IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / SOLICITUD DE ACLARACIÓN DE LA PROVIDENCIA En el caso concreto, se observa que lo pretendido por el accionante a través de este mecanismo es que se “(…) revoque, modifique o aclare (…)” la providencia atacada, por cuanto omitió ordenar el reintegro en un cargo de mayor jerarquía respecto del que ocupaba al momento de la desvinculación. (…) Así las cosas, la parte actora podía solicitar la aclaración de la providencia censurada si consideraba que la autoridad judicial accionada omitió pronunciarse respecto de uno de los elementos que hacía parte del petitum de la demanda, de modo que la acción de tutela deviene improcedente por cuanto no puede ser utilizada como un mecanismo sustitutivo de los medios ordinarios previstos por el legislador.
(…) Corolario de lo anterior, la Sala concluye que la presente acción constitucional es improcedente puesto que no superó el análisis de los presupuestos generales de procedibilidad de este mecanismo de amparo cuando se controvierten providencias judiciales. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00614-00(AC) Actor: MARIO ALBERTO MENDOZA CEBALLOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Mario Alberto Mendoza Ceballos en contra de la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la decisión proferida el 26 de julio de 2019, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 11001 3335 019 2015 00123 01. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela contra la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que fueran protegidos los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, para lo cual formuló la siguiente pretensión[1]: “[…] Que se revoque, modifique o aclare la providencia que más adelante se especificará dentro de un plazo prudencial perentorio, en amparo de mis derechos fundamentales al trabajo, igualdad y al debido proceso […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que mediante la Resolución nro. 6886 del 18 de junio de 2014 proferida por la Superintendencia de Notariado y Registro fue retirado del cargo de profesional universitario grado 10 por cuanto Colpensiones le había reconocido una pensión de vejez. Sostuvo que promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho pretendiendo la nulidad del precitado acto administrativo.
Explicó que el proceso correspondió en reparto al Juzgado Diecinueve (19) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que en sentencia del 14 de febrero de 2017 accedió a las pretensiones y, en consecuencia, “(…) declaró la nulidad del acto de retiro y dispuso mi reintegro al cargo y el pago de salarios y prestaciones sin solución de continuidad, ordenando a su vez el descuento de las mesadas percibidas por concepto de pensión, desde el 1 de julio y hasta la fecha de reintegro (…)”[2].
Indicó que en contra de dicha decisión se interpuso recurso de apelación y, en proveído del 26 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la modificó, en el sentido de ordenar el reintegro a un cargo de igual jerarquía al que ocupaba al momento de su desvinculación. Adujo que la precitada providencia vulneró sus derechos fundamentales dado que no tuvo en cuenta que lo pretendido era el “reintegro a un cargo de igual o superior jerarquía” y que la misma se profirió luego de cinco años de ocurrida su desvinculación “(…) lapso durante el cual la Superintendencia de Notariado y Registro sufrió grandes transformaciones implementadas por las resoluciones 2723 del 29 de diciembre de 2014 y 2724 de la misma fecha, esta última mediante la cual se confieren ascensos a aquellos funcionarios que como yo, ostentábamos el cargo de Profesional Universitario 2044 – 10, fueron ascendidos a grados 19 y hasta 22 (…)”[3].
Agregó que “(…) habida cuenta de mis calificaciones como funcionario de carrera, no existía la menor posibilidad de que fuera excluido de los ascensos mencionados, en virtud de la restructuración de la Superintendencia (…)”[4].
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue radicada el 19 de febrero de 2020 en la Secretaría General de esta Corporación[5] y asignada en reparto el 20 adiado[6]. 3.2. Por auto del 24 de febrero de esta anualidad[7], se admitió y se dispuso notificar a los magistrados de la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; vincular, por tener interés en las resultas del proceso, al Superintendente de Notariado y Registro y al Juzgado Diecinueve (19) Administrativo del Circuito de Bogotá, así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[8].
Igualmente, se solicitó al Juzgado Diecinueve (19) Administrativo del Circuito de Bogotá que allegara copia en archivo digital o físico el expediente radicado con el nro. 11001 3335 019 2015 00123 00. 3.3. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado presentó informe dentro del término[9], manifestando que los hechos y las pretensiones formuladas en la acción de tutela no guardan relación con las competencias y funciones asignadas a dicha entidad. 3.4.
La magistrada ponente de la decisión cuestionada rindió informe en término[10], explicando que la argumentación expuesta en el escrito de tutela “(…) relacionada con la reestructuración de la entidad y la incorporación efectuada con posterioridad – en la que, según el accionante, se ascendió a personas que se encontraban ejerciendo el mismo cargo que él, nunca fue propuesta en la demanda ni en el recurso de apelación (…)”[11], por lo que dicho aspecto no fue objeto de pronunciamiento en sede de segunda instancia. 3.5.
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro radicó informe en oportunidad[12], señalando que el accionante no solicitó en la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que fuese reintegrado en un cargo superior al que ocupaba o que se tuviera en cuenta “(…) los eventuales “ascensos” o “promociones” derivados de la restructuración de la entidad, pese a haber contado con 13 meses para reformar la demanda en ese sentido (…)”[13]. 3.6.
El Juzgado Diecinueve (19) Administrativo de Bogotá guardó silencio; no obstante, remitió el expediente original en calidad de préstamo[14]. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[15] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[16] así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019[17], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[18]: 4.2.1. Mediante la Resolución nro. 6886 del 18 de junio de 2014 el Superintendente de Notariado y Registro dispuso[19]: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Retirar del servicio al señor MARIO ALBERTO MENDOZA CEBALLOS, Profesional Universitario 2044 Grado 10 (…), funcionario de la Planta Global de Personal de la Superintendencia de Notariado y Registro, a partir del 1 de julio de 2014, por reconocimiento de su pensión de vejez, en todo caso el retiro aquí ordenado se hará efectivo en la medida en que la Administradora Colombiana de Pensiones “Colpensiones” incluya en la nómina de pensionado el referido funcionario […]”. 4.2.2.
Por lo anterior, el señor Mario Alberto Mendoza Ceballos, por conducto de apoderado, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[20]: “[…] 1. Que se declare la Nulidad de la Resolución nro. 6886 del 18 de junio de 2014, proferida por el Señor SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO, por medio de la cual se retiró del servicio a mi representado, MARIO ALBERTO MENDOZA CEBALLOS (…) a partir del 1 de julio de 2014, quien desempeñaba el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO GRADO 10, funcionario de la Superintendencia de Notariado y Registro (…). 2.
Que como consecuencia de la anterior declaración se ordene al demandado, reintegrar a mi mandante, al cargo, que venía desempeñando o a otro de igual o superior categoría en la ciudad de Bogotá D.C., con efectividad a la fecha en que se efectuó su retiro. 3. Que se condene al demandado, a pagarle a mi mandante, todos los sueldos, primas, vacaciones, bonificaciones, cesantías, quinquenios, prima técnica, reajustes y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo, desde la fecha del ilegal retiro del servicio y hasta cuando sea efectivamente reintegrado al servicio. 4.
Que se declare, para todos los efectos legales en general y para las prestaciones sociales en especial, que no ha existido solución de continuidad en los servicios prestados por mi representado, desde cuando fue desvinculado del servicio, hasta cuando sea efectivamente reintegrado […]”. 4.2.3. El proceso correspondió en reparto al Juzgado Diecinueve (19) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, que en sentencia proferida en audiencia inicial el 14 de febrero de 2017 resolvió[21]: “[…]
PRIMERO: Declarar la nulidad de la Resolución 6886 del 18 de junio de 2014, proferida por el Superintendente de Notariado y Registro, mediante la cual se retiró del servicio al demandante MARIO ALBERTO MENDOZA CEBALLOS (…).
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, a reintegrar al demandante MARIO ALBERTO MENDOZA CEBALLOS (…) al cargo de Profesional Universitario Código 2044 Grado 10 de la planta global de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro o a uno de igual o superior jerarquía, cancelándole la totalidad de salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha en que fue retirado del servicio y hasta la fecha en que se produzca el reintegro efectivo al cargo, sin que exista solución de continuidad, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: SE ORDENA a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, descontar, indexar y consignar a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, los valores percibidos producto del pago de las mesadas pensionales causadas por el demandante MARIO ALBERTO MENDOZA CEBALLOS (…) desde el 1 de julio de 2014 y hasta que se dé cumplimiento efectivo al reintegro, con el propósito de sufragar la futura prestación pensional del accionante.
CUARTO: De conformidad con la liquidación ordenada en el numeral segundo, se CONDENA a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, a pagar, únicamente, las diferencias que por concepto de la liquidación de los salarios y prestaciones resulten a favor del demandante, sumas éstas que deberán ser actualizadas, con fundamento en los índices de inflación certificados por el DANE (…). […]” 4.2.4.
En contra de la precitada decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación y la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 26 de julio de 2019 ordenó[22]: “[…]
PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia proferida por el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo de Bogotá el día 14 de febrero de 2017 el cual quedará así: “SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, a reintegrar al demandante MARIO ALBERTO MENDOZA CEBALLOS (…), al cargo de Profesional Universitario Código 2044 Grado 10 de la planta global de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro o a uno de igual jerarquía, cancelándole lo que le corresponde por concepto de salarios y prestaciones dejados de percibir con descuento de lo devengado por mesadas pensionales y de las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente e independiente, haya recibido el actor, sumas que deberán ser debidamente indexadas”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás, la sentencia emitida por el Juzgado Diecinueve (19) Administrativo de Bogotá el día 14 de febrero de 2017 […]”. 4.2.5. Por Resolución nro. 11717 del 10 de septiembre de 2019, el Superintendente de Notariado y Registro decidió[23]: “[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Reintegrar al señor Mario Mendoza Ceballos (…), al cargo que venía desempeñando de profesional universitario código 2044 grado 10 de la planta global de personal de la Entidad, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, zona centro, Grupo de Gestión Jurídica Registral […]”.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene lo siguiente: Respecto de la subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela sólo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable[24].
Por su parte, el artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispuso: “[…] La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante […]”.
(Se destaca) En tal sentido, la Corte Constitucional ha explicado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así[25]: “[…] (i) cuando el asunto está trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico […]”.
(se resalta) En el caso concreto, se observa que lo pretendido por el accionante a través de este mecanismo es que se “(…) revoque, modifique o aclare (…)”[26] la providencia atacada, por cuanto omitió ordenar el reintegro en un cargo de mayor jerarquía respecto del que ocupaba al momento de la desvinculación. Al efecto, la Sala destaca que el artículo 287 del Código General del Proceso establece que: “[…]
ARTÍCULO 287. ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad […]”.
Así las cosas, la parte actora podía solicitar la aclaración de la providencia censurada si consideraba que la autoridad judicial accionada omitió pronunciarse respecto de uno de los elementos que hacía parte del petitum de la demanda, de modo que la acción de tutela deviene improcedente por cuanto no puede ser utilizada como un mecanismo sustitutivo de los medios ordinarios previstos por el legislador.
El accionante alegó que es procedente que su reintegro se produzca en un cargo de mayor jerarquía, en la medida que, la Superintendencia de Notariado y Registro fue restructurada y en consecuencia, aquellos que ocupaban su mismo puesto de trabajo al momento de su desvinculación fueron ascendidos; en tal sentido, argumentó que, si no hubiese sido retirado de sus funciones estaría en la misma situación de sus compañeros, debido a que sus calificaciones obtenidas como funcionario son “excelentes”.
No obstante, la Sala advierte que los precitados hechos no fueron objeto de debate durante el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, ni tampoco acreditó que ello es así, de manera que, el juez de tutela no está en la posibilidad de pronunciarse respecto de asuntos que no fueron alegados en la oportunidad procesal correspondiente, es decir, en la demanda.
Por último, en la solicitud de amparo la parte actora no identificó ninguna de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias, esto es, que la actuación judicial atacada incurra en un defecto orgánico, procedimental, fáctico, sustantivo, se trate de una decisión no motivada, de un error inducido, en desconocimiento del precedente o en violación directa de la constitución. Corolario de lo anterior, la Sala concluye que la presente acción constitucional es improcedente puesto que no superó el análisis de los presupuestos generales de procedibilidad de este mecanismo de amparo cuando se controvierten providencias judiciales.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el señor Mario Alberto Mendoza Ceballos contra la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acorde con las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que la presente providencia no fuere impugnada, ORDENAR a la Secretaría que devuelva al Juzgado Diecinueve (19) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el expediente nro. 11001 3331 019 2015 00123 02, enviado a esta Corporación en calidad de préstamo.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [2] Folio 2 del cuaderno de la acción de tutela. [3] Folio 3 y 4 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folio 5 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Folio 37 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folio 39 y 40 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Esta orden se cumplió el 25 de febrero de 2020 según consta de folios 41 a 45 del cuaderno de la acción de tutela. [9] Folio 47 a 62 del cuaderno de la acción de tutela. [10] Folio 80 a 82 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Vuelto folio 81 del cuaderno de la acción de tutela. [12] Folio 83 a 91 del cuaderno de la acción de tutela. [13] Vuelto folio 88 del cuaderno de la acción de tutela. [14] Folio 95 del cuaderno de la acción de tutela. [15] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [16] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [17] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [18] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 11001 3335 019 2015 00123 00. [19] Folio 5 a 7 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 11001 3335 019 2015 00123 00. [20] Folio 36 a 49 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 11001 3335 019 2015 00123 00. [21] Folio 111 a 117 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 11001 3335 019 2015 00123 00. [22] Folio 168 a 177 del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 11001 3335 019 2015 00123 00. [23] Folio 35 del cuaderno de la acción de tutela. [24] Artículo 86 C.P.: “(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. [25] Corte Constitucional.
Sentencia T – 396 del 26 de junio de 2014. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [26] Folio 1 del cuaderno de la acción de tutela.