CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN De conformidad con los artículos 111 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994, a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción que establece la Constitución Política.
FUENTE FORMAL: C.P.C.A. - ARTÍCULO 111 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO / REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONSEJO DE ESTADO - Competencia para ejercer control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite ante el Consejo de Estado / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO [P]or virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA y 23 del Acuerdo 080 de 2019 -compilatorio del reglamento del Consejo de Estado- que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En Acta No. 9 del 1 de abril de 2020 la Sala Plena de esta Corporación aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 185 / ACUERDO 080 DE 2019 - ARTÍCULO 23 MINISTERIO DEL TRABAJO / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / EMERGENCIA SANITARIA / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS / MEDIOS VIRTUALES Por otra parte, se tiene en cuenta que el Ministerio del Trabajo es una entidad del orden nacional, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
(…) [F]rente a las medidas de aislamiento preventivo de la emergencia sanitaria, el trámite del control inmediato de legalidad se adelanta al amparo del artículo 186 del CPACA, en cuanto al uso de medios virtuales. FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 186 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN [E]l control inmediato de legalidad es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto: i) las medidas o actos administrativos de carácter general, ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción; cuestión que se predica en el presente caso respecto de las medidas adoptadas en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en el estado de excepción del artículo 215 de la Constitución Política.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 CIRCULAR ADMINISTRATIVA / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / MINISTERIO DEL TRABAJO / NORMAS SUSTANTIVAS Y PROCEDIMENTALES DEL TRABAJO Y EMPLEO / SANCIONES – En materia del ámbito laboral [L]a Circular Externa 0022 de 19 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio del Trabajo se dirigió a los “empleadores y trabajadores del sector privado“, de manera que se puede concluir que se trata de una medida de carácter general, en tanto no afectó una situación jurídica concreta.
De la misma forma, se observa el ejercicio de la función administrativa dado que la circular informa sobre el ejercicio de una de sus funciones, específicamente la de “[e]jercer, en el marco de sus competencias, la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo y empleo, e imponer las sanciones establecidas en el régimen legal vigente”.
CIRCULAR ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - Porque no fue expedido en desarrollo de un decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de emergencia / FALTA DE COMPETENCIA - Circular no está desarrollando, ni hace mención a ninguna disposición dictada durante el estado de excepción / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento [D]icho acto es objeto del control inmediato de legalidad, en tanto no desarrolló una medida específica del estado de excepción declarado por el gobierno nacional mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, es más, la función del Ministerio de Trabajo sobre la prevención, inspección, control y vigilancia de las normas sustantivas en materia de trabajo y empleo, no tiene restricciones para su ejercicio y puede desarrollarse en cualquier tiempo.En gracia de discusión, la graduación del control se hizo depender de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, norma que no tiene la naturaleza de decreto legislativo expedido en estado de excepción. FUENTE FORMAL: DECRETO 4741 DE 2005 / DECRETO 417 DE 2020 JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MEDIO DE CONTROL INDEBIDO / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CIRCULAR ADMINISTRATIVA - Remisión del acto por parte del interesado o estudio de oficio por el juez / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / IMPROCEDENCIA DEL RECHAZO DE LA DEMANDA / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD No significa (…) que la Circular Externa (…) no pueda ser objeto de ningún medio de control -cuyo trámite necesariamente es distinto al que corresponde al control inmediato de legalidad-, sino, únicamente, que no lo es del establecido en el artículo 136 del CPACA.
Ahora bien, teniendo en cuenta que en el trámite del medio de control inmediato de legalidad, en estricta técnica jurídica, no existe una demanda, sino apenas la remisión del acto que debe ser objeto de aquel o su aprehensión de oficio por parte de la autoridad judicial, el Despacho no puede aplicar ninguna de las previsiones del CPACA orientadas a la corrección o rechazo de la demanda.
Lo anterior no obsta para que se decida, en cambio, no avocar conocimiento del proceso, advirtiendo en todo caso al Ministerio del Trabajo que, si su interés es que esta jurisdicción controle la legalidad objetiva de las circulares que expida y que no desarrollen decretos legislativos durante estados de excepción, puede en cualquier tiempo acudir al medio de control de nulidad.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 0022 DE 2020 (19 de marzo) MINISTERIO DEL TRABAJO CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTICINCO Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02363-00 Actor: MINISTERIO DEL TRABAJO Demandado: CIRCULAR EXTERNA 0022 DEL 19 DE MARZO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (artículo 136 CPACA) Procede el Despacho, en el marco del medio de control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, a pronunciarse sobre si avoca el conocimiento de la Circular Externa 0022 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Ministro del Trabajo.
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante reparto del 3 de junio de 2020 este Despacho recibió el acto de la referencia, para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 del CPACA[1]. 2. El contenido de la Circular Externa 0022 del 19 de marzo de 2020 del Ministerio del Trabajo es el siguiente (se transcribe de forma literal): “DE: MINISTRO DEL TRABAJO “PARA: EMPLEADORES Y TRABAJADORES DEL SECTOR PRIVADO “ASUNTO: FISCALIZACIÓN LABORAL RIGUROSA A LAS DECISIONES LABORALES DE EMPLEADORES DURANTE LA EMERGENCIA SANITARIA.
“Este Ministerio ha recordado en diversas oportunidades que el trabajo ´es un derecho y una obligación social y goza, en odas sus modalidades de la especial protección del Estado´, tal y como se indica en el artículo 25 de la Constitución Política de Colombia. “En virtud del compromiso de este Gobierno y del llamado que hace la Organización Internacional del Trabajo a todos los gobiernos del mundo, para proteger a los trabajadores, estimular la economía y el empleo, y sostener los puestos de trabajo y los ingresos en la crisis por la que atraviesa el planeta con la pandemia del COVID-19, este Ministerio informa que en razón a la suspensión de términos en todas las sedes, no se ha emitido autorización alguna de despido colectivo de trabajadores, ni de suspensión de contratos laborales.
“Adicionalmente, esta entidad aclara que la configuración o no de una fuerza mayor corresponde de manera funcional al Juez de la República, quien determinará o no su existencia, con base en la valoración de los hechos puestos a su consideración. “En todo caso, el empleador debe valorar las funciones a cargo del trabajador y la posibilidad del desempeño de las mismas a través de las alternativas planteadas en la Circular 21 de 2020, por lo que se hace un llamado a los empleadores para que en estos momentos de dificultad mantengan la solidaridad y el respaldo que los ha caracterizado hacia los trabajadores y sus familias, independientemente de si su vinculación es directa o en misión[1], para lo cual pueden hacer uso de medidas tales como: Trabajo en Casa, Teletrabajo, Jornada Laboral Flexible, Vacaciones Acumuladas, Anticipadas y Colectivas, Permisos Remunerados y Salarios sin Prestación del Servicio.
“Finalmente, se informa que el Ministerio del Trabajo ha adoptado la figura de Fiscalización Laboral Rigurosa, mediante la cual se tomarán estrictas medidas de inspección, vigilancia y control sobre las decisiones que adopten empleadores en relación con los contratos de trabajo durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y la declaratoria de emergencia social, económica y ecológica declarada por el señor Presidente de la República mediante el Decreto 417 de 2020.
“(…)”. 3. Cabe indicar que la Circular 0021 de 17 de marzo de 2020 a que hace referencia el acto remitido recordó a los empleadores y trabajadores del sector privado varios mecanismos establecidos en la legislación laboral para la protección del empleo y la actividad productivo, específicamente: “Trabajo en casa”, “Teletrabajo”, “Jornada Laboral Flexible”, “Vacaciones anuales, anticipadas y colectivas” y “Permisos remunerados – Salario sin prestación del servicio”.
II. CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA[2] y 20 de la Ley 137 de 1994[3], a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción que establece la Constitución Política.
Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA[4] y 23 del Acuerdo 080 de 2019[5] –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020 la Sala Plena de esta Corporación aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. Por otra parte, se tiene en cuenta que el Ministerio del Trabajo es una entidad del orden nacional, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998. En este caso resulta de la mayor importancia agregar que, frente a las medidas de aislamiento preventivo de la emergencia sanitaria, el trámite del control inmediato de legalidad se adelanta al amparo del artículo 186 del CPACA, en cuanto al uso de medios virtuales[6].
Se concluye que el control inmediato de legalidad es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto: i) las medidas o actos administrativos de carácter general, ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción; cuestión que se predica en el presente caso respecto de las medidas adoptadas en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en el estado de excepción del artículo 215 de la Constitución Política. 2.
El caso concreto 2.1. La naturaleza del acto Se advierte que la Circular Externa 0022 de 19 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio del Trabajo se dirigió a los “empleadores y trabajadores del sector privado“, de manera que se puede concluir que se trata de una medida de carácter general, en tanto no afectó una situación jurídica concreta.
De la misma forma, se observa el ejercicio de la función administrativa dado que la circular informa sobre el ejercicio de una de sus funciones, específicamente la de “[e]jercer, en el marco de sus competencias, la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo y empleo, e imponer las sanciones establecidas en el régimen legal vigente”[7]. 2.2.
La Circular Externa 0022 de 19 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio del Trabajo no contiene el desarrollo de ningún decreto legislativo del estado de excepción La Circular Externa 0022 de 19 de marzo de 2020 informa a sus destinatarios sobre el ejercicio de una de sus funciones, a la que denominó “Fiscalización Laboral Rigurosa”, durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 y la emergencia social, económica y ecológica declarada a través del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020.
Para el Despacho, lo anterior resulta insuficiente para concluir que dicho acto es objeto del control inmediato de legalidad, en tanto no desarrolló una medida específica del estado de excepción declarado por el gobierno nacional mediante el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, es más, la función del Ministerio de Trabajo sobre la prevención, inspección, control y vigilancia de las normas sustantivas en materia de trabajo y empleo, no tiene restricciones para su ejercicio y puede desarrollarse en cualquier tiempo.
En gracia de discusión, la graduación del control se hizo depender de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, norma que no tiene la naturaleza de decreto legislativo expedido en estado de excepción. No significa lo anterior que la Circular Externa 0022 de 19 de marzo de 2020 no pueda ser objeto de ningún medio de control –cuyo trámite necesariamente es distinto al que corresponde al control inmediato de legalidad–, sino, únicamente, que no lo es del establecido en el artículo 136 del CPACA.
Ahora bien, teniendo en cuenta que, en el trámite del medio de control inmediato de legalidad, en estricta técnica jurídica, no existe una demanda, sino apenas la remisión del acto que debe ser objeto de aquel o su aprehensión de oficio por parte de la autoridad judicial, el Despacho no puede aplicar ninguna de las previsiones del CPACA orientadas a la corrección o rechazo de la demanda.
Lo anterior no obsta para que se decida, en cambio, no avocar conocimiento del proceso, advirtiendo en todo caso al Ministerio del Trabajo que, si su interés es que esta jurisdicción controle la legalidad objetiva de las circulares que expida y que no desarrollen decretos legislativos durante estados de excepción, puede en cualquier tiempo acudir al medio de control de nulidad.
En mérito de lo expuesto, el Despacho[8], RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la remisión que se hizo de la Circular Externa 0022 de 19 de marzo de 2020 proferida por el Ministerio del Trabajo.
SEGUNDO: Notificar esta decisión, vía correo electrónico, a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE[9] MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] “CPACA. Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. [1] Conforme lo señalado en el Decreto 4369 de 2006. [2] “CPACA.
Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…) “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. “(…)”. [3] “Ley 137/94.
Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. //“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. [4] “CPACA.
Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: “1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. “(…)”. [5] “Acuerdo 080/19. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [6] CPACA “Artículo 186.
Actuaciones a través de medios electrónicos. Todas las actuaciones judiciales susceptibles de surtirse en forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. La autoridad judicial deberá contar con mecanismos que permitan acusar recibo de la información recibida, a través de este medio”. [7] Artículo 2.14 del Decreto 4108/11, “por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio del Trabajo y se integra el Sector Administrativo del Trabajo”. [8] Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. [9] Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.