ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VINCULACIÓN PROCESAL –Obligatoria en caso de litisconsorcio necesario / INTEGRACIÓN DE LITISCONSORCIO FACULTATIVO –No es indispensable vincular a todos los integrantes El litisconsorcio necesario se presenta cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material que es única e indivisible y que, por tanto, debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (artículo 61 del C. G. del P.), lo cual impone que el proceso no pueda adelantarse sin la presencia de dicho litisconsorte, pues su vinculación resulta imprescindible y obligatoria.

(…) Examinados los cuatro procesos mencionados por la constructora, se observa que todos tienen un origen común, dado por las quejas presentadas por varios propietarios de apartamentos del Conjunto Residencial Mazurén, Agrupación 10, Etapa B, ubicado en la calle 152 # 53A – 60 en Bogotá, contra la Constructora Fernando Mazuera S.A., por hechos derivados de deficiencias constructivas.

(…) A pesar de la relación que existe entre los mencionados procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que no existe una relación jurídica indivisible y única, que impida la resolución del asunto de la referencia al no traer de presente las providencias emitidas en tales procesos. (…) De hecho, lo que se evidencia es que cada proceso se fundamenta en una relación jurídica autónoma e independiente respecto de la contraparte, en virtud de las cuales el juez natural no consideró imprescindible unir esos procesos, pues se encontraba ante un litisconsorcio facultativo (artículo 60 del C. G. del P.), en el que no es necesario que estén presentes todos los sujetos que lo integran, pues cada uno es considerado, en su relación con la contraparte, como litigante separado y los actos que cada quien ejerza no afectan o benefician a los demás. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO

61. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA IGUALDAD Y AL DEBIDO PROCESO / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se aplicó la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 / CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA – Es un tema de reserva legal que no puede ser desarrollado mediante acto administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO SOBRE POTESTAD SANCIONATORIA DEL DISTRITO CAPITAL – No es normal especial que prevalezca sobre la normativa establecida en el C.C.A. De la lectura de los (…) actos administrativos, surge con claridad que fueron expedidos con el fin de coordinar a las entidades, organismos y órganos distritales, para que los actuaciones dirigidas a imponer una sanción se adelantaran teniendo en cuenta la tesis restrictiva del artículo 38 del C.C.A., para blindar sus procedimientos ante posibles discordancias en el entendimiento de dicha norma, toda vez que, como se señaló en la Directiva Distrital 007 de 2007 y en la Resolución Distrital 300 de 2008, para el momento en que fueron proferidos dos de estos actos, no existía una postura unificada en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la interpretación del referido artículo del C.C.A. (…) [E]s evidente que las normas citadas como especiales sobre la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito de Bogotá en realidad no lo son, puesto que no están estableciendo una regla específica sobre el plazo para utilizar esta potestad, sino que su objeto es convertirse en una pauta o guía de cómo las autoridades distritales deben aplicar el término establecido en el artículo 38 del C.C.A..

Además, son actos administrativos que no pueden contrariar la ley, pues no la superan. (…) En el mismo sentido, es relevante precisar que tampoco es procedente aplicar la tesis restrictiva que fue acogida en el Decreto Distrital 654 de 2011, pues, se reitera, la caducidad en materia sancionatoria es un tema legal, de modo que no puede ser desconocida vía acto administrativo.

(…) Por consiguiente, se colige que como no existe norma especial en contrario, para los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del distrito de Bogotá; a estos procesos le es aplicable la normativa general, establecida en el artículo 38 del C.C.A., cuya interpretación, como se vio, fue objeto de unificación, a través de la sentencia del 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

(…) En este orden de ideas y dado que para el momento en que fue proferida la sentencia cuestionada -17 de octubre de 2019- existía el mencionado precedente consolidado, este último era de obligatoria aplicación para el tribunal ad quem, pero ello no ocurrió así. (…) Lo que se observa es que la autoridad judicial accionada se apartó del precedente vinculante, sin cumplir con la carga argumentativa exigida a los jueces para poder apartarse de este, pues i) no hizo referencia al precedente que abandonaba, toda vez que ni siquiera analizó que este aplica para todos los procesos sancionatorios que no tengan regla especial, no solo los disciplinarios, como lo mencionó en la sentencia cuestionada y ii) no explicó de manera suficiente sus razones para alejarse de las decisiones proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues su fundamentación se redujo a citar un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 2005 y una sentencia del 5 de febrero de 2009 de la Sección Primera, ambos previos a la unificación del 29 de septiembre de 2009 y, además, desconoció la sentencia T-211 de 2018 que, como se dijo en líneas anteriores, dejó sin efecto una sentencia que produjo el mismo tribunal accionado, por desconocer el criterio uniforme existente respecto del artículo 38 del C.C.A. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

38. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO(E) Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00687-00(AC) Actor: DISTRITO DE BOGOTÁ – SECRETARÍA DISTRITAL DEL HÁBITAT Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN B Corresponde a la Sala pronunciarse respecto de la demanda de tutela instaurada por la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá, en atención a lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 26 de febrero de 2020[1], el distrito de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat, por intermedio de apoderado judicial[2], presentó demanda de tutela contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.

Para el efecto, formuló las siguientes pretensiones (se transcribe literal, incluso con los posibles errores): “1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital de Hábitat. “2. Dejar sin efectos la sentencia del 17 de octubre de 2019, proferida por Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se revocó la sentencia proferida el 8 de febrero de 2017, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del proceso judicial 2015-00214 (sic)[3] de la sociedad CONSTRUCTORA FERNANDO MAZUERA S.A. contra la Secretaría Distrital del Hábitat.

“En consecuencia, se ordene proferir una sentencia que cumpla con los lineamientos fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en relación con la caducidad de la potestad sancionatoria de la administración”[4]. 2.- Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones se indicó, en síntesis, que el 8 de septiembre de 2011, ante la Secretaría Distrital del Hábitat, la señora Aleida Bustamante Galindo radicó una queja contra la Constructora Fernando Mazuera S.A., con ocasión de las deficiencias constructivas presentadas en su vivienda, ubicada en la calle 152 # 53A-60, bloque 10, apartamento 402.

Mediante auto 1429 del 29 de mayo de 2012, la mencionada Secretaría abrió investigación administrativa contra la constructora y, a través de la Resolución 2630 del 16 de diciembre de 2013, le impuso una sanción pecuniaria y le ordenó reparar la deficiencia constructiva, consistente en las fisuras y grietas que había en todo el techo del apartamento de la señora Bustamante Galindo.

Contra la decisión anterior, la Constructora Fernando Mazuera S.A. interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones 821 del 4 de agosto de 2014 y 168 del 26 de febrero de 2015, respectivamente, en el sentido de confirmar el acto administrativo debatido. La referida sociedad demandó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al distrito de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat, en aras de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 2630 de 2013, 821 de 2014 y 168 de 2015 y el restablecimiento de su derecho, en el sentido de que se determinara que no estaba obligada a hacer algún tipo de obra en el apartamento 402 del interior 10 del Edificio Mazurén Agrupación 10B, ni a pagar los valores establecidos en los actos demandados.

Este proceso fue identificado con la radicación 11001-33-34-004- 2015-00287-00. En sentencia del 8 de febrero de 2017, el Juzgado Cuarto Adminsitrativo de Oralidad de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue recurrida en apelación por la Constructora Fernando Mazuera S.A. A través de providencia del 17 de octubre de 2019, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, anuló las resoluciones cuestionadas y declaró que la demandante no está obligada a pagar la multa, ni a cumplir las órdenes de reparación contenidas en la Resolución 2630 de 2013, por considerar que operó la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria, “por superación del término previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984”[5]. 3.- Fundamentos de la acción La Secretaría Distrital del Hábitat manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un “defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial”[6] fijado en la providencia del 29 de septiembre de 2009, radicación 11001031500020030044201, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, lo cual vulneró sus derechos a la igualdad y al debido proceso.

Asimismo, indicó que la accionada desconoció la sentencia T-211/2018 de la Corte Constitucional, en la cual “se CONCEDIÓ el amparo de los derechos al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital del Hábitat. En consecuencia, ordenó dejar sin efectos la sentencia proferida por la misma Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por hechos equiparables a los examinados en la decisión contra la que se formula la acción de tutela”[7] (resaltado del texto original).

Adicionalmente, sostuvo (transcripción textual): “En el presente caso se evidencia una flagrante transgresión al precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, la cual limita la autonomía judicial del juez, en tanto debe respetar la postura del superior y en este caso de las altas cortes.

“(…) “Como se evidencia con claridad, la Sala Plena del Consejo de Estado acogió la postura que sostiene que para que se considere ‘impuesta’ la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino tambien que se notifique, sin que resulte necesario agotar la vía gubernativa dentro del plazo de 3 años señalado en la ley.

“Sin embargo, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió en su sentencia del 17 de octubre de 2019, desconocer sin razón alguna la regla jurisprudencial sentada por el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativo. “… toda vez que aun cuando el Tribunal hace alusión a la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, argumenta que la tesis adoptada por este órgano consultivo aplica únicamente en tratándose del régimen sancionatorio disciplinario, argumento que no es válido en el presente caso, en la medida que la actividad argumentativa del juez evidencia el reconocimiento parcial de la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues dio cuenta del estado inicial de la discusión, pero ignoró la jurisprudncia posterior consolidada al respecto, en la que su superior funcional expuso una tesis sobre la comprensión de la norma que regía el caso examinado, y por ende sirvió como: (i) parámetro de interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, y (ii) herramienta para la construcción y consolidación de un precedente uniforme, pacífico y reiterado sobre la interpretación de la norma en mención”[8] (resaltado del texto original). 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto del 4 de marzo de 2020[9], esta Corporación admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó al Juzgado Cuarto Administrativo de Oralidad de Bogotá, a la Constructora Fernando Mazuera S.A. y a la señora Aleida Bustamante Galindo, como terceros con interés. 4.2.- La Secretaría General requirió en dos oportunidades a las partes para que suministraran la dirección física o electrónica de la señora Aleida Bustamante Galindo; por ende, una vez la accionada proporcionó la información solicitada, a través de proveído del 28 de abril del año en curso, se ordenó notificarle de la presente actuación a la dirección de correo electrónico aleidabgalindoabg@hotmail.com. 4.3.- La Constructora Fernando Mazuera S.A. solicitó que se declare la improcedencia del asunto de la referencia, dado que no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues, el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo judicial idóneo para proteger los derechos de la tutelante, toda vez que la situación alegada encuadra en la causal de revisión del numeral 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A., en virtud de la cual procede dicho recurso contra “las sentencias ejecutoriadas que hayan sido expedidas de forma irregular, de forma tal que contengan una nulidad (como las que se originan, en violaciones del debido proceso constitucional, establecidas en el artículo 29 de la Carta Politíca)”[10].

Adicionalmente y en caso de que no se acceda a la anterior solicitud, pidió lo siguiente: i) La integración completa del contradictorio, pues existen 4 sentencias adicionales a la que se cuestiona, que versan sobre las mismas cuestiones fácticas y jurídicas del presente caso, en las que las Subsecciones A y B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca han proferido decisiones en distintos sentidos.

Las referidas providencias fueron proferidas en los siguientes procesos: a) 11001-33-34-001-2015-00335-00, b) 11001-33-34-001- 2015-00293-00, c) 11001-33-34-004-2015-00413-00 y d) 11001-33-34-004-2016- 00270-00. Al respecto, sostuvo que “si bien la presente acción de tutela, solamente busca la revisión de la supuesta vulneración de los derechos de la entidad demandada por la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el expediente 11001-33-34-004-2015-00287-00 … lo cierto es que la presente acción abre necesariamente el debate para revisar todos y cada uno de los casos anteriormente mencionados; dejando claro que, cualquier decisión que se tome en el presente proceso, tiene efectos sobre los demás procesos judiciales; justificándose de entrada, la necesidad de vinculación de los demás interesados en las resultas de esta causa constitucional”[11]. ii) La negación de las pretensiones del sub examine, por cuanto resultan inaplicables los precedentes jurisprudenciales expuestos por la Secretaría Distrital del Hábitat, dado que los artículos 1 y 57 del Decreto 654 de 2011 son normas especiales sobre la potestad sancionatoria del distrito capital.

Sobre el particular, manifestó: “… Pero, no cabe duda que, existiendo ‘disposición especial en contrario’ (utilizando el vocablo del legislador en el artículo citado) para el Distrito Capital, como lo eran en su entonces el Decreto 654 de 2011, la Directiva Distrital 7 de 2007 y la Resolución 300 de 2008, de nada sirve analizar el precedente judicial que hubiere existido en otros regímenes sancionatorios (como el disciplinario y el de servicios públicos domiciliarios al que en forma exhaustiva insiste el Distrito Capital para justificar su acción constitucional), derivados de la norma general contenida en el artículo 38 del CCA.

“(…) “ 3.3.10. Por lo mismo, NO puede ser válido jurídicamente, ni para las resultas del proceso administrativo de nulidad agotado, ni ahora en sede constitucional, que a través de un análisis impertinente de sentencias proferidas por el Honorable Consejo de Estado respecto de la interpretación que debe darse a las disposiciones del artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, se pueda desvirtuar la legalidad de (sic) Decreto Distrital 654 de 2011, la Resolución 300 de 2008 y la Directiva 007 de 2007, respecto de los mandatos impartidos por el Alcalde Mayor de Bogotá respecto de la forma en la que debe (sic) surtirse la (sic) actuaciones sancionatorias en el Distrito Capital”[12]. iii) Se extiendan los efectos de esta decisión a la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso 11001-33-34-001-2015-00335-00, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se declare que operó la caducidad de la facultad sancionatoria respecto de la Secretaría Distrital del Hábitat. 4.4.- La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que, mediante la presente acción, la actora pretende una tercera instancia, por “aspectos nuevos que no fueron presentados ni debatidos durante el proceso adelantado”[13].

Adujo que no se dio un desconocimiento del precedente, por cuanto se argumentó en debida forma la decisión adoptada y se analizó la línea jurisprudencial existente y la postura adoptada por la Sala. Añadió que el distrito, a través de la Directiva 7 de 2007, la Resolución Distrital 300 de octubre de 2008 y el Decreto 654 de 2011, acogió la tesis del Consejo de Estado, en virtud de la cual, en el término de 3 años, consagrado en el artículo 38 del C.C.A., dicha entidad territorial debe proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa y notificar cada una de las decisiones dictadas dentro del trámite sancionatorio.

Por último, sostuvo que la Sección Quinta de esta Corporación, en sentencia de tutela del 3 de agosto de 2017, radicación 11001-03-15-000-2017-01043- 01, recalcó que la postura unificada de la providencia del 29 de septiembre de 2009, “no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales”[14]. 4.5.- El Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá indicó que la sentencia que se cuestiona fue emitida por el tribunal ad quem en ejercicio de la garantía constitucional de la autonomía judicial, que ostenta para la valoración de los litigios que son puestos bajo su conocimiento. 4.6.- La señora Aleida Bustamante Galindo guardó silencio.

II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado unificó, en fallo de 31 de julio de 2012, la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[15]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[16].

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son[17]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[18]. 2.

Caso concreto En el sub examine, la Secretaría Distrital del Hábitat de Bogotá pretende que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad y, como consecuencia de ello, se revoque la sentencia proferida el 17 de octubre de 2019, por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001333400420150028701, mediante la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 2630 de 2013, 821 de 2014 y 168 de 2015, a través de las cuales la mencionada Secretaría le impuso una sanción a la Constructora Fernando Mazuera S.A. y se resolvieron los recursos de reposición y apelación, por cuanto consideró que operó la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria.

La secretaría accionante alega que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B incurrió en un “defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial”, toda vez que se apartó de la tesis fijada en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009, proceso 11001031500020030044201, en la cual se estableció que el témino de 3 años de caducidad de la potestad sancionatoria, consagrado en el artículo 38 del C.C.A., cobija únicamente la expedición del acto sancionatorio y su notificación, mas no el agotamiento de la vía gubernativa de dicho acto. 2.1.

Requisito de subsidiariedad La constructora vinculada aduce que es improcedente el amparo solicitado, pues el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo procesal adecuado para pedir la protección de los derechos de la accionante, toda vez que la situación expuesta se enmarca en la causal del numeral 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A., es decir, “5.

Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, por la supuesta vulneración al debido proceso, establecido en el artículo 29 de la Constitución Nacional. Sobre el particular y en concordancia con lo expuesto por la Corte Constitucional[19], se ha dicho que la nulidad originada en la sentencia no se restringe a las causales que contempla el ordenamiento procesal civil –artículo 133 del Código General del Proceso[20]-, sino que se deriva, también, de la violación del debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política[21].

Asimismo, esta Corporación ha indicado que cualquier circunstancia ocurrida en la sentencia y que la parte considere adversa a sus intereses no da cabida a esta causal, pues “es necesario que al proferir la sentencia se incurra en una irregularidad estructurante de la nulidad de estricto orden procesal. No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en refutar la valoración de las pruebas contenida en la providencia que se busca infirmar, en alegar que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, toda vez que todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal”[22] (se subraya).

Asimismo, se ha reiterado que el recurrente, al alegar una nulidad originada en la sentencia por vulneración al debido proceso, no puede pretender que se reabra el debate probatorio y se cuestionen las interpretaciones legales y jurisprudenciales efectuadas en la sentencia recurrida, puesto que esos reproches no son propios de la causal alegada y escapan al objeto del recurso extraordinario de revisión. En efecto, se ha dicho (transcripción textual): “No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal”[23].

En este orden de ideas y dado que, como se advierte en el acápite de “fundamentos de la acción” de esta providencia, los reparos de la accionante están dirigidos a cuestionar la interpretación que el tribunal ad quem le otorgó al artículo 38 del C.C.A. y la supuesta falta de aplicación del precedente jurisprudencial relacionado con ese artículo, es evidente que tales reproches no se enmarcan en la causal del numeral 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A., razón por la cual no resulta procedente el recurso extraordinario de revisión. Por ende, el sub examine sí cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que la sentencia que se cuestiona fue proferida en virtud de un recurso de apelación y contra la misma no procede otro recurso, en atención a lo acabado de exponer. 2.2.

Solicitud de integración del contradictorio La Constructora Fernando Mazuera S.A. solicitó que se integre el litisconsorcio por pasiva, por cuanto el asunto de la referencia debe ser estudiado en conjunto con cuatro procesos más de nulidad y restablecimiento del derecho que ya fueron decididos en segunda instancia, tres de ellos –los idenficados con las radicaciones 11001-33-34-001-2015-00293-00, 11001- 33-34-004-2015-00413-00 y 11001-33-34-004-2016-00270-00– fueron resueltos por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el mismo sentido de la sentencia que se debate en el sub examine y en el proceso restante –el de radicación 11001-33-34-001-2015- 00335-00- la Subsección A de la Sección Primera del referido tribunal negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no operó el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria.

Sostuvo que lo decidido en este amparo “abre necesariamente el debate para revisar todos y cada uno de los casos anteriormente mencionados; dejando desde (sic) claro que, cualquier decisión que se tome en el presente proceso, tiene efectos sobre los demás procesos judiciales; justificándose de entrada, la necesidad de vinculación de los demás interesados en las resultas de esta causa constitucional”[24].

El juez constitucional tiene la carga de integrar debidamente la litis, en aras de vincular a las personas naturales o jurídicas que puedan estar relacionadas con la trasgresión de un derecho fundamental, pues si no se actúa en este sentido se vulneraría el derecho fundamental al debido proceso de quienes no fueron llamados y cuentan con un interés legítimo dentro del mismo.

La Corte Constitucional se ha remitido al ordenamiento procesal civil, en específico a la figura del litisconsorcio necesario, con el fin de establecer en qué casos resulta imprescindible e ineludible la vinculación de sujetos al proceso. Sobre el particular, ha mencionado (transcripción literal): “De conformidad con estas normas del Código de Procedimiento Civil, aplicable al trámite de tutela, el litis consorcio necesario se manifiesta cuando la relación de derecho sustancial sobre la cual ha de pronunciarse el juez está integrada por una pluralidad de sujetos, bien sean activos o pasivos, en forma tal que no es susceptible de escindirse en tantas relaciones aisladas como sujetos activos o pasivos individualmente considerados existan, sino que se presenta como una sola, única e indivisible, respecto al conjunto de tales sujetos.

En consecuencia, un pronunciamiento del juez con alcance sobre la totalidad de la relación no puede producirse con la intervención única de alguno o algunos de los unidos por aquella, sino, necesariamente, con la de todos y, sólo así, queda correcta e íntegramente constituida, desde el punto de vista subjetivo, la relación jurídico procesal, pudiendo el juez, en tal momento, hacer el pronunciamiento de fondo solicitado.

“Así mismo, la jurisprudencia de esta Corte sobre el asunto ha indicado: ‘…se está ante un litisconsorcio necesario, que debe integrarse: a) al momento de formular la demanda, dirigiéndola contra todos los litisconsortes; b) si así no se hiciere, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará dar traslado de ésta a quienes falten para integrar el contradictorio; c) en caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de los litisconsortes, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia’”[25].

El litisconsorcio necesario se presenta cuando la cuestión litigiosa tiene por objeto una relación jurídica material que es única e indivisible y que, por tanto, debe resolverse de manera uniforme para todos los sujetos que integran la parte correspondiente (artículo 61 del C. G. del P.[26]), lo cual impone que el proceso no pueda adelantarse sin la presencia de dicho litisconsorte, pues su vinculación resulta imprescindible y obligatoria.

Examinados los cuatro procesos mencionados por la constructora, se observa que todos tienen un origen común, dado por las quejas presentadas por varios propietarios de apartamentos del Conjunto Residencial Mazurén, Agrupación 10, Etapa B, ubicado en la calle 152 # 53A – 60 en Bogotá, contra la Constructora Fernando Mazuera S.A., por hechos derivados de deficiencias constructivas.

Dichas quejas dieron lugar a las correspondientes investigaciones por parte de la Administración, las cuales concluyeron con sendos actos administrativos sancionatorios que, posteriormente, fueron demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por la referida sociedad. A pesar de la relación que existe entre los mencionados procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que no existe una relación jurídica indivisible y única, que impida la resolución del asunto de la referencia al no traer de presente las providencias emitidas en tales procesos.

De hecho, lo que se evidencia es que cada proceso se fundamenta en una relación jurídica autónoma e independiente respecto de la contraparte, en virtud de las cuales el juez natural no consideró imprescindible unir esos procesos, pues se encontraba ante un litisconsorcio facultativo (artículo 60 del C. G. del P.), en el que no es necesario que estén presentes todos los sujetos que lo integran, pues cada uno es considerado, en su relación con la contraparte, como litigante separado y los actos que cada quien ejerza no afectan o benefician a los demás. Por consiguiente, no se accederá a la solicitud de integración del contradictorio, formulada por la Constructora Fernando Mazuera S.A. De otra parte, la Sala precisa que, en atención a los artículos 48 de la Ley 270 de 1996 y 36 del Decreto 2591 de 1991, por regla general, las sentencias de tutela y las emitidas por la Corte Constitucional en su labor de revisión tienen efectos inter partes, “es decir, solo afectan a los extremos procesales involucrados en la causa”[27] 2.3.

Defecto por desconocimiento del precedente La actora afirmó que la autoridad judicial accionada desconoció la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009, radicación 11001031500020030044201, en virtud de la cual no le correspondía al tribunal ad quem declarar la caducidad de la potestad sancionatoria, puesto que en dicha providencia se estableció que para que se considere debidamente “impuesta” una sanción por parte de la Administración, esta debe proferirse y notificarse dentro del plazo de 3 años del artículo 38 del C.C.A., sin que sea necesario que dentro de dicho término se agote la vía gubernativa el acto sancionatorio.

Sostuvo que la autoridad judicial accionada no aplicó la mencionada jurisprudencia, por cuanto esta solo procede para el régimen sancionatorio disciplinario, obviando que esa sentencia del Consejo de Estado fijó un parámetro para la interpretación del artículo 38 del C.C.A. y que existe un precedente consolidado y uniforme sobre la materia.

Asimismo, adujo que la autoridad judicial demandada también desconoció la sentencia T-211 de 2018 de la Corte Constitucional, la cual dejó sin efecto una providencia emitida por la misma subsección del tribunal accionado, en un litigio que tenía hechos similares a los que dieron origen a la sentencia que se cuestiona en el sub lite. Así las cosas, la Sala realizará un análisis del tema, a partir de los presupuestos del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, el que, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se configura cuando una autoridad judicial “se aparta del precedente judicial –horizontal o vertical– sin justificación suficiente”[28] (se destaca).

Lo anterior, habida cuenta de que, tal y como lo ha explicado esa alta corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos. El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente).

En el caso concreto, se advierte que en la providencia del 17 de octubre de 2019 –cuestionada por vía de tutela–, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la Constructora Fernando Mazuera S.A. no debe pagar la multa, ni cumplir las obligaciones de hacer fijadas en la Resolución 2630 de 2013, por considerar lo siguiente (trascripción literal): “Ahora bien, el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984 se estableció en el artículo 38 de la siguiente forma: ‘ARTÍCULO 38.

Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas’ “(…) “No obstante, a través de la jurisprudencia se ha procedido a analizar una serie de hipótesis y criterios para determinar desde cuando inicia la facultad sancionatoria, es decir a partir de qué momento empieza a contarse el término de los tres (3) años, y también para esclarecer su culminación, esto es, qué actuaciones deben efectuarse y con cuál de ellas se da por terminada la actuación administrativa sancionatoria.

“(…) “En ese sentido, la Sala ha acogido la posición en la que la administración cuenta con un término de tres (3) años contados a partir de que la entidad tuvo conocimiento del hecho para iniciar la investigación administrativa, proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa y notificar cada una de las decisiones dictadas en la misma, puesto que sólo una vez queda ejecutoriada la decisión, esta le puede ser oponible o exigible al administrado.

“Debe tenerse en cuenta, además, que el Distrito emitió la Directiva Distrital Nº 007 de 007 y la Resolución Distrital Nº 300 de 2008 (vigentes para la época en que se formuló la queja en el caso concreto) conforme con las cuales se instruyó a las autoridades a aplicar la tesis en comento, en los siguientes términos:  “- Directiva 7 de 2007, expedida por el Secretario General de la Alcaldía Mayor de Bogotá y dirigida a secretarios de despacho, directores de departamentos administrativos e institutos, gerentes o directores de establecimientos públicos; unidades administrativas especiales; empresas sociales del estado: “(…) “Teniendo en cuenta que no existe una posición unificada de la Jurisdicción Contencioso Administrativa frente a la interrupción del término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración, y que la administración debe acatar el criterio que desde el punto de vista del análisis judicial genere el menor riesgo al momento de contabilizar dicho término, se recomienda a las entidades Distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer una sanción, que acojan en dichos procesos la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres años señalado en la norma en comento [artículo 38 del C.C.A.], la administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa.

“(…) “- Numeral 14 del artículo 1º de la Resolución Distrital Nº 300 del 10 de octubre de 2008: ‘14. Dentro de toda actuación administrativa tendiente a imponer una sanción, además de observar los principios que rigen la función administrativa (articulo 209 de la Constitución Política), debe prestarse especial atención al desarrollo del principio de seguridad y certeza, lo cual implica que la Administración dentro del término de caducidad establecido en el articulo 38 del Código Contencioso Administrativo, deberá adelantar todos los trámites tendientes a obtener un acto administrativo ejecutoriado.  ‘En este sentido, se deberá adoptar la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado sobre la materia, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres años señalado en la norma en comento, la Administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa.

“(…) “Aquellas instrucciones se materializaron posteriormente, en el artículo 57 del Decreto Distrital 654 de 10 de octubre de 2011, norma que a su tenor señala:  ‘Artículo 57. Término de caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración. Las entidades, organismos y órganos distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer una sanción, deben dentro del término de caducidad de tres años señalado en el artículo 38 del C.C.A., expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa.  ‘En el caso de actuaciones o procesos sancionatorios en trámite, en los cuales se haya superado el término de los tres años, será deber de la entidad promover las acciones a que haya lugar, a fin de obtener para el erario el ingreso debido por dicho concepto’.

“(…) “Ahora bien, el a quo acogió a tesis planteada por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de septiembre de 2009, en lo atinente a la interpretación del artículo 38 en comento; no obstante, esta misma Corporación ha reconocido que los fines de unificación jurisprudencial son aplicables a la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración en procesos disciplinarios: ‘( ) en [pic]el pronunciamiento de la Sala Plena de esta Corporación, ante la importancia jurídica del tema de la caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración, y la necesidad de unificación jurisprudencial sobre el mismo, se analizó el ejercicio de la facultad sancionatoria de la Administración en un proceso disciplinario’ “(…) “El citado fallo de tutela [radicación 110010315000201701043] fue confirmado en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado en los siguientes términos:  ‘Para este juez constitucional al revisar la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, proferida el 29 de septiembre de 2009, dentro del radicado No. 11001-03-15-000-2003- 00442-01, actor: ÁLVARO HERNÁN VELANDIA HURTADO, el mismo no es aplicable al caso de marras, pues en dicha oportunidad la Corporación de forma expresa indicó:  ‘En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.  ‘Esta posición unificada no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales’.

“(…) “ Aclarado lo anterior y descendiendo al caso concreto, como ya se dijo, la Administración tuvo conocimiento de los hechos por los menos a partir del 8 de septiembre de 2011 y debía ejercer su facultad sancionatoria hasta el 8 de septiembre de 2014, por lo que es necesario verificar los actos administrativos expedidos y su correspondiente notificación para determinar si había o no caducidad de la facultad sancionatoria.

“(…) “De este modo, se evidencia que la Secretaría de Hábitat procedió a notificar las resoluciones que resolvían los recurso de reposición y apelación interpuestos por la Constructora Fernando Mazuera S.A., contra la Resolución Nº 2630 del 16 [pic]de diciembre de 2013 ‘por la cual se impone una sanción y se imparte una orden’ mucho tiempo después del término en el que debía proceder a resolver los recursos de la vía gubernativa y notificarlos adecuadamente, quedando debidamente ejecutoriada la decisión sancionatoria luego del 25 de marzo de 2015 (FI. 172 C3).

“En consecuencia, al haber prosperado el cargo de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria por superación del término previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, lo procedente es revocar la sentencia del 8 de febrero de 2017 proferida por el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y declarar la nulidad de las Resoluciones Nº 2630 del 16 de diciembre de 2013, Nº 821 del 4 de agosto de 2014 y Nº 168 del 26 de febrero de 2015, por medio dc las cuales se impuso una sanción y se resolvieron los recursos de reposición y apelación”[29] (resaltado del texto original).

En resumen, el tribunal ad quem declaró de la caducidad de la potestad sancionatoria respecto de la Secretaría Distrital del Hábitat, al considerar que era aplicable la teoría restrictiva del artículo 38 del C.C.A. –que indica que la Administración tiene 3 años para iniciar la investigación, emitir el acto sancionatorio, resolver los recursos formulados en su contra y notificar cada una de dichas decisiones– y no la tesis jurisprudencial –tesis intermedia- fijada en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009[30], por la Sala Plena del Consejo de Estado, toda vez que, en su parecer, ese criterio unificador solo es aplicable a los procesos sancionatorios disciplinarios, es decir, no cobija asuntos como los que dieron origen al sub examine.

Asimismo, puso de presente que: i) varios actos administrativos proferidos por el Distrito que contienen directrices para el desarrollo de las actuaciones tendientes a imponer una sanción, en los que se le indica a los servidores que acojan en dichos procesos la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado y ii) lo decidido por la Sección Quinta de esta Corporación en un fallo de tutela de 2017, en el cual dicha Sala concluyó que no era aplicable la providencia de unificación del 29 de septiembre de 2009.

Visto lo anterior y en aras de advertir si se desconoció o no el precedente del 29 de septiembre de 2009, proferido en la radicación 110010315000200300442 01, se debe tener claridad acerca de si esa sentencia se aplica a todos los procesos sancionatorios que no tenga norma especial o solo a los procesos sancionatorios disciplinarios, razón por la cual a continuación se transcribirá in extenso lo manifestado en aquella oportunidad por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, así (transcripción textual): “Se hace necesario entonces ‘cuándo’ debe entenderse impuesta la sanción, como quiera que la interpretación al respecto determinará la manera de establecer si la facultad sancionatoria en materia disciplinaria se ejerció o no de forma oportuna.

“La Sala comienza el análisis partiendo de la jurisprudencia de esta Corporación en relación con el manejo del tema de la prescripción de la acción sancionatoria acerca de cuándo debe entenderse ‘impuesta la sanción’, que no ha sido unánime. En efecto, sobre el particular existen tres tesis: “a) Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria[31].

“b) Para que se considere ‘impuesta’ la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique. “c) Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron, y notificado las decisiones sobre éstos. “Revisado el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, a continuación se destacan apartes de dos fallos de las Secciones Primera y Cuarta de esta Corporación, los cuales, en relación con la prescripción de la acción sancionatoria, han sostenido: “Sección Primera: ‘De la norma transcrita (Art. 38 C.C.A.) no infiere la Sala, como lo hace la actora, que la facultad sancionatoria se extiende hasta el acto que agotó la vía gubernativa, sino que basta que se haya expedido y notificado dentro de dicho lapso el acto principal a través del cual se impone la sanción. Por lo demás, la Administración no sólo profirió el acto principal sino que resolvió el recurso de reposición y negó la concesión del recurso de apelación, actos estos que notificó dentro del término de los tres años a que alude el artículo 38 del C.C.A..

En consecuencia, como los hechos que dieron lugar a la sanción tuvieron ocurrencia el 14 de febrero de 1995 y el acto principal se expidió el 18 de marzo de 1996, notificado el mismo día al apoderado de la actora (folio 29 vuelto del cuaderno de anexos), no operó el fenómeno de la caducidad sancionatoria, por lo que el cargo en estudio no tiene vocación de prosperidad.’[32] “Por su parte, la Sección Cuarta de esta Corporación, en relación con la prescripción de la facultad sancionatoria de la administración, manifestó: ‘Lo primero que observa la Sala es que la Resolución Sanción IPC-RS-024 de 9 de marzo de 2001 fue notificada el 12 de marzo de ese año, y ésta es la fecha que debe tenerse en cuenta para efectos de la contabilización de la prescripción y no la fecha en que adquiere firmeza por la decisión del recurso, pues, la facultad sancionatoria se ejerce en el momento en que se impone la sanción, independientemente de que se interpongan o no los recursos o que se revoque posteriormente al decidirlos.

En consecuencia, al menos desde la sanción por no declarar marzo de 1996, no se encuentra prescrita. En segundo lugar, es carga de la demandante demostrar que por enero y febrero de 1996 las sanciones estaban prescritas, pues, aunque la Administración afirma que el formulario oficial de declaración de azar y espectáculos fue adoptado por la Resolución 019 de 12 de marzo de 1996, su falta de prueba dentro del proceso, impide determinar concretamente las fechas de vencimiento y si preveía algo en relación con los meses señalados.

Tampoco se probó que existiera otra regulación al respecto que se pudiera considerar para establecer el inicio del término de la prescripción. Así las cosas, la demandante no desvirtuó la legalidad de los actos administrativos, por lo que se denegarán las pretensiones de la demanda, previa la revocatoria de la sentencia apelada[33].’ “A su turno la posición imperante de la Sección Segunda sobre este aspecto ha sido reiterativa en el sentido de afirmar que la imposición de la sanción supone no sólo la expedición del acto inicial sino la resolución y la notificación de la decisión que decide los recursos respectivos … “(…) “Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.

Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. “Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.

Así, la existencia de esta segunda etapa denominada ‘vía gubernativa’ queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto” (se subraya). Examinadas las anteriores argumentaciones, la Sala concluye que se unificó la jurisprudencia en relación con el entendimiento y aplicación del artículo 38 del C.C.A., en el sentido de que debe entenderse “impuesta” la sanción si se ha proferido y notificado el acto principal dentro del término de 3 años establecido en dicho artículo, sin que sea necesario que se hayan expedido los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa, por cuanto estos últimos constituyen la etapa posterior del proceso administrativo, cuyo fin no es emitir el pronunciamiento principal, sino que sea revisada la decisión proferida por la Administración. Asimismo, si bien esa sentencia de unificación fue proferida al resolver un recurso extraordinario de súplica, que tuvo origen en los reparos formulados contra unos actos administrativos emitidos en un proceso sancionatorio disciplinario, lo cierto es que el artículo 38 del C.C.A. no es una norma especial para las acciones disciplinarias, pues, como se advierte de su contenido, se aplica a todos los procesos sancionatorios que no tengan una normativa específica relacionada con la caducidad de las sanciones; en efecto, su tenor literal determina: “ARTICULO 38.

Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas” (se resalta). En la misma sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 se ratificó que la interpretación que allí se acogía cobija a todos los procesos sancionatorios que no tienen una disposición especial en contrario, puesto que se indicó que era necesario “unificar las posturas de las Secciones sobre el tema” y con el fin de explicar los distintos criterios existentes en las Salas del Consejo de Estado, se citaron varias providencias que se fundamentaban en diferentes suspuestos fácticos y entre las cuales, se resalta, solo una tenía origen en una acción disciplinaria, así: i) Sentencia del 13 de noviembre de 2003, expediente 7767, proferida por la Sección Primera, en el cual la actora demandó a la Superintendencia Nacional de Salud, en aras de que se declarara la nulidad de la resolución que le impuso una multa, por encontrarla responsable de varias fallas que ocasionaron el fallecimiento de unos pacientes en una clínica de la ciudad de Bogotá, por disminución de oxígeno, ocasionada por el cambio de sus tanques. ii) Sentencia del 15 de noviembre de 2007, expediente 15015, proferida por la Sección Cuarta, en la que la sociedad demandante solicitó la nulidad de la sanción que le impuso el Distrito de Bogotá – Dirección Distrital de Impuestos, por no declarar el impuesto de azar y espectáculos de 1996, 1997, 1998 y 1999. iii) Auto del 7 de abril de 2006, expediente 0662-06, proferida por la Sección Segunda, en el que se resolvió la solicitud de suspensión provisional de unos actos sancionatorios disciplinarios.

Por tanto, es claro que el estudio de la potestad sancionatoria en la sentencia de unificación no se limitó a los procesos sancionatorios disciplinarios, pues, como se vio, para el efecto se mencionaron las distintas posturas en torno al artículo 38 del C.C.A. en procesos sancionatorios de distinta naturaleza. Sumado a lo anterior, en sentencia del 26 de noviembre de 2009, la Sección Primera de esta Corporación corroboró el alcance del artículo 38 del C.C.A., en los términos acabados de señalar, al manifestar lo siguiente (se transcribe como obra en el texto original): “Por consiguiente, el término de caducidad que se ha de aplicar por no existir norma especial en la referida ley, es el artículo 38 del C.C.A., según el cual la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas.

“El alcance de esa disposición fue precisado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en reciente sentencia[34] cuyo asunto se llevó a su conocimiento por la importancia jurídica del tema nacida de la necesidad de unificar la jurisprudencia sobre el mismo, por lo cual la posición jurisprudencial mayoritaria allí sentada, que aunque concerniente a un proceso disciplinario, se ha de aplicar para dilucidar el cargo bajo examen, pues sustancialmente se trata del ejercicio de una misma facultad, la de imponer sanción por las autoridades administrativas, no sin antes advertir que el Consejero ponente del sub lite salvó el voto en dicha sentencia. “La posición jurisprudencial allí definida y que, como atrás se señala, acoge la Sala por su carácter unificador de los diferentes lineamientos que se habían dado entre las Secciones de la Corporación, consiste en que la sanción se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, es decir, el que pone fin a la actuación administrativa, decisión ésta que resuelve de fondo el proceso sancionatorio y define la conducta investigada como constitutiva de falta, porque en él se concreta la expresión de la voluntad de la administración …”[35] (se subraya).

Así las cosas, es evidente que la interpretación otorgada al artículo 38 del C.C.A., en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, no se reduce a un entendimiento en el marco de las acciones disciplinarias, pues ello, como se vio, implicaría desconocer que el mencionado artículo fue consagrado como una norma general, que establece la caducidad de las sanciones que le compete imponer a la Administración, cuando no exista norma especial en contrario.

Igualmente, luego de la expedición de las sentencias anteriormente referidas, se ha construido un precedente amplio y consolidado sobre la aplicación de la interpretación del artículo 38 del C.C.A. a distintos procesos sancionatorios, no solo disciplinarios, y que, a título de enunciación, esta Sala sintetizará algunas de las diversas sentencias que han plasmado ese criterio unificado, así: |Radicación |Fecha |Supuestos fácticos|Decisión relacionada con | | |sentencia | |el art. 38 del C.C.A. | |25000-23-24|8 de febrero |La Empresa de |“Cabe destacar que | |-000-2008-0|de 2018, |Acueducto de |actualmente la posición | |0045-02 |proferida por|Bogotá E.S.P buscó|mayoritaria al interior | | |la Sección |obtener la |del Consejo de Estado | | |Quinta, |declaratoria de |corresponde a la tesis | | |Descongestión|nulidad del acto |intermedia, en virtud de | | | |administrativo, |la cual basta que se haya| | | |mediante el cual |expedido y notificado | | | |la |dentro de dicho lapso el | | | |Superintendencia |acto principal a través | | | |de Servicios |del cual se impone la | | | |Públicos |sanción. En efecto, | | | |Domiciliarios la |resulta ser esta la tesis| | | |multó y la |que se impuso, por haber | | | |requirió para que |sido acogida por la Sala | | | |presentara un plan|Plena de lo Contencioso | | | |de mejoramiento de|Administrativo[36], por | | | |los |las Secciones Primera[37]| | | |procedimientos y |y Cuarta[38] de esta | | | |de la gestión en |Corporación, siendo | | | |materia comercial.|entonces el criterio que | | | | |gobierna esta clase de | | | | |controversias”. | |5000-23-24-|31 de mayo de|La sociedad |“Así las cosas, la Sala | |000-2009-00|2018, |Carolina Ortiz y |encuentra que, a la luz | |299-01 |proferida por|Compañía S. en C. |de la tesis | | |la Sección |y otros |jurisprudencial acogida | | |Primera |demandaron, con el|por esta Sección, | | | |objeto de obtener |conforme la cual dentro | | | |la declaratoria de|del término de tres años | | | |nulidad de las |al que hace referencia el| | | |resoluciones, por |artículo 38 del C.C.A., | | | |medio de las |la entidad debe haber | | | |cuales la Alcaldía|expedido y notificado el | | | |Local de Usaquén |acto administrativo que | | | |los declaró |impone reprimenda, la | | | |infractores del |potestad sancionatoria | | | |régimen |ejercida por la Alcaldía | | | |urbanístico y de |Local de Usaquén fue | | | |obra y los |oportunamente | | | |sancionó al pago |desarrollada, puesto que,| | | |de una multa. |entre el momento de | | | | |ocurrencia de la presunta| | | | |infracción urbanística … | | | | |y la expedición y | | | | |correspondiente | | | | |notificación del acto, | | | | |transcurrieron tan solo 6| | | | |meses y 16 días”. | |25000-23-24|26 de julio |ETB S.A. E.SP. |“Al respecto, se | |-000-2008-0|de 2018, |solicitó la |considera necesario poner| |0498-01 |proferida por|declaratoria de |de presente que la | | |la Sección |nulidad de las |jurisprudencia del | | |Quinta |resoluciones, a |Consejo de Estado en | | | |través de las |forma pacífica ha | | | |cuales la |señalado que el término | | | |Superintendencia |de la caducidad de la | | | |de Servicios |facultad sancionadora es | | | |Públicos |de tres (3) años; sin | | | |Domiciliarios le |embargo, en razón a las | | | |impuso una sanción|varias tesis respecto de | | | |consistente en |los límites temporales | | | |multa y le ordenó |para realizar su cómputo | | | |ejecutar la |no se contaba con un | | | |reparación de que |criterio unificado.

La | | | |trata el numeral 1|anterior discusión fue | | | |del artículo 137 |superada mediante | | | |de la Ley 142 de |sentencia proferida por | | | |1994. |la Sala Plena de la | | | | |Corporación, reiterada | | | | |por su Sección Primera, | | | | |en la que se dijo que | | | | |‘basta que se haya | | | | |expedido y notificado | | | | |dentro de dicho lapso el | | | | |acto principal a través | | | | |del cual se impone la | | | | |sanción’.

Postura que no | | | | |fue acogida por el | | | | |Tribunal a quo en el | | | | |fallo censurado”. | |11001-03-24|29 de marzo |COSTATEL S.A. |“Respecto al término con | |-000-2010-0|de 2019, |E.S.P solicitó la |que cuenta la | |0318-00 |proferida por|declaratoria de |administración para hacer| | |la Sección |nulidad de la |uso de su potestad | | |Primera |resolución, a |sancionatoria, la Sala | | | |través de la cual |Plena Contenciosa de esta| | | |el MINTIC le |Corporación unificó su | | | |canceló el permiso|jurisprudencia mediante | | | |otorgado para el |sentencia de 29 de | | | |uso del espectro |septiembre de 2009, en el| | | |radioeléctrico y |sentido de determinar que| | | |le declaró |el factor temporal para | | | |responsable a por |ejercer la facultad debe | | | |el incumplimiento |contarse hasta el momento| | | |de sus |que se expide y notifica | | | |obligaciones. |el acto principal y no | | | | |aquellas actuaciones | | | | |posteriores que se surten| | | | |en virtud de la vía | | | | |gubernativa”. | |25000-23-26|8 de mayo de |Cablevista S.A. |“Al respecto, la Corte | |-000-2009-0|2019, |demandó a la |Constitucional, en | |0804-01(438|proferida por|Comisión Nacional |sentencia del 1 de junio | |02) |la Sección |de Televisión, con|del 2018, hizo un | | |Tercera, |el objeto de que |recuento de la | | |Subsección A |se declarara la |jurisprudencia del | | | |nulidad de las |Consejo de Estado en lo | | | |resoluciones, |referente al artículo 38 | | | |mediante las |del Decreto 01 de 1984 y | | | |cuales se le |concluyó que existe una | | | |impuso una multa, |posición uniforme de esta| | | |por por violación |Corporación en la que se | | | |del régimen a la |entiende que la facultad | | | |competencia. |sancionatoria de las | | | | |autoridades | | | | |administrativas no caduca| | | | |si en el término de 3 | | | | |años previsto en la norma| | | | |en mención se expide y | | | | |notifica el acto | | | | |administrativo | | | | |principal”. | |25000-23-24|12 de |La Empresa de |“Por otro lado, de | |-000-2011-0|septiembre de|Acueducto de |acuerdo con la tesis | |0494-01 |2019, |Bogotá E.S.P |unificada e imperante en | | |proferida por|demandó a la |esta Corporación[39], en | | |la Sección |Superintendencia |vigencia del CCA, la | | |Primera |de Servicios |operancia de la caducidad| | | |Públicos |de la facultad | | | |Domiciliarios, con|sancionatoria se | | | |el fin de que se |interrumpe con la | | | |declarara la |notificación del acto | | | |nulidad de los |administrativo que impone| | | |actos |la sanción, | | | |administrativos |independientemente de que| | | |por medio de los |contra este se puedan | | | |cuales se le |ejercer los recursos de | | | |impuso una sanción|reposición y/o apelación | | | |de multa y varias |en vía gubernativa”. | | | |obligaciones de | | | | |hacer. | | Como se observa, al resolver asuntos relativos a la caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas, varias Secciones de esta Corporación han reconocido y ratificado el criterio unificado, establecido en la sentencia del 29 de septiembre de 2009; por tanto, es evidente que se trata de una interpretación normativa que se aplica de la misma manera a los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del Estado, siempre que, como ya se dijo, no tengan regulación especial en contrario.

Sobre el particular, es importante resaltar que la misma Corte Constitucional, mediante sentencia T-211 de 2018, puso en evidencia la existencia de un precedente vinculante en relación con el artículo 38 del C.C.A., en un caso en el cual la autoridad accionada era la misma del sub examine –la Subsección B, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-.

En efecto, en dicha oportunidad, luego de hacer un detallado y pormenorizado recuento de providencias que aplican el precedente fijado en la sentencia del 29 de septiembre de 2009, concluyó (transcripción textual): “Cómo se ve, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió casos en los que autoridades administrativas ejercieron su facultad sancionatoria y los afectados demandaron la nulidad de los actos por la caducidad de esa potestad, con base en la regla prevista en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984.

Por lo tanto, resulta evidente que esos fundamentos fácticos son equiparables a los examinados en la decisión contra la que se formuló la acción de tutela. “(…) “37.- Comprobados los elementos que configuran el precedente, se advierte que la tesis jurisprudencial se expuso de manera reiterada y uniforme por la Sección Primera del Consejo de Estado, que es el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa para la interpretación de las normas que regulan los procesos administrativos sancionadores cuya competencia no esté atribuida a otra Sección y, además, es el superior funcional de la autoridad judicial accionada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 110 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 que le asigna el conocimiento de ‘Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre asuntos no asignados a otras secciones’.

“(…) “En el presente caso, la Sala advierte la inobservancia de las obligaciones que tenía la autoridad judicial accionada, pues a pesar de tener conocimiento sobre la postura uniforme de su superior jerárquico, en relación con la interpretación del artículo 38 ibídem no la reconoció y, por el contrario, hizo referencia a diversas tesis del Consejo de Estado que fueron expuestas antes de la consolidación del precedente uniforme, reiterado y pacífico de la Sección Primera de esa Corporación sobre la materia.

“Tal y como se indicó previamente, la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009, fue acogida por la Sección Primera como un criterio orientador, que sirvió de referente para la construcción y el fortalecimiento de una tesis jurisprudencial. Por lo tanto, para el momento en el que se profirió la decisión acusada esa postura había sido reiterada pacíficamente por más de 7 años.

Esta circunstancia se ignoró por el Tribunal, quien sustentó su interpretación en decisiones previas, específicamente en el concepto emitido el 25 de mayo de 2005 por la Sala de Consulta y Servicio Civil, y la sentencia del 5 de febrero de 2009 de la Sección Primera del Consejo de Estado. “(…) “Comprobado el incumplimiento de la primera carga, esto es, la identificación del precedente vigente sobre la materia, se advierte la consecuente inobservancia de las demás obligaciones que debía cumplir el juez accionado si pretendía interpretar el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 de una forma diferente a la expuesta por la Sección Primera.

En efecto, al ignorar el precedente vinculante la autoridad judicial demandada también omitió: (i) reconocer de forma expresa que se apartaba del precedente, y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada que sustentara su distanciamiento de la regla jurisprudencial vigente. “(…) “40.- Las circunstancias descritas demuestran que la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2016 por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado porque desconoció el precedente de la Sección Primera del Consejo de Estado en relación con la regla jurisprudencial de interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984 fijada por la Sección Primera del Consejo de Estado y, en consecuencia, vulneró los derechos al debido proceso y a la igualdad de la Secretaría Distrital de Hábitat de Bogotá. Por lo tanto, la Sala dejará sin efectos la sentencia acusada para que la autoridad judicial accionada emita una nueva decisión en la que considere la existencia de un precedente vinculante y los efectos que comporta para su actividad” (negrillas del texto original).

En este orden de ideas, resulta clara la existencia de un precedente uniforme en relación con la aplicación de la tesis -intermedia- del artículo 38 C.C.A. frente a los procesos sancionatorios, no solo los disciplinarios, eso sí, cuando no tengan una regulación especial en contrario. Por otra parte, no se comparten los argumentos esbozados por el tribunal ad quem para desconocer la tesis de la sentencia del 29 de septiembre de 2009, en virtud de los cuales dijo que i) no aplicó la mencionada providencia, por cuanto la Sección Quinta de esta Corporación manifestó, en un fallo de tutela, que ese precedente se había establecido solamente para las procesos sancionatorios disciplinarios y ii) que no debe aplicarse el artículo 38 del C.C.A., dado que existe norma especial que regula la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito de Bogotá. Respecto del fallo de tutela referido por la autoridad judicial accionada, proferido el 3 de agosto de 2017, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el proceso con radicación 11001-03-15-000-2017-01043-01, se advierte que en esa oportunidad, dicha Sección efectivamente señaló que en la mencionada sentencia de unificación se indicó que “solo aplicaba para el régimen sancionatorio disciplinario y que no se podía utilizar frente otros tipos de investigaciones que se regulen por normas especiales”[40].

No obstante, ese pronunciamiento en sede de tutela no resulta suficiente para sostener que la Subsección accionada no desconoció la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, pues incluso esta Sala encuentra que existen pronunciamientos posteriores de la misma Sección Quinta, en los que adoptó la postura a la que se ha venido haciendo referencia. Sumado a lo anterior, en la referida sentencia T-211 de 2018, la Corte Constitucional dejó sin efectos la providencia del 24 de noviembre de 2016, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual tenía unos fundamentos fácticos muy similares a los de la tutela de radicación 11001-03-15-000-2017-01043-01, razón por la cual esta Sala no observa un sustento razonable para que el tribunal ad quem siguiera citando la sentencia de tutela 2017-01043, cuando lo cierto es que la Corte Constitucional, desde 2018, le advirtió que el criterio que cita –el plasmado en la el fallo de tutela 2017-01043- no corresponde al precedente uniforme, pacífico y reiterado que el Consejo de Estado ha edificado y aplicado.

Además, tampoco es cierto que exista norma especial sobre la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito de Bogotá, que tornaría en improcedente la aplicación de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, pues las normas citadas como “especiales” no están fijando una regla sobre la mencionada caducidad, sino que se limitan a brindar una directriz sobre cómo entender el término fijado en el artículo 38 del C.C.A., en aras de que el distrito pueda imponer en tiempo las sanciones que son de su competencia. Lo anterior, se advierte con facilidad del propio contenido de los actos administrativos referidos por la autoridad judicial accionada en su sentencia, así: - Directiva Distrital 007 de 2007: “Debe tomarse en cuenta que dentro de toda actuación administrativa tendiente a imponer una sanción, además de observar los principios que rigen la función administrativa (artículo 209 de la Constitución Política), debe prestarse especial atención al desarrollo del principio de seguridad y certeza en las actuaciones de las autoridades, lo que implica que la administración dentro del término de caducidad establecido en el artículo 38 del C.C.A., deberá adelantar todos los trámites tendientes a obtener un acto administrativo ejecutoriado.

“Teniendo en cuenta que no existe una posición unificada de la Jurisdicción lo contencioso Administrativa frente a la interrupción del término de caducidad de facultad sancionatoria de la administración, y que la administración debe acatar el criterio que desde el punto de vista del análisis judicial genere; el menor riesgo momento de contabilizar dicho término, se recomienda a las entidades distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer la sanción, que acojan en dichos procesos la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres los señalado en la norma en comento, la administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa”[41] (negrillas del texto original). - Resolución Distrital 300 de 2008: “14.

Dentro de toda actuación administrativa tendiente a imponer una sanción, además de observar los principios que rigen la función administrativa (articulo 209 de la Constitución Política), debe prestarse especial atención al desarrollo del principio de seguridad y certeza, (o cual implica que la Administración dentro de término de caducidad establecido en el articulo 38 del Código Contencioso Administrativo, deberá adelantar todos los trámites tendientes a obtener un acto administrativo ejecutoriado.

“En este sentido, se deberá adoptar la tesis restrictiva expuesta por el Consejo de Estado sobre la materia, es decir, aquella que indica que dentro del término de tres años señalado en la norma en comento, la Administración debe expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa”[42] (resaltado del texto original). - Decreto Distrital 654 de 2011: “Artículo 1.

El Modelo de Gerencia Jurídica Pública -GJP-. Adoptar el Modelo de Gerencia Jurídica Pública en la Administración Distrital, entendido como un sistema de gestión, orientación y control a la gestión en el ámbito jurídico, que define marcos de política pública en relación con la prevención del daño antijurídico, los asuntos normativos distritales, los conceptos jurídicos, el control disciplinario, la defensa judicial, la contratación pública, las personas jurídicas sin ánimo de lucro, los estudios y la informática jurídica a las entidades, organismos y órganos en el Distrito Capital; y que se orienta a resolver problemáticas y discusiones jurídicas con una visión omnicomprensiva y a largo plazo, que posibilite políticas claras, de reacción inmediata, pero estructuradas.

“El Modelo se dirige hacia la implantación e implementación de una unidad coordinadora de la Abogacía General del Servicio Jurídico en el contexto distrital, en un obligado paso hacia la Gerencia Jurídica Pública. “Parágrafo. Para los efectos del presente acto administrativo, y en los términos del artículo 39 de la Ley 489 de 1998, relacionado con la integración de la administración pública, las Secretarías de Despacho, los Departamentos Administrativos y las Unidades Administrativa Especiales Sin Personería Jurídica se constituyen en los denominados ORGANISMOS del Sector Central de la Administración Pública Distrital; por su parte, los entes adscritos o vinculados a las Secretarías de Despacho que cumplen funciones, en los términos de los acuerdos distritales, bajo su orientación, coordinación y control, y que gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio o capital independiente se denominan ENTIDADES DISTRITALES y conforman el sector descentralizado de la Administración; los entes de control distrital se denominan genéricamente como ÓRGANOS. “(…) “Artículo 57.

Término de caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración. Las entidades, organismos y órganos distritales que adelanten actuaciones administrativas tendientes a imponer una sanción, deben dentro del término de caducidad de tres años señalado en el artículo 38 del C.C.A., expedir el acto principal, notificarlo y agotar la vía gubernativa”[43] (negrillas del texto original).

De la lectura de los anteriores actos administrativos, surge con claridad que fueron expedidos con el fin de coordinar a las entidades, organismos y órganos distritales, para que los actuaciones dirigidas a imponer una sanción se adelantaran teniendo en cuenta la tesis restrictiva del artículo 38 del C.C.A., para blindar sus procedimientos ante posibles discordancias en el entendimiento de dicha norma, toda vez que, como se señaló en la Directiva Distrital 007 de 2007 y en la Resolución Distrital 300 de 2008, para el momento en que fueron proferidos dos de estos actos, no existía una postura unificada en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la interpretación del referido artículo del C.C.A. Sin embargo, el problema interpretativo del artículo 38 del C.C.A. fue superado, como se vio, mediante la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009, a través de la cual la Sala Plena del Consejo de Estado acogió el criterio hermenéutico intermedio de la mencionada norma.

Así las cosas, es evidente que las normas citadas como especiales sobre la caducidad de la facultad sancionatoria para el distrito de Bogotá en realidad no lo son, puesto que no están estableciendo una regla específica sobre el plazo para utilizar esta potestad, sino que su objeto es convertirse en una pauta o guía de cómo las autoridades distritales deben aplicar el término establecido en el artículo 38 del C.C.A..

Además, son actos administrativos que no pueden contrariar la ley, pues no la superan. En el mismo sentido, es relevante precisar que tampoco es procedente aplicar la tesis restrictiva que fue acogida en el Decreto Distrital 654 de 2011, pues, se reitera, la caducidad en materia sancionatoria es un tema legal, de modo que no puede ser desconocida vía acto administrativo.

Por consiguiente, se colige que como no existe norma especial en contrario, para los asuntos relacionados con la potestad sancionatoria del distrito de Bogotá; a estos procesos le es aplicable la normativa general, establecida en el artículo 38 del C.C.A., cuya interpretación, como se vio, fue objeto de unificación, a través de la sentencia del 29 de septiembre de 2009[44], proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

En este orden de ideas y dado que para el momento en que fue proferida la sentencia cuestionada -17 de octubre de 2019- existía el mencionado precedente consolidado, este último era de obligatoria aplicación para el tribunal ad quem, pero ello no ocurrió así. Lo que se observa es que la autoridad judicial accionada se apartó del precedente vinculante, sin cumplir con la carga argumentativa exigida a los jueces para poder apartarse de este, pues i) no hizo referencia al precedente que abandonaba, toda vez que ni siquiera analizó que este aplica para todos los procesos sancionatorios que no tengan regla especial, no solo los disciplinarios, como lo mencionó en la sentencia cuestionada y ii) no explicó de manera suficiente sus razones para alejarse de las decisiones proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues su fundamentación se redujo a citar un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 2005[45] y una sentencia del 5 de febrero de 2009 de la Sección Primera[46], ambos previos a la unificación del 29 de septiembre de 2009 y, además, desconoció la sentencia T-211 de 2018 que, como se dijo en líneas anteriores, dejó sin efecto una sentencia que produjo el mismo tribunal accionado, por desconocer el criterio uniforme existente respecto del artículo 38 del C.C.A. Como consecuencia de todo lo expuesto, se ampararán los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del distrito de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat y, como consecuencia, se dejará sin efectos el fallo del 17 de octubre de 2019, radicación 11001333400420150028701, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, para que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, se dicte una nueva decisión que observe la tesis jurisprudencial acogida en la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009[47], de conformidad con lo expuesto en este fallo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del distrito de Bogotá – Secretaría Distrital del Hábitat y, como consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el fallo del 17 de octubre de 2019, radicación 11001333400420150028701, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, para que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, dicte una nueva decisión que observe la sentencia de unificación del 29 de septiembre de 2009 del Consejo de Estado –radicación 110010315000200300442 01-, teniendo en cuenta lo dicho en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: en caso de no ser impugnada, REMITIR esta actuación a la Corte Constitucional, para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 1 del cuaderno principal 1. [2] Copia del poder general obrante a folios 27 a 30 del cuaderno principal 1. [3] La sentencia cuestionada en el presente asunto fue proferida el 17 de octubre de 2019, en el proceso 11001333400420150028701, por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. [4] Folio 10 del cuaderno principal 1. [5] Folio 3 del cuaderno principal 1. [6] Ibídem. [7] Ibídem. [8] Folios 6 y 7 del cuaderno principal 1. [9] Folio 70 del cuaderno principal 1. [10] Folio 80 del cuaderno principal 1. [11] Folio 85 del cuaderno principal 1. [12] Folios 89 y 91 del cuaderno principal 1. [13] Folio 248 del cuaderno principal 2. [14] Folio 251 del cuaderno principal 2. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [16] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;

SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [19] Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. [20] Descritas por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de mayo de 2011, radicación 11001-03-15- 000-2008-00294-00, entre muchas otras. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de junio de 2019, radicación 11001-33-31-033-2010-00054-00 (50330). [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia del 5 de junio de 2018, radicación 11001-03-15-000-2011-01409-00. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de mayo de 2010, radicación 2001 – 1504. [24] Folio 85 del cuaderno principal 1. [25] Auto A182-09 de la Corte Constitucional. [26] Aplicable al sub examine. [27] Sentencia SU-037 de 2019 de la Corte Constitucional. [28] Sentencia T-364 de 2017. [29] Folios 264 a 268 del cuaderno principal 2. [30] Expediente 11001031500020030044201. [31] Cita original: “C.E. Sentencia del 25-07-91, Exp. 1476, Actor: Álvaro Restrepo Jaramillo”. [32] Cita Original: “Consejo de Estado.

Sección Primera. C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación: 7767. Fecha: 03/11/03”. [33] Cita original: “C.E. Sec. 4ª, Sentencia del 15-11-07, Exp. N° 15015, C.P. Héctor J. Romero Díaz”. [34] Cita original: “Sentencia de 29 de septiembre de 2009, expediente núm. 1100103150002003 00442 01, consejera ponente doctora SUSANA BUITRAGO VALENCIA”. [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de noviembre de 2009, radicación 250002324000200400339 01. [36] Cita original: “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 29 de septiembre de 2009, Rad.

No. 11001-03- 15-000-2003-00442-01(S). C.P.: Susana Buitrago Valencia”. [37] Cita original: “Entre otras, en los siguientes fallos: las sentencias del 26 de noviembre de 2009, Rad. 25000 23 24 000 2004 00339 01. C.P.: Rafael Ostau de Lafont Pianeta; 9 de junio de 2011, Rad. 2004 00586 01. C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno; de 4 de agosto de 2011, Rad.

No. 2003 01151 01. C.P.: María Claudia Rojas Lasso; 23 de febrero de 2012, Rad. No. 2004-00344-01. C.P.: María Elizabeth García González; 14 de febrero de 2013, Rad. No. 25000 23 24 000 2003 91003 01. C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno y 28 de veintiocho (28) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación Núm.: 25000 23 24 000 2008 00369 01 Actor: GAS PAÍS SA Y CIA. SCA ESP.

Demandados: NACIÓN- SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, M.P. Guillermo Vargas Ayala”. [38] Cita original: “Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del primero (1º) de octubre de dos mil catorce (2014), Radicación: 250002324000200700081 01 No. Interno: 18917 Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: BANCO DAVIVIENDA S.A. Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas”. [39] Cita original: “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P.: Susana Buitrago Valencia, sentencia del 29 de septiembre de 2009, rad.

No. 11001-03-15-000-2003-00442-01(S), actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado, demandado: EJÉRCITO NACIONAL”. [40] Negrillas del texto original. [41] Folio 266 del cuaderno principal 2. [42] Ibídem. [43] Consultado en https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=45159 [44] Radicación 110010315000200300442 01. [45] Radicación 1632, del 25 de mayo de 2005 –folio 265 del cuaderno principal 2-. [46] Radicación 250002324000200000643 01 -folio 266 del cuaderno principal 2-. [47] Radicación 110010315000200300442 01.