MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del CORONAVIRUS COVID 19 / FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Circular que amplía la vigencia de los lineamientos para el manejo de la correspondencia por razón del COVID 19 / CIRCULAR 024 DE 2020 – Amplía la vigencia de los lineamientos para el manejo de la correspondencia en la Fiscalía General de la Nación dados en la Circular 007 de 2020 / CIRCULAR 007 DE 2020 – No fue expedida en desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo / PRINCIPIO JURÍDICO LO ACCESORIO CORRE LA SUERTE DE LO PRINCIPAL – Si el acto principal no es objeto de control inmediato de legalidad tampoco lo es el acto accesorio / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR – Porque su propósito no es reglamentar un decreto legislativo expedido con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento Se somete a estudio la Circular nro. 024 de 29 de mayo de 2020, por la cual se amplía la vigencia de los lineamientos para el manejo de la correspondencia de la Fiscalía General de la Nación, por razón del COVID – 19, los cuales están consagrados en la Circular nro. 007 de 2020, proferida por el Fiscal General de la Nación. Respecto de la Circular nro. 007 de 2020, fue enviada a esta Corporación y asignada por reparto el 27 de marzo de 2020 a la Sala 25 Especial de Decisión, que, mediante Auto de 3 de abril del mismo año, resolvió rechazar por improcedente la remisión que hizo la Fiscalía General de la Nación del mencionado acto administrativo por no haber sido proferido en desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo.

Como quiera que el acto administrativo principal, Circular nro. 007 de 2020, no está sujeto al medio de control inmediato de legalidad, al tratarse del acto principal, la Circular nro. 024 de 2020, al tratarse de una prórroga de aquella, no se avocará, en aplicación del principio jurídico consistente en que lo accesorio corre la suerte de lo principal, ya que no es posible realizar su análisis de manera autónoma, […] Como podemos observar, el objeto del acto consiste en prorrogar la vigencia de los lineamientos para el manejo de la correspondencia en el marco de la pandemia por COVID – 19, medida que se toma en concordancia con la Circular 0019 de 29 de mayo de 2020, mediante la cual el Fiscal General de la Nación amplió las medidas sanitarias, lo que significa que no desarrolla directamente un Decreto Legislativo y su contenido refiere a un acto del cual no se avocó conocimiento por parte de la Sala 25 Especial de Decisión, que consideró, en decisión de 3 de abril de 2020, que dicho acto no se profirió en desarrollo de algún Decreto Legislativo […] En conclusión, por no ser el acto principal, Circular nro. 007 de 2020, expedido como desarrollo de un decreto legislativo, y el acto que amplía su vigencia no tiene fundamento diferente al principal, al ser accesorio, ni tampoco desarrolla un decreto legislativo en el marco de la declaratoria del estado de emergencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular nro. 024 de 29 de mayo de 2020, proferida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Reglas En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en el Código Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. […] [E]s claro que el control inmediato de legalidad asignado a esta Jurisdicción y, en particular. al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Ahora bien, cuando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues el desarrollo inmediato de este no se produce a través de actos administrativos generales.

En efecto, de acuerdo con el esquema constitucional atrás referido, los actos que desarrollan la emergencia económica, social, y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.

Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa. Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos recae el control inmediato de legalidad, el cual se consideró pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República y desarrollada por una autoridad nacional.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 0024 DE 2020 (29 de mayo) FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 18 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02522-00(CA)A Actor: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: CIRCULAR 0024 DEL 29 DE MAYO DE 2020 Asunto: Se califica la Circular nro. 0024 de 29 de mayo de 2020, por la cual se amplía la vigencia de los lineamientos para el manejo de la correspondencia de la Fiscalía General de la Nación, por razón del COVID –

19. AUTO ANTECEDENTES Por reparto de 9 de junio de 2020, correspondió a este Despacho el conocimiento de la Circular 024 de 2020, por la cual se amplía la vigencia de los lineamientos para el manejo de la correspondencia de la Fiscalía General de la Nación, por razón del COVID – 19, en aras de estudiar si sobre ella se debe efectuar el control automático de legalidad consagrado en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), que establece lo siguiente: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». El contenido del acto remitido a esta Corporación es el siguiente: [pic] II.

CONSIDERACIONES 1. Sobre las reglas aplicables al control inmediato de legalidad De conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en sus artículos 212 y 213, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. También, en el parágrafo único de esta disposición, se reguló que el Gobierno deberá enviar a la Corte Constitucional, al día siguiente de su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de dichas facultades para que aquella decida sobre su constitucionalidad.

Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. Sobre los «decretos legislativos», la Corte Constitucional ha expresado que son aquellos que expide el Presidente de la República, tanto para declarar los estados de excepción, previstos en los artículos 212 a 215 de la Constitución Política, como aquellos mediante los cuales hace uso de las atribuciones legislativas de que queda revestido por su declaratoria.

A este respecto, en sentencia C-802 de 2002, refiriéndose al estado de conmoción interior, precisó lo siguiente: (…) la Constitución ha establecido dos tipos de decretos legislativos: Los declarativos del estado de conmoción, con fuerza de ley porque constituyen una auto habilitación para legislar y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.

(Negrillas ajenas al texto original) En ese sentido, dicha Corporación señaló que: “e) La Corte es el juez constitucional de los estados de excepción. La Carta Política confía a la Corte Constitucional la competencia para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad tanto de la declaratoria de la conmoción interior como de las medidas que el Gobierno expida a su amparo”, advirtiendo, en todo caso, que “otra es la situación referente a las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, cuyo control se confía a la Jurisdicción contencioso administrativa (arts. 237 de la C.P. y 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción)”.

En armonía con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994[1], “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 establece, precisamente, que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en el Código Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 5 de marzo de 2012, destacó que «el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción»[2].

(Subrayas agregadas) De acuerdo con lo anterior, es claro que el control inmediato de legalidad asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en particular, al Consejo de Estado, a través de su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo[3], se ejerce respecto de los actos de carácter general dictados en ejercicio de función administrativa que constituyan el desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Ahora bien, cuando el artículo 136 del CPACA se refiere a actos generales que desarrollen decretos legislativos, debe entenderse por estos últimos a los decretos con fuerza de ley que expide el Gobierno Nacional al amparo del decreto que declara el estado de excepción, sin que en ellos se encuentre comprendido el mismo “decreto legislativo” que hace dicha declaratoria, pues su desarrollo inmediato no se produce a través de actos administrativos generales.

En efecto, de acuerdo con el esquema constitucional atrás referido, los actos que desarrollan la emergencia económica, social, y ecológica, declarada con fundamento en el artículo 215 de la C.P., son los decretos legislativos, cuya finalidad exclusiva es “conjurar la crisis” e “impedir la extensión de sus efectos” y que se deben referir “a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”.

Por su parte, los actos que desarrollan las medidas de carácter legislativo excepcional (contenidas en decretos legislativos), dictadas al amparo de la declaratoria del estado de excepción, son actos expedidos en ejercicio de función administrativa. Su propósito es reglamentar estos decretos legislativos, y sobre ellos recae el control inmediato de legalidad, el cual resulta pertinente en razón a que fueron dictados, no como expresión de una facultad administrativa ordinaria de reglamentación de leyes del Congreso de la República, sino para desarrollar actos dictados al amparo de una facultad legislativa excepcional ejercida por el Presidente de la República y desarrollada por una autoridad nacional. 2.

El acto administrativo enviado a la Corporación para su control Se somete a estudio la Circular nro. 024 de 29 de mayo de 2020, por la cual se amplía la vigencia de los lineamientos para el manejo de la correspondencia de la Fiscalía General de la Nación, por razón del COVID – 19, los cuales están consagrados en la Circular nro. 007 de 2020, proferida por el Fiscal General de la Nación. Respecto de la Circular nro. 007 de 2020, fue enviada a esta Corporación y asignada por reparto el 27 de marzo de 2020 a la Sala 25 Especial de Decisión, que, mediante Auto de 3 de abril del mismo año, resolvió rechazar por improcedente la remisión que hizo la Fiscalía General de la Nación del mencionado acto administrativo por no haber sido proferido en desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo.

Como quiera que el acto administrativo principal, Circular nro. 007 de 2020, no está sujeto al medio de control inmediato de legalidad, al tratarse del acto principal, la Circular nro. 024 de 2020, al tratarse de una prórroga de aquella, no se avocará, en aplicación del principio jurídico consistente en que lo accesorio corre la suerte de lo principal, ya que no es posible realizar su análisis de manera autónoma, en tanto que su contenido total es el siguiente: «En concordancia con la ampliación de medidas sanitarias producidas por el Coronavirus COVID-19 adoptadas en la Fiscalía General de la Nación mediante la Circular 0019 del 29 de mayo de 2020 del señor Fiscal General de la Nación, la Dirección Ejecutiva informa que la Circular 007 de 2020, LINEAMIENTOS PARA EL MANEJO DE LA CORRESPONDENCIA DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION, POR RAZON DEL COVID-19, continuará vigente hasta el 30 de junio de 2020».

Como podemos observar, el objeto del acto consiste en prorrogar la vigencia de los lineamientos para el manejo de la correspondencia en el marco de la pandemia por COVID – 19, medida que se toma en concordancia con la Circular 0019 de 29 de mayo de 2020, mediante la cual el Fiscal General de la Nación amplió las medidas sanitarias, lo que significa que no desarrolla directamente un Decreto Legislativo y su contenido refiere a un acto del cual no se avocó conocimiento por parte de la Sala 25 Especial de Decisión, que consideró, en decisión de 3 de abril de 2020, que dicho acto no se profirió en desarrollo de algún Decreto Legislativo: «Si bien la Circular número 0007 de 17 de marzo de 2020 constituye una “medida” preventiva de carácter general dictada en ejercicio de función administrativa[4], en el contexto de la situación sanitaria que para ese momento ya se presentaba a raíz del brote infeccioso por el COVID-19, en todo caso no fue proferida en desarrollo de ningún decreto legislativo»[5].

(Énfasis del Despacho). En conclusión, por no ser el acto principal, Circular nro. 007 de 2020, expedido como desarrollo de un decreto legislativo, y el acto que amplía su vigencia no tiene fundamento diferente al principal, al ser accesorio, ni tampoco desarrolla un decreto legislativo en el marco de la declaratoria del estado de emergencia, no se avocará el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular nro. 024 de 29 de mayo de 2020, proferida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO. - NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO del control inmediato de legalidad de la Circular nro. 024 de 29 de mayo de 2020, proferida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con las razones expuestas en el presente proveído. SEGUNDO.- NOTIFICAR este Auto, en los términos de ley, a la Fiscalía General de la Nación. Notifíquese y cúmplase.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Sala 18 Especial de Decisión ----------------------- [1] “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. || Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, decisión de 5 de marzo de 2012, Rad, 11001-03-15-000-2010-00369-00 (CA). [3] Ley 1437 de 2011, artículo 111, numeral 8. [4] En efecto, por una parte, tratándose de su carácter general, se trata de una medida dirigida a todos los servidores de la entidad remitente y, por otro lado, frente al hecho de que corresponde a un ejercicio de función administrativa, cabe recordar que, de acuerdo con la posición unificada de la Sección Primera de esta Corporación, los actos que se expiden en ejercicio de la función administrativa no están restringidos a los denominados “administrativos” que producen efectos jurídicos: “En criterio de la Sala esta postura responde a los requerimientos que el principio de Estado de Derecho eleva a la jurisdicción contenciosa en la realidad administrativa actual y consulta mejor que la línea jurisprudencial anterior los propósitos de la reforma legal de 2011, en tanto viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la Administración, ya no controlables solo en tanto que actos administrativos, sino en cuanto manifestaciones de la función administrativa.

El hecho de carecer las circulares de efectos jurídicos directos por no crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas determinadas en nada impide su control judicial, no solo por ser éste un dato indiferente a la luz de los principios de supremacía constitucional (artículo 4 de la Constitución) y de legalidad (artículos 6, 121, 122 y 123 Ibidem) que rigen por igual las distintas expresiones de la función administrativa y que a voces del artículo 103 del CPACA sirven de motores que impulsan la actividad del contencioso (junto con la protección de los derechos), sino también –y especialmente-a la luz de las nuevas circunstancias en las que opera la Administración en la actualidad” Sección Primera.

Fallo de 27 de noviembre de 2014 [Radicado 05001-23-33-000-2012- 00533-01]. MP. Guillermo Vargas Ayala. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 25 Especial de Decisión, rad. 11001-03-15-000-2020-00954-00. Decisión de 3 de abril de 2020. MP. Marta Nubia Velásquez Rico.