarse acreditado conduciría a considerar lesivos los intereses de la parte actora, razón por la que la Sala estima que el caso reviste relevancia constitucional. ii) Subsidiaridad.

Dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, es deber de la parte actora desplegar todos los mecanismos judiciales de defensa judicial tanto ordinarios como extraordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así: (i) se asumiría la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo;

(ii) se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales; (iii) se concentrarían en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ella; y (iv) se propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de la jurisdicción constitucional.[19] Este requisito se encuentra cumplido en el sub examine toda vez que la decisión objeto de censura hace referencia a un auto interlocutorio de segunda instancia [que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión que declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda ejecutiva], frente al cual no proceden recursos. iii) Inmediatez.

Frente a este requisito, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, c.p. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (ij), como garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.

Se extrae en el asunto que la providencia cuestionada data del 24 de octubre de 2019, y la acción de tutela fue radicada en la Secretaria General del Consejo de Estado el 21 de enero de 2020,[20] es decir, que se interpuso dentro del término de los seis meses señalados por esta Corporación como prudencial para su ejercicio. iv) Cuestionamiento de irregularidades procesales.

Ha referido la Corte Constitucional que en el evento donde se impute una irregularidad procesal, se debe explicar con plena claridad el por qué la irregularidad endilgada tiene un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna, que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.[21] En el caso bajo estudio no se discute ninguna vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de una irregularidad procesal sino de una indebida aplicación normativa para efecto de tramitar demandas ejecutivas que persiguen la cancelación de créditos impuestos en contra del extinto iss. v) Identificación razonable de hechos y argumentos.

En esta causal de procedencia la parte actora debe identificar de manera razonable los hechos que generaron vulneración y los derechos vulnerados; y, además, demostrar que la vulneración fue alegada en el proceso judicial siempre que haya sido posible.[22] En el asunto, la parte actora se ocupó de señalar adecuadamente los referidos elementos, pues narró de manera clara los hechos sujetos a examen, los derechos que estima vulnerados y adecuó sus alegatos a la configuración de un defecto procedimental, que procedió a explicar de manera clara y razonable, razón por la que la Sala encuentra cumplido este requisito. vi) Que no se refiera a una sentencia de tutela.

Este requisito es requerido en razón a que los debates sobre la protección de derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, más aun cuando todas las providencias de tutela son sometidas a un proceso de selección ante la Corte Constitucional en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión se tornan definitivas.

Esta exigencia se encuentra satisfecha en el sub judice, toda vez que la decisión objeto de juicio en la presente acción obedece a una providencia emitida dentro de un proceso ejecutivo y no a una proferida en un proceso de acción de tutela. 2.6. Análisis de procedencia del amparo de tutela invocado Al encontrar superados los requisitos de procedencia de la presente acción, la Sala de decisión procede a dilucidar si en el caso existe vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, por parte del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, con la adopción de la providencia del 24 de octubre de 2019, por presunto defecto procedimental.

La Sala abordará el estudio de este acápite en el siguiente orden: i) criterios bajo los cuales la Corte Constitucional ha previsto el estudio de la causal «defecto procedimental» y, iii) análisis del caso concreto. i) Criterios con fundamento en los cuales la Corte Constitucional ha delimitado el estudio de la causal específica de procedibilidad «defecto procedimental» De acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional, el defecto procedimental puede ser de carácter absoluto, que se presenta cuando el funcionario judicial se aparta del proceso legalmente establecido, ya sea porque sigue un proceso ajeno al autorizado o porque omite una etapa sustancial de éste, caso en el cual afecta directamente el derecho al debido proceso, o cuando escoge arbitrariamente las normas procesales aplicables a un caso concreto; y, por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuandoun funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esa vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia habida cuenta que sacrifica el derecho de acceso a la administración de justicia y las garantías sustanciales, so pretexto de preferir el tenor literal de las formas procesales, en otras palabras, el juez asume una ciega obediencia a la ley procesal en abierto desconocimiento de los derechos sustanciales que le asisten a las partes en contienda.[23] ii) Análisis del caso concreto En el asunto sujeto a estudio el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, par iss, controvierte la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad con la providencia del 24 de octubre de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que revocó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas, en la que se declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda ejecutiva promovida por la Sociedad Trujis s. a. s. contra la Nación, Ministerio de Salud y la Protección Social.

Advierte el par iss que la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, incurrió en «defecto procedimental» por apartarse del proceso legalmente establecido para hacer efectivo los créditos impuestos en contra del extinto iss. Explica al respecto: (i) que de la normativa aplicable al caso, se puede extraer claramente que es el par iss, el encargado de asumir el crédito impuesto al iss y no el Ministerio de Salud y Protección Social, (ii) que en un caso con iguales situaciones fácticas al presente, la misma Sala de decisión ordenó declarar la falta de jurisdicción, y (iii) que el asunto también ha sido tratado por la Corte Suprema de Justicia, que de manera uniforme ha declarado la nulidad de lo actuado en procesos de ejecución y ha ordenado cobrar el crédito en el trámite administrativo previsto para ello en el par iss en Liquidación. Aunque el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, no presentó contestación a la acción de tutela, de la providencia objeto de censura se puede extraer que su consideración en la materia se fundamenta en que aunque el Decreto 254 de 2000 establece que el pago de los créditos impuesto al iss, se debe hacer con cargo a la masa de liquidación del iss y someterse a la respectiva prelación, también lo es que el Decreto 541 de 2016, modificado por el Decreto 1051 de 2016, estableció una regla especial en relación con el pago de las obligaciones derivadas de las sentencias impuestas en contra del iss; de manera que aunque en el caso, el crédito ya se encuentra reconocido dentro del proceso de liquidación del iss, lo cierto es que con fundamento en lo previsto en la norma, la Sociedad Trujis s. a. tiene derecho a solicitar su pago al Ministerio de Salud y Protección Social.

En tal sentido, se impone a la Sala dilucidar en primer lugar, si la accionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso del par iss, al considerar que no procedía la declaración de falta de jurisdicción para conocer de la demanda ejecutiva presentada por la Sociedad Trujis s. a., pese a que el crédito ya fue reconocido dentro del proceso administrativo de liquidación del iss, adelantado ante par iss.

Se evidencia que en materia de competencia para el pago de sentencias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del iss Liquidado, el artículo 1° del Decreto 541 de 2016, modificado por el artículo 1° del Decreto 1051 de 2016, prevé: Artículo 1. De la competencia para el pago de las sentencias derivadas de obligaciones contractuales y extra contractuales.

Será competencia del Ministerio de Salud y Protección Social asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales y extra contractuales a cargo del Instituto de Seguros Sociales Liquidado. El trámite de pago, podrá hacerlo el Ministerio de Salud y Protección Social directamente o a través del Patrimonio Autónomo de Remanentes constituido por el liquidador del extinto Instituto de Seguros Sociales, u otro que se determine para tal efecto.

En interpretación de la accionada, la referida normativa estableció una regla especial en relación con el pago de obligaciones derivadas de las sentencias en contra del Instituto de Seguros Sociales, de tal forma que aunque el crédito ya se encuentra reconocido dentro del proceso de liquidación del iss, lo cierto es que de acuerdo con el tenor de la norma, la Sociedad Trujis s. a. tiene derecho a solicitar el pago del crédito al Ministerio de Salud y Protección Social.

Sin embargo, la parte actora señala que la normativa en mención debe ser aplicada en el sentido de que mientras el Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación (creado mediante el contrato de fiducia mercantil 015 de 2015) siga vigente, es esta entidad la competente para asumir las obligaciones depositadas en dicho contrato y no el Ministerio de Salud y Protección Social y, en tal sentido, los créditos existentes contra del iss Liquidado deben ser reconocidos no en sede judicial sino a través del trámite administrativo adelantado ante el par iss, en cumplimiento del contrato de Fiducia Mercantil 015 de 2015 y de acuerdo a la prelación existente.

Se advierte por tanto, que en el asunto se ciernen dos interpretaciones en torno a la aplicación de la norma en cita, frente a las que le está vedado al juez de tutela realizar cualquier consideración, pues no está dentro de su competencia el definir controversias de interpretación y aplicación normativa. En el caso, la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, se tornaría en tal, si la normativa a aplicar no se prestara a doble interpretación y por tanto, se apreciara de manera evidente una aplicación arbitraria; sin embargo, ello no ocurre, pues frente al texto previsto en la norma caben dos análisis hermenéuticos y es por tanto al juez ordinario a quien corresponde dar solución al asunto, por ser el intérprete autorizado en materia de lo contencioso administrativo.

En casos como el presente, esta Subsección ha dado paso a la autonomía e independencia del juez natural en la adopción de sus decisiones y por tanto, ha señalado que corresponde al operador jurídico asumir dentro del marco de su autonomía e independencia judicial, la línea de interpretación que considere adecuada para la resolución del caso.

El respeto al principio de autonomía judicial impide al juez de tutela inmiscuirse en controversias interpretativas, pues su competencia según lo referido por la Corte en la sentencia T-416 de 2016 «se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad», evento que no se avizora en el sub examine, puesto que la accionada realizó una interpretación razonada de la norma.

De manera que en el asunto no se vulneró el derecho fundamental al debido proceso invocado por el par iss, pues la accionada en uso de su autonomía e independencia judicial, aplicó la norma de acuerdo con la interpretación que, en su criterio, encontró ajustada al texto normativo y de la que no se evidencia prima facie por parte del juez de tutela, una indebida o arbitraria aplicación. Ahora bien, procede la Sala a dilucidar en segundo lugar, si en el caso existió vulneración del derecho a la igualdad, al considerarse por parte de la accionada que en el caso no procedía la declaración de falta de jurisdicción para conocer de la demanda ejecutiva y con posterioridad a esta, decidir totalmente lo contrario en un caso con iguales situaciones fácticas al presente.

Se evidencia que en efecto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante providencia del 4 de diciembre de 2019, confirmó el auto de 29 de septiembre de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el que se negó el mandamiento de pago solicitado. Sin embargo, la Sala encuentra que no existe vulneración del derecho a la igualdad, pues aunque en el referido asunto existe identidad fáctica, esto es, también se persiguió el pago de una condena impuesta al Instituto de Seguros Sociales, la demanda ejecutiva no tiene identidad de partes, pues fue dirigida contra del iss y Fiduagraria s.a., y no contra el Ministerio de Salud y Protección Social, como acontece en el caso de marras.

La referida diferenciación es tomada en cuenta por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, e incluso explicada para efecto de tomar una determinación contraria en el asunto. En la providencia del 4 de diciembre de 2019, la Alta Corporación fue clara en señalar lo siguiente: Al formular la demanda ejecutiva contra Fiduagraria, en calidad de vocera del Patrimonio Autónomo de Remanentes del iss, que además contiene la masa de liquidación del iss, las demandantes pretendieron ejecutar, de forma individual y por fuera del proceso de liquidación, una acreencia que ya había sido reconocida en el proceso de liquidación. Así las cosas, no resulta procedente que se profiera mandamiento de pago dentro del presente proceso, en la medida en que la obligación cuyo cobro se pretende, no es actualmente exigible respecto del Patrimonio Autónomo de Remanentes del iss, representado por Fiduagraria, porque esta se encuentra sujeta a la prelación y orden determinado en el proceso de liquidación del iss.

En la medida en que el presente proceso las pretensiones están dirigidas exclusivamente contra el iss y Fiduagraria, no puede la Sala realizar consideración alguna con respecto del Ministerio de Salud y Protección Social, que con posterioridad a la presentación de la demanda ejecutiva fue obligado solidario a pagar las obligaciones derivadas de sentencias contra el iss, mediante el Decreto 541 de 2016.

Indicó la corporación, que en el caso no resultaba procedente emitir mandamiento de pago en contra del par iss, toda vez que con respecto de esta entidad el crédito se encontraba sujeto a la prelación y orden determinado en el proceso de liquidación. Así las cosas, concluyó que por tratarse de una obligación cuyo cobro se pretende al par iss, por fuera el proceso de liquidación, y no al Ministerio de Salud y Protección Social, que a partir del Decreto 541 de 2016 fue obligado solidario a pagar las obligaciones derivadas de las sentencias contra el iss, pues no fue demandado dentro del proceso, no procedía emitir orden de pago en el asunto.

Quiere decir lo anterior, que en el asunto existe identidad interpretativa por parte de la Alta Corporación, pues lo que aquí se extrae es que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, reiteró su interpretación según la cual, aunque el crédito ya se reconoció dentro del proceso de liquidación del iss, lo cierto es que en atención de la regla especial contenida en el Decreto 541 de 2016, modificado por el Decreto 1051 de 2016, que se expidió con posteridad al reconocimiento del crédito dentro del proceso liquidatorio, se tiene derecho de solicitar el pago del crédito al Ministerio de Salud y Protección Social; de aquí que no se evidencie vulneración del derecho a la igualdad en la materia.

Ahora bien, procede la Sala a dilucidar en tercer lugar, si en el asunto se incurre en vulneración del derecho a la igualdad, al no tomarse de referente los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia en los que se ha declarado la nulidad de lo actuado en procesos de ejecución donde se pretende el pago de créditos impuestos en contra del iss y se ha ordenado cobrar el crédito en el trámite administrativo adelantado en el par iss en Liquidación. Trae a colación la parte actora la sentencia de tutela del 11 de marzo de 2019, proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en una acción de tutela interpuesta por el par iss en Liquidación, en la que se declaró la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ejecutivo laboral, a partir del auto que libró mandamiento de pago y en su lugar, tuteló el debido proceso del par iss y ordenó la remisión del expediente a la entidad.

Así mismo, se hace referencia a la sentencia de tutela 8189 del 27 de junio de 2018, proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, radicación 51540, con fundamento en la cual, según el dicho del accionante, se ha optado por declarar la nulidad de los procesos ejecutivos iniciados contra el par iss Liquidado y el Ministerio de Salud y Protección Social, bajo el sustento de la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de procesos ejecutivos cuando las pretensiones giran en torno del pago de créditos por parte del extinto iss.

Se advierte al respecto, que además de que el accionante no trajo al plenario las referidas sentencias para efecto de ser realizada la valoración que se invoca, lo cierto es que las sentencias de tutela tienen efectos interpartes, es decir, no tienen efectos más allá del caso objeto de controversia, de tal suerte que las consideraciones que hayan sido planteadas en las providencias de la Corte Suprema de Justicia traídas como referente, solo sugieren un antecedente jurisprudencial y en ningún momento obligan al operador jurídico.

Y es que en relación con el precedente jurisprudencial en materia de tutela, se ha reconocido el valor vinculante solo de aquellas decisiones proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sede de unificación, esto es, en las que se unifica el alcance e interpretación de un derecho fundamental para casos en los que se tenga un marco fáctico similar y se compartan problemas jurídicos,[24] por lo que en aras de garantizar el derecho a la igualdad y el debido proceso, la ratio decidendi se convierte en obligatoria para todos los casos que se subsuman dentro de la hipótesis prevista en la regla judicial.

De manera que al solo tener carácter vinculante las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en sede de unificación de tutela, en las cuales se define la correcta interpretación frente a una situación fáctica determinada y, por ende, la correcta aplicación de una norma, en el caso no se evidencia la vulneración del derecho a la igualdad al no tomarse en cuenta los pronunciamientos de tutela proferidos por la Corte Suprema de Justicia. En este estado de cosas, se encuentra que en el asunto no existe vulneración del derecho al debido proceso, pues es plenamente posible la interpretación y aplicación que de los Decretos 541 y 1051 de 2016 realizó la accionada, esto es, que el Ministerio de Salud y Protección Social fue obligado solidario en el pago de las obligaciones derivadas de sentencias impuestas contra el iss.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Denegar el amparo de tutela invocado porel Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.

Segundo.- Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, devolver al despacho de origen el expediente de ejecución con radicado 17001-23-33-000- 2017-00689-00 (62484), allegado en calidad de préstamo. Cuarto.- Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [2]Reiteradas en la sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [3]consejo de estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. c.p. María Elizabeth García González.

Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01 (ij). [4]Folio 2018 [5]Folios 49 a 51. [6]Folios 1 a 4. [7]Folios 57 a 60. [8]Folios 128 a 148. [9]Folios 175 a 177. [10]Folios 218 a 220. [11]Folios 222 a 225. [12]Folios 241 a 243. [13]Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [14]Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [15]En relación con este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia C-590 de 2005, lo siguiente: «no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia». [16]Corte Constitucional, sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. [17]En la sentencia C-590 de 2005, se indicó lo siguiente:«los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra». [18]Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2006. [19]Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [20]Folio 1. [21]Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [22]Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [23]Sentencia T-213 de 2012. [24]Sentencia C-539 de 2011.