IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de control / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Corresponde a la Sala determinar si (…) hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, el 6 de febrero de 2020 que negó el amparo de los derechos invocados, al considerar que no hubo mora en el pago (…) [L]a Sala encuentra que [el requisito de subsidiariedad] (…) no logra superarse acorde con la postura asumida por esta Sala de Sección en otros casos con similares supuestos fácticos y jurídicos, puesto que lo propuesto por la demandante, consistente en que en la providencia censurada se resolvió un problema jurídico no planteado al interior del proceso ordinario, se enmarca dentro de las causales de revisión del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA – (…) Encuentra la Sala que la tutelante cuenta con el recurso extraordinario de revisión para zanjar los planteamientos sobre los que sustenta los vicios de la sentencia que acusa, por ende, se revocará la sentencia, para en su lugar declarar la improcedencia de la acción de tutela del vocativo de la referencia ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05196-01(AC) Actor: MARÍA ELENA CORREA PALACIO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 6 de febrero de 2020, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos fundamentales invocados en la tutela de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La tutela Mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 10 de diciembre de 2019 la señora MARÍA ELENA CORREA PALACIO, por conducto de apoderado[1], presentó acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado[2], con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, el mínimo vital, “el trabajo en condiciones de igualdad”, y el principio de favorabilidad en materia laboral.
Consideró vulneradas las anteriores garantías constitucionales con la sentencia de 4 de julio de 2019, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, confirmó la decisión proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda el 23 de marzo de 2018, que negó el reconocimiento de intereses moratorios “… por el pago tardío de la homologación salarial…”, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 66001-23-33- 000-2016-00320. 2.
Hechos Los supuestos fácticos de la presente solicitud, en síntesis, son los siguientes: 2.1. La señora María Elena Correa Palacio laboró en la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda en un cargo de carácter administrativo. 2.2. En aplicación de la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación mediante Resolución 2480 de 1995 certificó al departamento de Risaralda para la administración del servicio de educación, razón por la que el personal que laboraba en el sector público educativo del orden nacional, pasó a las plantas de entidades territoriales con idénticos cargos, códigos y salarios. 2.3.
La tutelante afirmó que era deber de la entidad nacional y de la territorial, efectuar la homologación de cargos y nivelación de salarios desde el momento en que los empleados fueran trasladados a la planta territorial. 2.4. Mediante Decreto 258 de 2005, que fue modificado por el Decreto 986 de 2010, el departamento de Risaralda homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación. 2.5.
Posteriormente, mediante Decreto 1062 de 2010, que fue modificado por el Decreto 990 de 2011, se asignó la denominación de códigos, grados y asignación mensual de la planta de cargos administrativos homologados en la Secretaría de Educación. En razón de ello, por medio de Oficio No. 2011EE187 de 3 de enero de 2011 el Ministerio de Educación aprobó la liquidación del retroactivo producto de la homologación y nivelación salarial de esos empleados. 2.6.
A través de la Resolución 1858 de 31 de diciembre de 2012 la Secretaría de Educación de Risaralda reconoció y ordenó el pago del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial de la señora Correa Palacio desde el año 2007. El anterior acto, fue modificado en el periodo de reconocimiento, desde 1996 hasta el 2009, mediante Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013. 2.7.
La Secretaría de Educación del departamento de Risaralda mediante Oficio No. 22772 de 7 de diciembre de 2015 negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios “… por el pago tardío de la homologación salarial…”, que había solicitado la tutelante el 6 de octubre de 2015. 2.8. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó que se anulara el acto administrativo que negó su requerimiento y que se le reconocieran dichos intereses “… a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (1996) hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, esto es, enero de 2013.”. 2.9.
La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia de 23 de marzo de 2018, negó las pretensiones al considerar que era improcedente el reconocimiento y pago de intereses moratorios por homologación y nivelación salarial e incompatible con la indexación según el concepto de 9 de agosto de 2012 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 2.10.
La accionante impugnó la anterior decisión al estimar, entre otros aspectos, que se estaban interpretando erróneamente los conceptos de indexación e intereses moratorios, los cuales no pueden ser excluyentes porque se trata de sumas de pago con orígenes completamente diferentes. 2.11.El 4 de julio de 2019, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia tras analizar que entre la fecha de expedición del acto administrativo que reconoció la obligación, es decir, el 31 de diciembre de 2012 y el pago de la misma, en enero de 2013, transcurrió aproximadamente 1 mes, siendo este un lapso prudente y proporcional para efectuar la cancelación del dinero “… teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso de homologación y nivelación salarial.”. 3.
Sustento de la vulneración La tutelante estimó que la autoridad judicial accionada, dentro de la sentencia cuestionada, incurrió en los siguientes defectos, 1. Defecto procedimental Señaló que las autoridades judiciales de primera y segunda instancia “… justifican abierta y arbitrariamente que el retroactivo adeudado desde el año 1997 hasta 2009, fuera cancelado en vigencia de 2013…” con que el procedimiento de homologación y nivelación salarial se surte por etapas y que con base en ello no les asiste el derecho de reconocimiento de intereses moratorios.
De acuerdo a la anterior premisa, consideró que en la decisión cuestionada prima el derecho sustancial sobre el procesal y que al omitir la verdad procesal entorno a la descentralización educativa, el juez “…se apartó de su obligación de impartir justicia.”. 2. Defecto fáctico Estimó que el tribunal accionado en ejercicio de su autonomía e independencia realizó un análisis defectuoso del material probatorio obrante en el expediente, el cual evidenciaba que la mora en el reconocimiento y pago del retroactivo, con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no era justificada y por ende procedía el pago de intereses moratorios. 3.
Defecto material o sustantivo Refirió que la decisión atacada no se fundó en el análisis de las normas aplicables al caso y que incurrió en una interpretación que se sale del margen de lo razonable al estudiar la diferencia entre intereses moratorios e indexación, las obligaciones laborales y sus efectos, el proceso de homologación del personal administrativo en establecimientos educativos, y el momento en que se debía realizar ese proceso y su consecuencial pago. 3.4.
Adicionó que la autoridad judicial demandada se había apartado del objeto fijado en la Litis del proceso ordinario, puesto que en este no se estaba cuestionando si la resolución por medio de la cual se le ordenó el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial había sido cancelada o no en un término prudencial, sino que se discutía sobre la procedencia de unos intereses moratorios “…causados desde el momento en que nació la obligación”, es decir, cuando fue transferida e incorporada en la planta del personal de la entidad territorial. 4.
Pretensiones En concreto la parte actora solicitó: “1. AMPARAR los derechos (sic) DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO, DERECHO A LA IGUALDAD Y AL MÍNIMO VITAL del (la) Señor(a) MARIA (sic) ELENA CORREA PALACIO.” 2. ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 04 de julio de 2019, para que en su lugar sean reconocidos los intereses moratorios causados con el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, dadas las afectaciones a los derechos superiores atrás señalados.” 5.
Trámite en primera instancia Mediante auto de 16 de diciembre de 2019[3], la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar como demandados a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y como terceros con interés al Tribunal Administrativo de Risaralda y a la Nación – Ministerio de Educación Nacional.
Dispuso también la comunicación de este proceso a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 6. Contestación del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B[4] La magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, como ponente de la sentencia cuestionada, señaló que no se incurrió en ninguno de los yerros propuestos al negar el reconocimiento y pago de los intereses solicitados, pues la decisión obedeció al análisis de las normas constitucionales y legales aplicables al caso, y que las distintas etapas de descentralización de la educación que se llevaron a cabo tuvieron dilación con ocasión de las distintas reclamaciones que se hacían por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de ese proceso.
Puntualizó que no se encontró acreditada la mora en el pago del aludido retroactivo, puesto que una vez concluyeron todas las etapas necesarias para el proceso de homologación y nivelación salarial, la cancelación de las sumas de dinero con su respectiva indexación se realizó aproximadamente un mes después de su reconocimiento. Para finalizar, mencionó que los intereses moratorios al ser de carácter sancionatorio deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, y que lo pretendido con el ejercicio de la presente acción constitucional resulta improcedente al plantearse inconformidades que ya fueron zanjadas en el proceso ordinario. 6.1.
Pese a haberse notificado del presente trámite constitucional a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Risaralda, guardaron silencio. 7. Sentencia de primera instancia[5] Mediante sentencia del 6 de febrero de 2020 la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo de los derechos invocados, al considerar que no hubo mora en el pago del aludido emolumento.
Para arribar a la anterior conclusión, analizó el proceso de homologación y nivelación salarial, para señalar que el demandado no incurrió en dilación injustificada al efectuar el pago puesto que llevó a cabo todas las etapas requeridas para proceder al desembolso del dinero, pero ello requirió varios ajustes y modificaciones. Manifestó que teniendo en cuenta la complejidad del proceso, el retroactivo se pagó dentro de un plazo razonable por lo que no hubo incumplimiento de la obligación dineraria.
Para finalizar, adujo que la decisión cuestionada no incurrió en los defectos planteados puesto que se aplicaron las normas atinentes al caso y se valoró adecuadamente el material probatorio obrante en el expediente, pues fue a partir de la Resolución que reconoció el retroactivo que se estableció que no hubo tardanza en el pago de las sumas allí dispuestas. 8.
Impugnación[6] En el escrito de impugnación, la tutelante reiteró que la interpretación de las normas con las que se dirimió el debate ordinario fue irracional puesto que justificó que se reconociera y pagara la obligación adeudada 16 años después, en que el proceso de homologación y nivelación salarial se debe surtir por etapas. Enfatizó que indexación e intereses moratorios son conceptos distintos y no excluyentes, siendo el primero la actualización monetaria y el segundo la indemnización que acarrea el deudor por no pagar a tiempo una obligación. Señaló que el juez de primera instancia estableció erróneamente que no hay norma que le permita acceder al reconocimiento de intereses moratorios, puesto que la figura está contemplada en el ordenamiento jurídico colombiano en los Códigos Civil, de Comercio, el Estatuto Laboral, entre otros.
Concluyó que el fallador constitucional dio por probado, sin estarlo, que la homologación y nivelación salarial tardó justificadamente 16 años pese a que la administración no esté legal o judicialmente facultada para tomarse ese lapso en culminar ese proceso. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta contra la sentencia del 6 de febrero de 2020, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991 y artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015[7], modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Asunto bajo análisis Corresponde a la Sala determinar si de conformidad con los argumentos planeados en el escrito de impugnación, hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, el 6 de febrero de 2020 que negó el amparo de los derechos invocados, al considerar que no hubo mora en el pago del aludido emolumento.
Para ello deberá determinarse si la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de la señora Correa Palacio al negar el reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío de la homologación salarial. Para el efecto se estudiará: (i) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales;
(ii) Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva, y, en caso de superarse iii) se abordará el análisis del caso concreto. 3 Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Esta Sección, mayoritariamente,[8] venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial.
Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[9] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.[10] Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[11] Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”.[12] Énfasis propio.
Después de la expedición de esa sentencia de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,[13] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[14] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.
Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 4.1. Tutela contra Tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión proferida en segunda instancia por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 66001-23-33-000-2016-00320. 4.2.
Inmediatez La tutela se ejerció en un término razonable, contado desde la ejecutoria (art. 302[15] CGP) de la decisión cuestionada, toda vez que se profirió el 4 de julio de 2019 (fls. 168 a 179 del exp. remitido) y fue notificada el 13 de septiembre siguiente y la acción constitucional se radicó el 10 de diciembre del mismo año (fl. 1). 4.3.
Subsidiariedad Finalmente, la Sala encuentra que este requisito no logra superarse acorde con la postura asumida por esta Sala de Sección en otros casos con similares supuestos fácticos y jurídicos[16], puesto que lo propuesto por la demandante, consistente en que en la providencia censurada se resolvió un problema jurídico no planteado al interior del proceso ordinario, se enmarca dentro de las causales de revisión del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA -, a saber: “5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” La demandante, en lo que refiere a los defectos propuestos (procedimental, fáctico y sustantivo) y a lo argumentado en la impugnación, circunscribe sus planteamientos en la necesidad de que los hechos y las normas sean interpretados de tal forma que se concluya que la homologación y nivelación salarial generó el pago de intereses moratorios desde 1996 que fue la fecha en la que fue trasladada de la planta del orden nacional a la territorial, y no como lo concluyó la autoridad judicial accionada, a partir de la expedición de la resolución que ordenó el reconocimiento y pago del referido emolumento, en diciembre de 2012.
Por tal motivo, entiende que el pronunciamiento de segunda instancia dentro del proceso ordinario no fue congruente con estas realidades. Ello en la medida que, según dice, la autoridad judicial erradamente entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 31 de diciembre de 2012, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de enero de 2013, fecha en la que se efectuó el pago correspondiente; cuando lo que pretendió con el ejercicio del medio de control fue el pago de intereses por el reconocimiento tardío de esa suma.
En esos términos, se evidencia que los argumentos planteados en los defectos sustantivo, procedimental y fáctico se relacionan entre sí, en la medida en que infieren que la autoridad judicial resolvió la controversia a partir de una premisa errada, comoquiera que el fundamento de su decisión se basó en un problema jurídico que no fue materia de debate en el proceso ordinario, lo que en otros términos significa que la decisión desconoció el principio de congruencia, de acuerdo con el cual el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Vale recordar que el recurso extraordinario de revisión[17], regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
De acuerdo con el artículo 248 del CPACA el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de la misma norma, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).
Frente al punto, se advierte que, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación[18], la incongruencia de la sentencia es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[19]. La tesis de la referida Sala Especial fue expuesta en los siguientes términos: “[…] 2.5.
Nulidad originada en la sentencia El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. […] 2.6. Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. […] En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. […] En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar. […] Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda […]”.
(Destacado por la Sala) En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”.
Así las cosas, en tanto que los cargos en que la actora sustenta la configuración de los defectos fáctico, procedimental y sustantivo reposan sobre una eventual incongruencia de la sentencia acusada, no es dable superar el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de su estudio y declarará la improcedencia de la solitud de amparo. 6.
Conclusión Encuentra la Sala que la tutelante cuenta con el recurso extraordinario de revisión para zanjar los planteamientos sobre los que sustenta los vicios de la sentencia que acusa, por ende, se revocará la sentencia, para en su lugar declarar la improcedencia de la acción de tutela del vocativo de la referencia ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 6 de febrero de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que denegó la solicitud de amparo, para, en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela formulada por la señora María Elena Correa Palacio, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Notificar a las partes según lo establecido por el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria, de conformidad con lo establecido por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto No. 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Poder visible a fl. 22. [2] Fls. 1 – 21. [3] Fl. 89. [4] Fl. 97. [5] Fls. 99 a 107. [6] Fls. 117 a 120. [7] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” [8] Sobre el particular, el Magistrado Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Magistrada Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001-03-15-000-2011-00546-01, accionante: Oscar Enrique Forero Nontien y accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y otro. [9] Sala Plena.
Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [10] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [11] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [12] Sala Plena.
Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [13] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [14] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [15] «Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. || No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. || Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos».
Énfasis de la Sala. [16] Ver: (i) sentencia del 13 de febrero de 2020, radicación No. 11001-03- 15-000-2019-05184-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, actor Jorge Eliecer Mosquera Nieto; (ii) sentencia del 6 de febrero de 2013, radicación No. 11001-03-15-000-2019-04957-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, actor Guillermo Zuleta Berrio;
(iii) sentencias del 6 de febrero de 2020, radicación No. 11001-03-15-000-2019-05224-00 y 19 de marzo de 2020 dentro del radicado 11001-03-15-000-2019-05177-01 C.P. Luis Alberto Álvarez Parra, actor Emilio Cárdenas Rivera. [17] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18.
Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro.
Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918- 00. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. [19] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)”