11001-03-15-000-2020-00003-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Asunto eminentemente económico El problema jurídico consiste en determinar si la (…) decisión del 31 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, vulnera los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de la accionante.

Además, si como se solicita en el escrito tutelar, resulta pertinente ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dejar sin efectos la mencionada sentencia, por configurarse alguna de las causales de procedibilidad invocadas (…). De los considerandos presentados en la acción de tutela, la Sala advierte que no se reúne el presupuesto de relevancia constitucional porque su propósito gira en torno al reconocimiento estricto de pretensiones esencialmente de origen económico que no afectan derechos fundamentales.

(…) En primer lugar, porque corresponde preservar la competencia y la independencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en la adopción de su decisión, toda vez que la declaratoria de oficio de la excepción de inexistencia del título ejecutivo la fundamentó, en el ámbito natural de sus competencias, en que la sentencia allegada como título ejecutivo no contenía la obligación clara y expresa de pagar los intereses moratorios.

En segundo lugar, porque no aprecia la Sala en condición de juez constitucional, que se justifique intervenir la decisión cuestionada debido a que, de manera esencial, no involucra la afectación de derechos fundamentales, en tanto que, se evidencia, que la pretensión de la accionante no atañe al derecho a obtener el reconocimiento pensional en consonancia con principios rectores tales como el mínimo vital, sino que el aspecto de inconformidad versa en el no pago de los intereses moratorios, situación que sin lugar a equívocos envuelve un concepto exclusivamente de carácter económico.

En tercer lugar, si el juez constitucional se involucra en la decisión objeto de cuestionamiento que se emitió en el marco del proceso ejecutivo promovido con el propósito de obtener un pago accesorio de la obligación principal, estaría permitiendo que este instrumento se convirtiera en una instancia o recurso adicional, lo cual desnaturaliza la vía de amparo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00003-01(AC) Actor: GILMA ESCOBAR RINCÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Decide la Sala la impugnación interpuesta por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —ugpp—contra la sentencia proferida el 5 de febrero de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por medio de la cual se amparó el derecho al debido proceso de la señora Gilma Escobar Rincón y se dejó sin efectos la sentencia del 31 de mayo de 2019 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. 1.

Antecedentes 1. La acción de tutela En ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y a través de agente oficioso, la señora Gilma Escobar Rincón, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por la expedición de la sentencia del 31 de mayo de 2019 mediante la cual se revocó la proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá del 23 de octubre de 2018. 1.

Las pretensiones En el escrito de tutela, la señora Gilma Escobar Rincón, solicitó el amparo de los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad y, en consecuencia, que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, revocar la sentencia del 31 de mayo de 2019, que revocó la proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial Bogotá D.C. del 23 de octubre de 2018, la que a su turno, declaró no probada la excepción de pago formulada por la ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución. En su lugar, el órgano judicial accionado declaró probada de oficio la excepción de inexistencia del título ejecutivo y ordenó no seguir adelante con la ejecución. Con fundamento en lo anterior, solicita se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, revocar la sentencia del 31 de mayo de 2019 y confirmar la de primera instancia que dispuso seguir adelante con la ejecución. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, la accionante señaló los siguientes: i) Presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja Nacional de Previsión, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —ugpp— tendiente a obtener la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales la cual correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. ii) El referido órgano judicial mediante sentencia del 3 de octubre de 2007 reconoció las pretensiones, ordenó reliquidar su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios y dispuso se diera cumplimiento a los artículos 177 inciso 1.° y 178 del CCA, es decir, expresamente se señaló «el pago de los intereses moratorios derivados de la obligación». iii) La entidad Patrimonio Autónomo de Pensiones —pap buen futuro— mediante Resolución pap 029712 del 14 de diciembre de 2010, dio cumplimiento al fallo judicial, y solamente hasta el mes de julio de 2011 se reportó al Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional —consorcio fopep— la inclusión en nómina, motivo por el cual le fue cancelado el capital y la indexación, con omisión del pago de los intereses moratorios. iv) El 21 de septiembre de 2016 se radicó demanda ejecutiva ante el despacho judicial que adelantó el proceso ordinario.

Mediante providencia del 14 de diciembre de 2017 se libró mandamiento de pago por concepto de los intereses moratorios dejados de pagar. En la audiencia inicial celebrada el 23 de octubre de 2018, se profirió sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución, motivo por el cual se interpuso el recurso de apelación por la entidad prestacional. v) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E mediante sentencia del 31 de mayo de 2019, revocó la que se había proferido a su favor y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de inexistencia del título ejecutivo y ordenó no seguir adelante con la ejecución. 3.

Fundamentos jurídicos de la acción Se indica por la accionante los siguientes aspectos: i) Se configuró en la sentencia del 31 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al señalar que los intereses de que trata el artículo 177 del CCA no fueron ordenados en la sentencia ordinaria.

También se consumó el defecto fáctico toda vez que esa manifestación, evidencia el extremo rigor en la aplicación de las normas procesales y no atiende que, de las piezas probatorias conformadas por las sentencias expedidas en el proceso ordinario, así como de la Resolución pap del 12 de diciembre de 2010 que le dio cumplimiento, se desprendía la existencia del título ejecutivo. ii) El defecto material o sustantivo se subsume en la sentencia cuestionada porque del artículo 297 del CPACA en consonancia con el artículo 306 del CGP, emergía que en los documentos aportados al proceso ejecutivo constaba la obligación clara, expresa y exigible y, por ende, se obstaculizó a la accionante el acceso a la administración de justicia con la exigencia de formalismos que no son necesarios cuando la ejecución se promueve ante el juez que conoció el proceso ordinario. iii) La causal de procedibilidad de la acción de tutela por desconocimiento del precedente judicial se presenta en tanto se desatendieron las pautas sobre el reconocimiento de los intereses moratorios trazadas por el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00020-00 y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicado núm. 2013-00709-01 demandante: Luis Álvaro Revelo Lucero, magistrado ponente: José María Armenta Fuentes.

A su turno, sin especificar una decisión de la Corte Constitucional, aduce bajo la citada causal, que esa Corporación, al desarrollar el principio de responsabilidad patrimonial del Estado cuyo fundamento reside en los artículos 2, 58 y 90 de la Carta Política, ha establecido que la administración tiene el deber de reparar integralmente los daños padecidos por los ciudadanos en la forma consagrada en los artículos 177 del CCA y 16 de la Ley 446 de 1998.[1] 4.

Trámite en primera instancia Mediante auto del 14 de enero de 2020[2], la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, reconoció al doctor Jairo Iván Lizarazo Ávila como agente oficioso de la señora Gilma Escobar Rincón, admitió la acción de tutela y ordenó notificar en condición de demandados a los magistrados integrantes de la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En condición de terceros interesados en las resultas de la actuación, vinculó al Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —ugpp—. Para llevar a cabo las intervenciones y ejercitar el derecho a la defensa se concedió el lapso de dos días.

A través de memorial presentado en la secretaría general de esta corporación el 23 de enero de 2020, se allegó el poder otorgado por la señora Gilma Escobar Rincón al doctor Jairo Iván Lizarazo Ávila para presentar la acción de tutela y por esa razón, se entiende que desapareció su calidad de agente oficioso.[3] 5. Intervenciones i) El juez séptimo administrativo del circuito judicial de Bogotá en el escrito de intervención expresó lo siguiente: […] respetuosamente considero que la decisión y las actuaciones proferidas al interior del proceso ejecutivo No. 11001-3335-007-2016-0043-00, se ajustaron a los preceptos constitucionales y legales, por cuanto era el que conforme al estudio fáctico, jurídico y probatorio debía adoptarse para la época en que se profirió la decisión de fondo dentro de la litis en primera instancia, sin que pueda endilgarse algún tipo de conducta que afecte o vulnere los derechos fundamentales invocados por la parte tutelante. […]. ii) El director jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —ugpp— en el escrito de intervención, solicitó se declarara improcedente la acción de tutela.

En sustento, adujo que en virtud de las sentencias de la Corte Constitucional C-895 de 2009, T-353 de 2012 y C-258 de 2013, que desarrollan el principio de sostenibilidad financiera, se procura que tanto las entidades encargadas misionalmente de administrar la nómina de pensionados como las cajas administradoras de pensiones que están en liquidación o ya liquidadas, velen por la toma de medidas tendientes a evitar el desfinanciamiento.

Acorde a lo anterior, aduce que la pretensión de la accionante para que por la vía de amparo interpuesta se efectué el reconocimiento de los intereses moratorios afecta el comentado principio. Igualmente, manifiesta que la acción de tutela no es la vía adecuada para reclamar prestaciones sociales, conforme lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia T-624 de 2012, al señalar que para perseguir ese reconocimiento, el ordenamiento jurídico diseñó, implementó y dispuso procedimientos a los cuales la accionante acudió mediante la instauración de los procesos ordinario y ejecutivo, sin que se aprecie que hubiera promovido el recurso extraordinario de revisión, lo que se traduce en que la vía de amparo excepcional pretende ser desnaturalizada con la solicitud de pago de intereses moratorios.[4] iii) La magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Patricia Victoria Manjarrés Bravo en el escrito de intervención, solicitó se declare improcedente la acción de tutela.

Aseveró que la sentencia cuestionada mediante la cual se revocó la de primera instancia, para en su lugar, declarar la inexistencia del título ejecutivo, se fundamentó en la carencia de título ejecutivo, toda vez que la sentencia proferida en el proceso ordinario no contenía el reconocimiento de los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del CCA, lo cual implica que no existía una obligación clara, expresa y exigible respecto de los valores pretendidos por ese concepto.[5] 6.

Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 5 de febrero de 2020, amparó el derecho al debido proceso de la accionante, dejó sin efectos la sentencia del 31 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio de la cual declaró de oficio la excepción de inexistencia del título ejecutivo y ordenó a dicha autoridad judicial que dentro de los 20 días siguientes a la notificación, dictará la providencia que en derecho corresponda.

Para sustentar la decisión, precisó que de conformidad con el inciso 5.° del artículo 177 del CCA, las cantidades líquidas reconocidas en las sentencias judiciales por medio de las cuales se condene a las entidades públicas, devengarán intereses comerciales y moratorios, es decir, que dichos intereses no están sujetos a previo reconocimiento.

En ese orden de ideas, señaló que como los intereses moratorios ostentan la calidad de derechos accesorios de una obligación principal reconocida en una sentencia y son ciertos e indiscutibles de acuerdo al régimen general de las obligaciones estipulado en los artículos 1608 y el numeral 2.° del artículo 1617 del CC, puede concluirse que como el derecho pensional pretendido por la señora Escobar Rincón fue definido en la sentencia ordinaria, el reconocimiento de intereses moratorios opera de pleno derecho como consecuencia legal de la mora en el cumplimiento de la condena.

En apartes de la decisión, se sostuvo lo siguiente: […] se tiene que, al haber sido condenada CAJANAL en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2005-07266, a pagar a favor de la señora Escobar Rincón una suma líquida consistente en la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la fecha de adquisición del status pensional, esto es, con las primas de alimentación, habitación, navidad y vacaciones, de presentarse retardo en el pago de dicha orden judicial, por ministerio de la ley, la demandante tendría derecho al pago de los respectivos intereses moratorios a los que hubiere lugar, los cuales podrían ser exigibles por la vía del proceso ejecutivo como lo pretendió. […] Con fundamento en lo anterior, consideró que se consumaba el defecto sustantivo en la sentencia del 31 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. y amparó el derecho al debido proceso de la accionante con la siguiente precisión: […] Debe aclararse que, esta decisión no implica que necesariamente la autoridad demandada deba confirmar la providencia que ordenó seguir adelante con la ejecución, sino que está orientada para que el Tribunal proceda a estudiar el caso de fondo sin que declare probada nuevamente la excepción de inexistencia del título ejecutivo por no constar en la sentencia el reconocimiento de intereses moratorios. […].[6] 1.5.

Impugnación La apoderada de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —ugpp— en el escrito de impugnación, reiteró que la acción de tutela era improcedente para atacar decisiones judiciales con la finalidad de obtener el pago de intereses moratorios, en tanto que acceder a ello afecta de manera grave el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, cuya protección corresponde a la entidad que representa.

Expresa que en el sub-lite no se acreditó la ocurrencia del perjuicio irremediable ni la afectación del mínimo vital de la accionante, situaciones que aunadas a la existencia de cosa juzgada y a la autonomía de los jueces naturales para adoptar sus decisiones, permiten inferir que la sentencia del Tribunal, la cual se fundamentó en que expresamente no se indicó en las providencias proferidas por el operador judicial ordinario el reconocimiento de los intereses de que tratan los artículos 177 y 178 del CCA, no se reunió la característica necesaria del título ejecutivo, esto es, que contenga una obligación expresa. [7] 2.

Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019[8], según el cual «[l]as tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, propuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado del 5 de febrero de 2020. 2.2.

Problema jurídico La acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por la expedición de la sentencia del 31 de mayo de 2019 que revocó la proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. del 23 de octubre de 2018, la que, a su turno, declaró no probada la excepción de pago formulada por la —ugpp— y ordenó seguir adelante con la ejecución. En su lugar, el órgano judicial accionado declaró probada de oficio la excepción de inexistencia de título ejecutivo y ordenó no seguir adelante con la ejecución. El problema jurídico consiste en determinar si la citada decisión del 31 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, vulnera los derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad de la accionante.

Además, si como se solicita en el escrito tutelar, resulta pertinente ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dejar sin efectos la mencionada sentencia, por configurarse alguna de las causales de procedibilidad invocadas, esto es, el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, el defecto, fáctico, el defecto sustantivo o material y el desconocimiento del precedente judicial. 2.3.

De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».

El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.

En este entendido, la jurisprudencia constitucional[9] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[10], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».

En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos.

El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[11], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[12] acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.

Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra la sentencia del 31 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. 2.4.1. Se agotaron los medios de defensa judicial, comoquiera que, contra la providencia objeto de la acción de tutela no proceden otros medios ordinarios de defensa ni las causales especiales para la instauración del recurso extraordinario de revisión. 2.4.2.

Se presentó con inmediatez, porque la sentencia cuestionada es del 31 de mayo de 2019[13] notificada mediante correo electrónico enviado el 4 de julio de 2019[14] y la acción de tutela se instauró el 19 de diciembre de ese año[15], con lo cual se satisfacen los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el término para su ejercicio, que no debe sobrepasar los seis meses. 2.4.3.

Los hechos y los argumentos en que se fundamenta la acción de tutela guardan coherencia lógica y temporal. 2.4.4. La presente demanda no se dirige a controvertir una sentencia de tutela, en tanto que la sentencia censurada fue proferida en segunda instancia en un proceso ejecutivo. 2.4.5. El asunto tiene relevancia constitucional. Previo a su estudio, es necesario efectuar una recopilación de los siguientes: 2.4.5.1.

Hechos probados[16] 2.4.5.1.1. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, conoció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, radicada con el núm. 2005-07266 promovida por la accionante contra la Caja Nacional de Previsión Social y mediante sentencia del 3 de octubre de 2007, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

La anterior decisión quedó debidamente ejecutoriada el 16 de octubre de 2007. 2.4.5.1.2. La accionante presentó ante la extinta Caja Nacional de Previsión la solicitud de cumplimiento del referido fallo el 26 de septiembre de 2008. Conforme consta en la Resolución No. pap 029712 del 14 de diciembre de 2010, se ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la demandante elevando la cuantía de su mesada a la suma de $833.139, efectiva a partir del 14 de junio de 2000 «estableciendo que lo consagrado en el artículo 178 del CCA estaría a cargo del Fondo de Pensiones Públicas —fopep— y lo concerniente al artículo 177 ibídem estaría a cargo del proceso liquidatorio de cajanal eice». 2.4.5.1.3.

El reajuste ordenado en la resolución anterior se ingresó en nómina hasta el mes de julio de 2011 y dentro de las liquidaciones realizadas por la —ugpp- cajanal— para el cumplimiento del fallo de primera instancia, no fueron incluidos los intereses moratorios. 2.4.5.1.4. La accionante inició proceso ejecutivo en contra de la —ugpp— que fue conocido por el operador judicial ante el cual se adelantó el proceso ordinario, esto es, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y solicitó se expidiera mandamiento de pago por la suma de $35.127.896, por concepto de intereses moratorios «derivados de la sentencia judicial proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, debidamente ejecutoriada con fecha 16 de octubre de 2007, y los cuales se causaron entre el período del 17 de octubre de 2007 al 30 de junio de 2011, de conformidad con el inciso 5.° del artículo 177 del C.C.A., suma que deberá ser actualizada desde el 1° de agosto de 2011, hasta que se verifique el pago total de la misma». 2.4.5.1.5.

En la audiencia inicial celebrada el 23 de octubre de 2018, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, decidió modificar el mandamiento de pago que había librado por la suma anterior a través del auto del 14 de diciembre de 2017. Sobre el particular, manifestó lo siguiente: Respecto del período de causación de los intereses reclamados, debe el Despacho remitirse a lo normado en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo -C.C.A., norma vigente a la fecha de expedición de la sentencia condenatoria que se invoca como título ejecutivo, siendo de vital importancia, establecer la fecha en que el interesado solicitó ante la hoy entidad ejecutada, el pago de la condena, toda vez, que dicho precepto, en forma expresa señaló que, transcurridos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia condenatoria, sin que el beneficiario haya acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, “cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma”.

Al respecto se advierte, que la sentencia aportada como título ejecutivo, quedó debidamente ejecutoriada el día 16 de octubre de 2007 (fl.2), y según el acto administrativo de cumplimiento, esto es, la Resolución No. PAP 029712 de 14 de diciembre de 2010 (fls.15 a 19), la ejecutante elevó petición, solicitando el cumplimiento de la providencia el 26 de septiembre de 2008, esto es, luego de los 6 meses de que trata la norma en comento.

Lo anterior, implica que los intereses moratorios se empezaron a causar desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia referida (17 de octubre de 2007), pero en razón a que la petición de cumplimiento de fallo se elevó con posterioridad a los 6 meses siguientes a dicha fecha (de que trata el artículo 177 del C.C.A.), cesó su causación hasta el 17 de abril de 2008, generándose nuevamente a partir del día siguiente a la presentación de la solicitud, esto es, desde el 27 de septiembre de 2008, y hasta el 30 de junio de 2011, mes anterior a la inclusión en nómina por la UGPP.

Revisada la liquidación aportada por la parte ejecutante (fl.27), se evidencia que no se tuvo en cuenta el período en que cesaron de causarse dichos intereses, conforme al mandato del artículo 177 del C.C.A. lo que conlleva a que este Despacho deba realizar la liquidación de la obligación reconocida en la sentencia base del proceso, y especialmente de los intereses adeudados por la entidad demandada, a fin de establecer los reales valores por los que se debió de librar el mandamiento de pago. […] Teniendo en cuenta el cuadro que antecede, este Despacho procede (sic) MODIFICAR DE OFICIO el Auto de 14 de diciembre de 2017, en los siguientes términos:

PRIMERO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, CANCELARLE a la ejecutante GILMA ESCOBAR RINCÓN, identificada con la cédula de ciudadanía No. 20.938.306 la suma de TREINTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS DIEZ MIL CUATROCIENTOS DIECINUEVE PESOS CON SETENTA Y UN CENTAVOS M/CTE ($32.510.419,71) correspondientes a los intereses dejados de cancelar entre el 17 de octubre de 2007 y el 17 de abril de 2008, y del 27 de septiembre de 2008 al 30 de junio de 2011.

En consecuencia, procedió a dictar sentencia con sustento en las siguientes motivaciones: Así las cosas, luego de modificar el mandamiento de pago, y no habiendo prosperado la excepción de mérito propuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP, ni haberse acreditado, que en cumplimiento del fallo de 3 de octubre de 2007, se le haya cancelado a la ejecutante, suma alguna, correspondiente a los intereses moratorios causados sobre el capital conformado por las mesadas atrasadas (retroactivo) entre el 17 de octubre de 2007 y el 17 de abril de 2008, y del 27 de septiembre de 2008 al 30 de junio de 2011, se ordenará seguir adelante con la ejecución. En virtud de lo dispuesto en el artículo 213 de la Ley 1437 de 2011, y antes de tramitar la liquidación del crédito, por la Secretaría del Despacho, se requerirá a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP, para que certifique si a la fecha, efectuó pagos por concepto de intereses moratorios en virtud de la Resolución No. PAP 029712 de 14 de diciembre de 2010, y para corroborar la fecha efectiva del pago de la obligación principal, que servirá para determinar hasta qué día, se causaron los intereses moratorios y procede su pago.

Con fundamento en lo anterior, se dispuso en la parte resolutiva:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de “PRESCRIPCIÓN”, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: MODIFICAR DE OFICIO el ordinal primero, del Mandamiento de Pago del 14 de diciembre de 2017, el cual quedará así: “PRIMERO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, CANCELARLE a la ejecutante GILMA ESCOBAR RINCÓN, identificada con la cédula de ciudadanía No. 29.938.306 la suma de TREINTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS DIEZ MIL CUATROCIENTOS DIECINUEVE PESOS CON SETENTA Y UN CENTAVOS M/CTE ($32.510.419.71), como saldo a su favor correspondiente a los intereses dejados de cancelar entre el 7 de octubre de 2007 y el 17 de abril de 2008, y del 27 de septiembre de 2008 al 30 de junio de 2011”.

TERCERO: ORDENAR SEGUIR ADELANTE LA EJECUCIÓN, para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en la presente providencia. 2.4.5.1.6. Interpuesto el recurso de apelación por la apoderada de la —ugpp—, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, expidió la sentencia del 31 de mayo de 2019, que revocó la proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá del 23 de octubre de 2018 y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de inexistencia del título ejecutivo y determinó no seguir adelante con la ejecución. En las consideraciones se plasmaron los siguientes argumentos: Así las cosas, y teniendo en cuenta el marco normativo antes señalado, considera la Sala necesario señalar que, en efecto, tal y como lo aduce la entidad ejecutada, de la lectura de la sentencia emitida el 3 de octubre de 2007 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Bogotá, no se puede concluir que la entidad demandada esté obligada al reconocimiento de intereses moratorios, pues esta orden no se encuentra contenida en ningún aparte de la sentencia. Por el contrario, en el numeral octavo de esta providencia se dispuso negar las demás pretensiones de la demanda – entre las que está, según se lee en la demanda que le dio origen, la pretensión de reconocimiento de los intereses de que trata el artículo 177 del C.C.A.- se estima que esta fue negada por el juez de conocimiento y por ende, no hay posibilidad de seguir adelante con la ejecución. De allí que se colija con facilidad que la obligación por la que la parte actora pretende que se siga adelante con la ejecución no es expresa, razón por la que es evidente que no reúne las características previstas en la ley, para ser considerada como título ejecutivo.

Ahora bien, valga la pena señalar que si bien en casos en los que la orden de reconocimiento y pago de intereses moratorios se encuentra dentro de la parte motiva de la sentencia que constituye el título ejecutivo la suscrita ponente ha considerado que es procedente seguir adelante con la ejecución, en el presente asunto, en la medida en que esta orden no se encuentra contenida en ningún aparte de la sentencia, se estima que esta fue negada por el juez de conocimiento y por ende, no hay posibilidad de seguir adelante con la ejecución. Corolario de lo anterior, ante la inexistencia de título ejecutivo en materia de intereses y teniendo en cuenta que como se expuso, el juez está facultado para revisar aún en etapa de fallo los requisitos sustanciales del título ejecutivo, se concluye que resulta procedente revocar la decisión de primera instancia para en su lugar, dar por terminado el proceso, sin que resulte pertinente analizar la restante argumentación del recurso.[17] 2.4.5.2.

Análisis del presupuesto relevancia constitucional Se concreta el examen de la Sala en determinar si los fundamentos de la acción de tutela son «genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes»[18], pues el juez constitucional no puede estudiar «cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones»[19].

Esta exigencia persigue las siguientes tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[20] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[21]; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[22] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[23].

Por tanto, solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales[24]. De los considerandos presentados en la acción de tutela, la Sala advierte que no se reúne el presupuesto de relevancia constitucional porque su propósito gira en torno al reconocimiento estricto de pretensiones esencialmente de origen económico que no afectan derechos fundamentales.

La afirmación precedente, se sustenta en los siguientes aspectos: En primer lugar, porque corresponde preservar la competencia y la independencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en la adopción de su decisión, toda vez que la declaratoria de oficio de la excepción de inexistencia del título ejecutivo la fundamentó, en el ámbito natural de sus competencias, en que la sentencia allegada como título ejecutivo no contenía la obligación clara y expresa de pagar los intereses moratorios.

En síntesis, la acción de tutela no es el instrumento idóneo para obtener pretensiones como las que son objeto de la vía amparo, concretamente para discutir la declaratoria de inexistencia de título ejecutivo, decisión que adoptó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en la providencia cuestionada, y que sustentó en que la sentencia proferida en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá del 3 de octubre de 2007 no contenía expresamente el pago de intereses moratorios.

Las razones antecedentes son suficientes para considerar no agotado, el presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela —–relevancia constitucional—–, y, por ese motivo, la decisión de primera instancia serán revocada, para en su lugar, disponer el rechazo. 3. Conclusión Como la acción de tutela que se analizó, involucra estrictamente aspectos de índole económico que no tienen incidencia directa en la afectación de derechos fundamentales, se concluye que no se cumple el presupuesto de relevancia constitucional, motivo por el cual la sentencia impugnada será revocada, para en su lugar, rechazar la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Revocar la sentencia del 5 de febrero de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Segundo: En su lugar, se dispone rechazar por improcedente la acción de tutela promovida por Gilma Escobar Rincón. Tercero: remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y devolver al despacho de origen el expediente en préstamo.

Notifíquese y cúmplase. PUBLÍQUESE EN LA PÁGINA WEB DE ESTA CORPORACIÓN. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios (1 a 12) expediente electrónico [2] Folio (32 a 33) ibidem. [3] Folios (44 a 45) ibidem. [4] Folios (50 a 58) ibidem. [5] Folios (66 a 68) ibidem. [6] Folios (87 a 93) ibidem. [7] Folios (99 a 105) ibidem. [8] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. [9] T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [10] Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [12] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez. Expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [13] Folios (99 a 105) expediente electrónico. [14] Folio (23) ibidem. [15] Folio 1, ibidem. [16] Los hechos probados que se enlistan en los numerales 2.4.5.1.1., 2.4.5.1.2., 2.4.5.1.3, 2.4.5.1.4. y 2.4.5.1.5 se tomaron de la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá obrante a los folios 16 a 21 del expediente electrónico. [17] Folios (25 a 29) ibidem. [18] Sentencia T-248 de 2018.

Corte Constitucional. Recoge la línea jurisprudencial en el asunto y sentencia C-590 de 2005. [19] Ibíd. De manera semejante, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) español (Ley Orgánica 2 de 1979), exige, para efectos de la procedencia del recurso de amparo constitucional, que en la demanda se justifique “la especial trascendencia constitucional del recurso” (numeral 1 del artículo 49, modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007).

La admisión del recurso de amparo, entre otras, está sujeta, en los términos del literal b) del numeral 1 del artículo 50 de la ley en cita (modificado por el artículo único de la Ley Orgánica 6 de mayo 24 de 2007), a que,“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”. [20] Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente:“En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. [21] Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” (en igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). [22] Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005),“los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [23] En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). [24] Todo derecho fundamental tiene facetas constitucionales, legales y reglamentarias.

Los debates acerca de las facetas legales y reglamentarias de los derechos carecen, por tanto, de la relevancia constitucional necesaria para habilitar la excepcional intervención del juez de tutela en aras de controlar las decisiones proferidas en los procesos de las jurisdicciones diferentes de la constitucional.