CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Facultades del gobierno en la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades del Presidente de la República [U]na vez el Gobierno declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad.
(…). La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al Presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que dispone que como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
Así mismo, indicó que estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Con fundamento en esta resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-156 de 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo. Relacionado con el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 780 DE 2016 – ARTÍCULO 2.8.8.1.4.3 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INTEGRAL – Es tanto formal como material [E]sta Corporación en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.
Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico” y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.
(iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”.
(iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Oficiosidad, si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”;
(vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. (…). De acuerdo con lo anterior, se debe hacer un control integral, esto es tanto formal como material.
En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. (…).
Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecer la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15- 000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA), M.P. Hugo Bastidas Bárcenas.
Con respecto al control integral, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001 03 15 000 2015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sobre el control material al realizar control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03- 15-000-2010-00196-00(CA), M.P. Ruth Stella Correa.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las medidas adoptadas en el acuerdo 020 de 2020 son acordes al ordenamiento jurídico / REQUISITO DE CONEXIDAD – Observado por el acto enjuiciado / REQUISITO DE PROPORCIONALIDAD – Cumplido por el acto enjuiciado / PLAN DE AUXILIOS EDUCATIVOS – Los criterios adoptados en el acuerdo enjuiciado garantizan el derecho a la educación Mediante el Acuerdo 020 de 2020, la junta directiva implementó los diferentes criterios de asignación del plan de auxilios educativos creado por el Decreto Legislativo 467 de 2020, a partir de diferentes criterios relacionados con la priorización, los niveles de riesgo de incumplimiento y los estándares de vulnerabilidad, lo que lleva a concluir que existe conexidad entre este acto, los motivos que llevaron a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y el Decreto Legislativo cuyo desarrollo hizo en esta materia.
El Decreto Legislativo 467 de marzo 23 de 2020 fue declarado ajustado a la Constitución por la Corte luego del control automático de constitucionalidad, (…) al considerar que ofrece un alivio urgente y necesario para ayudar a los beneficiarios de créditos educativos del ICETEX cuya capacidad de pago se ha visto menguada por razón de la pandemia del COVID-19 y además permite optimizar los recursos disponibles para ofrecer los beneficios a la mayoría de usuarios vulnerables, sin sacrificar el funcionamiento de la entidad.
(…). Estima la Sala que frente al evidente riesgo de incumplimiento de las obligaciones contraídas por los titulares de los créditos vigentes con el ICETEX, el conjunto de criterios adoptado por la junta directiva en el Acuerdo 020 de 2020, para la asignación del plan de auxilios, es proporcional a los hechos que llevaron a la declaratoria del estado de emergencia y a la implementación de los alivios educativos y a la nueva realidad que enfrentaba el organismo, en esta materia, por el impacto económico que la situación podía tener en los usuarios.
En este sentido, la serie de medidas que desarrolla los beneficios contemplados en el Decreto 467 de 2020 redunda en la garantía del derecho a la educación de los deudores de los créditos educativos y permite el acceso de quienes aspiren a ingresar al sector superior con base en las facilidades que pueda ofrecer el instituto con base en las prerrogativas creadas por el legislador de excepción. También es proporcional en la medida en que implica salvaguardar la situación financiera del organismo que podría afectarse por la ruptura de la continuidad en el pago de los créditos, puesto que el considerable número probable de incumplimientos, calculado en las consideraciones del Decreto Legislativo 467 de 2020 y que fueron retomadas en el Acuerdo 020 de 2020, requería soluciones urgentes que puedan llevar al manejo equilibrado de las obligaciones en curso y de aquellas previstas para el segundo semestre del año. Así, los criterios fijados para la asignación de los diferentes beneficios contemplados en el plan de auxilios guardan la adecuada proporcionalidad con el propósito de garantizar el derecho a la educación de quienes podrían ser afectados por los hechos que determinaron la declaratoria de la emergencia sanitaria y del estado de excepción, sin perjuicio de la estabilidad que desde el punto de vista financiero requiere el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior para continuar su labor de fomentar la permanencia y el acceso a la educación superior.
Concluye la Sala que el acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad reúne los requisitos exigidos por la ley en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que han sido reiterados por la jurisprudencia de esta corporación, por lo cual será declarado ajustado al ordenamiento jurídico. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 467 DE 2020 / LEY 1002 DE 2005 / DECRETO 1050 DE 2006 – ARTÍCULOS 1, 4 Y 9 NORMA DEMANDADA: ACUERDO 020 DE 2020 (31 de marzo) INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR “MARIANO OSPINA PÉREZ” (ICETEX) (Ajustado al ordenamiento) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01200-00 Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR (ICETEX) Demandado: ACUERDO 020 DE MARZO 31 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO Procede la Sala a decidir el control inmediato de legalidad del Acuerdo 020 de marzo 31 de 2020 expedido por la junta directiva del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior “Mariano Ospina Pérez” (ICETEX), según lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011.
I.
ANTECEDENTES El presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID–19.
Luego, a través del Decreto 457 de marzo 22 de 2020, el Gobierno Nacional impartió instrucciones para el manejo de la emergencia sanitaria originada por la referida pandemia, que había sido declarada previamente por el Ministerio de Salud y Protección Social, en todo el país, mediante Resolución 385 de marzo 12 del presente año y hasta el 30 de mayo de 2020.
Posteriormente, el presidente de la República, también con la firma de todos los ministros, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo del citado Decreto 417 de 2020, expidió el Decreto Legislativo 467 de marzo 23 del año en curso por el cual dictó medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del ICETEX dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Con base en dicha normativa, la junta directiva del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior dictó el Acuerdo 020 de marzo 31 de 2020 por el cual implementó los criterios de asignación del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19. II. ACTO OBJETO DE CONTROL El acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad dispuso lo siguiente: “ACUERDO No. 020 (31 DE MARZO DE 2020) “Por el cual se implementan los criterios de asignación de Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19” LA JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR "MARIANO OSPINA PEREZ" - ICETEX En ejercicio de sus facultades legales y estatutarias en especial de las que le confiere la Ley 1002 del 30 de diciembre de 2005, los numerales 1 y 4 del artículo 9 del Decreto 1050 del 6 de abril de 2006, y los numerales 1 y 4 del artículo 19 del Acuerdo 013 del 21 de febrero de 2007 y,
CONSIDERANDO
Que la Constitución Política de Colombia, en los artículos 67 y 69 contempla la educación como un derecho de la persona y un servicio público, estipula que el Estado facilitará los mecanismos financieros para propiciar el acceso a las personas a la educación. Que la Ley 1002 del 30 de diciembre de 2005, modificó la naturaleza jurídica del ICETEX al transformarlo de un Establecimiento Público a una Entidad Financiera de Naturaleza Especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional.
Que los numerales 1 y 4 del artículo 9 del Decreto 1050 del 6 de abril de 2006 establecen que es función de la Junta Directiva formular la política general y los planes, programas y proyectos para el cumplimiento del objeto legal del ICETEX, de sus funciones y operaciones autorizadas y todas aquellas inherentes a su naturaleza jurídica, acorde con Io dispuesto por la Ley 1002 del 30 de diciembre de 2005, y expedir conforme a la Ley y a los estatutos del ICETEX, los actos administrativos que se requieran para el cumplimiento de las funciones y de las operaciones autorizadas al ICETEX como entidad financiera de naturaleza especial.
Que mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al pais (sic) por causa del nuevo coronavirus COVID-19. Que mediante Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020, se dictan medidas de urgencia en materia de auxilios para beneficiarios del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior — ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que en la actualidad, el Instituto Colombiano Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX cuenta con 301.136 beneficiarios de créditos reembolsables en periodos pago, diferenciados en los siguientes estratos económicos: 30.3% estrato 1, 40.40/0 estrato 2, 21.5% estrato 3, 5.3% estrato 4, 1.8% estrato 5 y 0.7% estrato 6. Que el Instituto Colombiano (sic) Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior — ICETEX, al correr el modelo de probabilidad de incumplimiento interno del Instituto, el cual analiza variables de comportamiento de pago y factores socio demográficos como estrato y edad, estableció como resultado que alrededor de un 20% de los beneficiarios de créditos reembolsables, equivalente aproximadamente a 60.000 usuarios, presentan una probabilidad de incumplimiento de sus obligaciones superior al 40%, ubicándose en el rango alto, un 40% de los beneficiarios se ubica en rango medio y otro 40% restante se ubica en el rango bajo.
Que ante la Emergencia Económica (sic) Social y Ecológica a causa del Coronavirus COVID-19, se disminuirán los ingresos de las familias cuyos integrantes quieran acceder por primera vez o permanecer en los programas académicos que cursan actualmente de cara al segundo semestre lectivo del año 2020 en las Instituciones de Educación Superior Públicas y Privadas del país, y requieran para ello, solicitar un crédito al Instituto, el cual exige el codeudor solidario.
Esta situación amerita que el Instituto elimine la exigibilidad de un codeudor solidario, persona natural o jurídica, y Io reemplace con el Fondo de Garantía Codeudor para dichas familias. Que conforme lo dispuesto en el Decreto Legislativo 467 de 2020, el conjunto de medidas dirigidas a los estudiantes y sus familias, denominado Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, comprende el otorgamiento de auxilios como: (i) período de gracia en cuotas de créditos vigentes, (ii) reducción transitoria de intereses al Índice de Precios al Consumidor - IPC, (iii) ampliación de plazos en los planes de amortización; y, (iv) otorgamiento de nuevos créditos para el segundo semestre del año 2020 amparados por el Fondo de Garantía Codeudor.
Que este último auxilio permitirá a los beneficiarios que solicitarán por primera vez crédito para sus estudios al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior — ICETEX, aplicar a un crédito sin la exigibilidad de un codeudor solidario persona natural o jurídica, caso en el cual, la garantía la asumirá el Fondo de Garantía Codeudor con cargo a los recursos asignados para el efecto.
Que los saldos no ejecutados de Fondos en Administración, o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX con recursos provenientes de la Nación o de los Entes Territoriales, cuyos convenios se encuentren en procesos en liquidación que no hayan culminado, serán incorporados al presupuesto del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX y serán utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.
Que el Decreto Legislativo 467 de 2020 autorizó al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior — ICETEX, durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, para hacer uso de las utilidades derivadas de la operación de Títulos de Ahorro Educativo, a través del Fondo Garantías Codeudor, con el propósito de apalancar recursos para el Plan de Auxilios Educativos coronavirus COVID- 19.
Que según el Acuerdo 028 del 28 de noviembre de 2019, los recursos del Fondo Garantías Codeudor serán destinados a cubrir el valor total de los créditos siniestrados otorgados sin codeudor, para Io cual los aportes realizados por la Nación, Instituciones de Educación Superior-lES, entes territoriales u otras entidades aportantes que tengan una destinación específica, cubrirán los créditos siniestrados otorgados sin codeudor para su población objetivo.
En el momento de presentarse excedentes una vez cancelados dichos créditos, los saldos entrarán a formar parte de los recursos generales del Fondo. Que con el fin de otorgar las ya referidas medidas de auxilio, se deben incorporar al presupuesto del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior — ICETEX, recursos hasta por valor de $45.985.140.157, correspondientes a los recursos de 19 fondos inactivos y 12 en liquidación, constituidos por entidades del Gobierno nacional y entes territoriales, conforme lo señalado en la certificación de fecha 23 de marzo de 2020 expedida por el Vicepresidente de Fondos en Administración, los cuales deben ser utilizados conforme los criterios de asignación del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 de impacto económico con los recursos asignados, que se implementan en el presente acuerdo.
Que en mérito de lo expuesto,
RESUELVE
Artículo 1. Objeto. Implementar los criterios de asignación del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, en atención a lo dispuesto en el Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020. Artículo 2. Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior — ICETEX conforme lo dispuesto en el Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020, implementará el conjunto de medidas con impacto económico dirigidas a los estudiantes y sus familias, denominado Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, el cual comprende el otorgamiento de auxilios como: (i) período gracia en cuotas de créditos vigentes, (íi) reducción transitoria de intereses al Índice de Precios al Consumidor — IPC y (iii) ampliación de plazos en los planes de amortización. Artículo 3.
Recursos Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior — ICETEX, conforme Io dispuesto en el Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020, incorporará los recursos de 19 fondos inactivos y 12 en liquidación constituidos por entidades del Gobierno nacional y entes territoriales, hasta por valor de $45.985.140.157, con destino al Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 de impacto económico.
Artículo 4. Esquema de priorización. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior — ICETEX con el propósito de asignar objetivamente los recursos destinados al Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, utilizará un esquema de priorización en función de dos componentes: el nivel de riesgo, establecido por la Oficina de Riesgos de ICETEX y el nivel de vulnerabilidad socioeconómica, de acuerdo con la última información disponible en la encuesta SISBEN III.
Parágrafo 1. Nivel de Riesgo. La Institución desde el año 2015 viene calculando las provisiones de cartera, mediante un modelo interno obtenido con información propia y construido con la firma LISIM, la cual es experta en modelos estadísticos. Este modelo se calibró en el segundo semestre del año 2017 y dicha actualización fue aprobada por la Junta Directiva en Julio de 2018.
Este modelo contempla los elementos establecidos por la Superintendencia Financiera de Colombia como son la probabilidad de incumplimiento Pl (porcentaje que en los próximos 12 meses el usuario entre en situación de no pago), esquema de pérdida dado el incumplimiento (PDI) y Componente Contracíclico, que la Entidad de manera prudente ha implementado en el Sistema de Administración de Riesgo de Crédito (SARC).
En este sentido se tienen cuatro modelos para el cálculo de la PI que contemplan las siguientes variables: Tabla 1. Variables para cálculo de la Probabilidad de Incumplimiento (PI) [pic] A partir de la probabilidad de incumplimiento cuyo rango es 0.57% a 100% se establecen los rangos: Bajo, Medio y Alto. Calificando la base a corte de febrero de 2020 se presentan los rangos para el nivel de riesgo, conforme se indica en la siguiente tabla: Tabla 2.
Niveles de Riesgo determinados en función de la Probabilidad de Incumplimiento |NIVEL DE RIESGO Mínimo |Máximo | |Riesgo Bajo |0,57% |10,00% | |Riesgo Medio |10,01% |40,99% | |Riesgo Alto |41,00% |100% | Fuente: ICETEX — Oficina de Riesgos Parágrafo 2. Nivel de Vulnerabilidad. Para establecer el nivel de vulnerabilidad se tomó el puntaje obtenido del cruce de la base de usuarios de ICETEX a corte de febrero de 2020 con la última información disponible en la encuesta SISBEN III del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y se asignó el nivel de prioridad conforme se muestra en la tabla 3 calculando terciles.
Aquellos usuarios que no tienen puntaje de la encuesta SISBEN III se incluyeron en Nivel de Riesgo Bajo. Tabla 3. Niveles de Vulnerabilidad con última información disponible en la encuesta SISBEN III |VULNERABILIDAD |PUNTAJE |PUNTAJE | | |Mínimo |Máximo | |ALTA |0,43 |26,96 | |MEDIA |26,96 |46,87 | |BAJA |46,87 |97,69 | Fuente: ICETEX - Oficina de Riesgos y DNP Artículo 5.
Priorización y asignación. En los criterios de asignación, para cada uno de los dos componentes (nivel de riesgo y nivel de vulnerabilidad) se definió una escala de tres niveles (bajo, medio, alto), los cuales, al combinarse, arrojan 9 posibles combinaciones. Para cada una de ellas se plantea un tipo de medida específica, tal como se observa en la Tabla 4.
Tabla 4. Esquema de priorización y asignación de alivios |Alivio asignable | |Nivel de | | | | |riesgo | | | | | Medio | Bajo| | |Alto | | | |Nivel de |Alto |Interrupción|Interrupción |Interrupción | |vulnerabilida| |pagos |pagos |pagos | |d | | | | | | |Medio |Interrupción|Reducción tasa|Reducción tasa| | | |pagos |a |a IPC | | | | |IPC | | | |Bajo |Interrupción|Reducción tasa|Ampliación de | | | |pagos |a IPC |plazo | Fuente: ICETEX — Oficina de Riesgos Parágrafo 1.
Los usuarios que conforme a la tabla anterior sean elegibles para la medida de interrupción de pagos, pueden optar por una diferente, la opción de reducción de la tasa de interés al IPC o la ampliación de plazo. De igual forma, los usuarios elegibles para el alivio de reducción de interés al IPC pueden optar por una diferente, la opción de ampliación de plazo.
En todo caso el usuario solo podrá ser beneficiario de uno de los referidos auxilios, en tanto son excluyentes entre sí. Parágrafo 2. En caso de que un usuario elegible para el auxilio de ampliación de plazo quisiera optar por la opción de reducción de intereses al IPC o por la de interrupción de pagos, deberá suministrar la información de las afectaciones en su condición económica.
Esta medida operaría de igual forma en los casos de los usuarios elegibles para el alivio de reducción de tasa de interés al IPC que deseen optar por la opción de interrupción de pagos. Artículo 6. Informes. El grupo de cartera de la Vicepresidencia de Operaciones y Tecnología del ICETEX llevará el control diario de la asignación de auxilios, por cada tipo de auxilio, frente al presupuesto disponible para el efecto y presentará al Comité Ejecutivo el informe semanal de seguimiento y a la Junta Directiva el informe mensual de seguimiento hasta finalizar las medidas decretadas sea por agotamiento del recurso o del tiempo de vigencia de las mismas.
Artículo 7. Comunicaciones. El presente acuerdo deberá ser comunicado a través de la Secretaría General del ICETEX a la Vicepresidencia de Fondos en Administración, a la Vicepresidencia de Operaciones y Tecnología, a la Vicepresidencia Financiera, a la Vicepresidencia de Crédito y Cobranza, a la Oficina de Riesgos, a la Oficina Asesora de Planeación y a la Oficina Comercial y Mercadeo.
Artículo 8. Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de publicación en el Diario Oficial”. III. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante auto de abril 20 del año en curso fue avocado el conocimiento del Acuerdo 020 de marzo 31 de 2020 para efectos del control inmediato de legalidad y se ordenaron las notificaciones al presidente de la junta directiva del ICETEX, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.
También se ordenó la fijación del aviso sobre la existencia de este proceso en la secretaría general del Consejo de Estado y en la página web del organismo y se formuló invitación a las universidades Nacional de Colombia, del Rosario y Libre y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia para que, si a bien lo tenían, rindieran sus conceptos sobre el acto objeto de control de legalidad.
IV. INTERVENCIONES 1. Universidad Libre Por intermedio del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho, estimó que el Acuerdo 020 de 2020 cumple los requisitos formales y materiales exigidos para el ejercicio del control inmediato de legalidad a cargo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Sostuvo que, igualmente, está acorde con las motivaciones relacionadas en el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y en el Decreto Legislativo 467 de marzo 23 del presente año. Subrayó que en dicho acto no existen medidas que puedan ser desproporcionadas ni inconstitucionales, ya que incluso muchas de ellas están en concordancia con las normas institucionales que regulan al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior.
Indicó que los criterios de priorización y asignación de los beneficios deben ser precisos para evitar posibles tratos desiguales y pidió declarar la legalidad del acto objeto de control. 2. Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior Por conducto del presidente de la junta directiva, consideró también que el Acuerdo 020 de 2020 reúne las condiciones formales y materiales para el estudio de legalidad que debe hacer el Consejo de Estado.
Destacó que este acto tiene conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción por cuanto la emergencia originada por el COVID-19 tiene impacto económico en todos los habitantes del territorio nacional y, por ende, en los usuarios actuales del ICETEX y en aquellos que en este periodo tienen interés en acceder a la educación superior.
Resaltó la garantía que el Estado debe brindar al derecho a la educación a partir de los artículos 64, 67 y 69 de la Constitución y de algunos instrumentos internacionales de los cuales Colombia es parte, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su protocolo adicional en materia de derechos económicos, sociales y culturales, cuyos artículos 26 y 13, respectivamente, hacen referencia a este derecho.
Reveló que el instituto cuenta con 301.136 beneficiarios de créditos reembolsables en periodos de pago distribuidos en los diferentes estratos así: estrato 1: 30.3%, estrato 2: 40.4%, estrato 3: 21.5%, estrato 4: 5.3%, estrato 5: 1.8% y estrato 6: 0.7%. Por esta razón, el ICETEX analizó el efecto de la crisis y los riesgos de incumplimiento por parte de los receptores de créditos y utilizó un modelo de probabilidad de incumplimiento que tomó en cuenta las variables de comportamiento de pago y los factores socio demográficos, por estrato y edad, que arrojó que aproximadamente 60.000 usuarios, es decir el 20%, presenta probabilidad de incumplimiento de sus obligaciones superior al 40% en rango alto de riesgo, 40% en medio y el 40% restante en bajo.
Resaltó que el Acuerdo 020 de 2020 es proporcional frente a las medidas implementadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, porque el Decreto Legislativo 467 de 2020 adoptó un plan de auxilios educativos que autorizó la destinación de los saldos y excedentes de liquidez de los fondos en administración o convenios de alianzas establecidos por dicha entidad, así como los excedentes de los títulos de ahorro educativo, por lo que solicitó declarar el acto ajustado a derecho.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La procuradora séptima delegada ante esta corporación señaló que el acto tiene conexidad con el decreto que declaró la emergencia económica, pues el gobierno buscó garantizar el derecho de acceso a la educación superior de quienes, por razón de la crisis económica generada a partir de las medidas para evitar la propagación del COVID-19, podían ver disminuidas sus posibilidades de pago de los créditos que otorga la entidad o de acceso, en el segundo semestre de 2020.
Agregó que el Acuerdo 020 de marzo 31 del presente año también guarda clara conexidad sustancial y normativa con el Decreto Legislativo 467 de marzo 23 de 2020, por cuanto lo que hizo la junta directiva del ICETEX, en ejercicio de sus funciones, fue desarrollar el plan de beneficios estipulado en el citado decreto de excepción. Señaló que los artículos 1º a 4º están acordes con el ordenamiento jurídico en la medida en que establecieron los parámetros fijados por el Decreto Legislativo 467 de 2020 sobre el objeto del acto, la enunciación de los beneficios, la incorporación de los dineros para el plan de auxilios y los criterios de priorización para la adecuada asignación de los recursos.
Hizo énfasis en que el acuerdo no estableció nada sobre los excedentes por la operación y expedición de títulos de ahorro educativo, pero advirtió que esto no es omisión que pueda generar la ilegalidad debido a que, por mandato del Decreto Legislativo 467 de 2020, tienen como finalidad de cubrir otro de los beneficios previstos por el legislador extraordinario como es la no exigencia de codeudor para los créditos que se concedieran en el segundo semestre de 2020.
Encontró justificada y proporcional la adopción de los criterios de asignación y la posibilidad de modificación del beneficio contemplados en el artículo 5º, dado que permiten lograr el beneficio para hacerle frente a la situación actual en esta materia. Después de referirse a los demás aspectos simplemente operativos incluidos en las restantes disposiciones, pidió declarar la legalidad del Acuerdo 020 de marzo 31 de 2020.
CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 6, es competente en única instancia para ejercer el control inmediato de legalidad del Acuerdo 020 de marzo 31 de 2020 expedido por la junta directiva del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, según lo dispuesto en los artículos 111 numeral 8º y 136 de la Ley 1437 de 2011[1] y el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno de la corporación. 2.
Emergencia Sanitaria y Estado de Excepción El artículo 46 de la Ley 137 de 1994 –por la cual se reglamentan los Estados de Excepción- dispuso: “DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado. De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, en sus artículos 2 y 47 señaló: “Artículo 2: OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.
La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales. Artículo 47: FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.
PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. (Negrillas fuera del texto). De acuerdo con estas normas, una vez el Gobierno declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-156 de 2011 dijo: “(…) 3.1.2. La alteración extraordinaria de la normalidad admite, en el constitucionalismo, la posibilidad de la alteración excepcional de las competencias legislativa. Si mediante leyes de facultades extraordinarias el Congreso de la República puede habilitar al Presidente de la República para el ejercicio de precisas funciones legislativas, a través de los estados de excepción, el propio Jefe de Gobierno se reviste a sí mismo de poderes de legislación, sin la mediación de otro poder.
De ahí la necesidad de que el control de constitucionalidad de la declaración de estados de excepción y el ejercicio de los poderes que de allí emanan, sea jurisdiccional, automático, integral y estricto, sin perjuicio del control político constitucionalmente previsto. Al otorgar poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos, cuidando en todo caso de no introducir alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente y de minimizar las limitaciones de los derechos durante su vigencia. (…) 3.1.3.
Para ello el texto constitucional buscó establecer una regulación que permitiera cierta libertad al Ejecutivo para conjurar situaciones de alteración al orden público[49] o que afectaran “las condiciones de normalidad institucional indispensables para la plenitud de los derechos y garantías individuales”[50]. Esta facultad de apreciación de las circunstancias que dan lugar a los estados de excepción y de las medidas necesarias para conjurar las perturbaciones de la normalidad, no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad. 3.1.5.
El Estado de Emergencia, como modo de los estados de excepción, brinda instrumentos para conjurar situaciones que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. El propósito del Estado de Emergencia es, expresamente, “conjurar la crisis económica, social o ecológica correspondiente y […] contener la extensión de sus efectos con el fin de retornar a la situación normal anterior”.
Por la propia naturaleza del Estado de Emergencia, es imposible predefinir el listado taxativo y el alcance de las medidas que podría adoptar el ejecutivo para conjurar la situación que inspiró la declaratoria, situación que se refleja en las regulaciones constitucional y estatutaria frente a este estado de excepción. Mas tal indeterminación, precisamente, justifica la existencia de cautelas para garantizar el buen uso del Estado de Emergencia, que se encuentran consignados en el texto constitucional, unos como requisitos formales y otros como presupuestos materiales, predicables de los decretos declaratorios y de los decretos legislativos de desarrollo.
Así, se califica el hecho que lleve al Gobierno a declarar la emergencia, pues este debe perturbar o amenazar en forma grave e inminente los órdenes protegidos por la medida; se determina que la declaratoria de emergencia debe limitarse a periodos hasta de treinta días y un acumulado de hasta noventa en el año calendario; y se impone que la declaratoria y los decretos de desarrollo no sean suscritos solamente por el Presidente, sino también, por todos sus ministros”.
(Negrillas fuera del texto). De igual forma, la Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho[2]: “(…) Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales ─con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento─ hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.
Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción ─comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho─, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ─los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción─, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y de juzgamiento”.
La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al Presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que dispone que como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.
Así mismo, indicó que estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Con fundamento en esta resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario.
En este decreto sostuvo: “(…) Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.
(…) Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.
3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley- autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. (…) Que en ese orden de ideas, se hace necesario y por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros en la Ley 100 de 1993 – Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 – Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación (…). 3.
El control inmediato de legalidad Teniendo claro en qué consiste la declaratoria de un estado de excepción, así como las medidas para conjurar sus efectos, se procede a estudiar el alcance del control inmediato de legalidad, como uno de los controles que se hacen a las medidas tomadas por el gobierno. Inicialmente, el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa en desarrollo de los estados de excepción fue previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, que reguló los estados de excepción en Colombia después de la vigencia de la Constitución de 1991.
La norma estableció lo siguiente: “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercida por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a su expedición”. Al ejercer el control sobre el proyecto que después pasó a convertirse en la ley estatutaria de los estados de excepción, la Corte Constitucional destacó que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y además es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales.
Posteriormente, este mecanismo fue regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Al respecto esta Corporación[3] en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.
Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico”[4] y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[5].
(iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”[6].
(iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Oficiosidad, si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”[7];
(vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. Frente al estudio que debe hacerse, se ha indicado[8]: (…) La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[9] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento”.
(Negrillas fuera del texto original) De acuerdo con lo anterior, se debe hacer un control integral, esto es tanto formal como material. En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En cuanto al control material, esta Corporación también ha dicho[10]: “(…) El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.
Asimismo se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.
Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).
Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.
No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.
En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”.
(Negrillas fuera del texto original) Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecer la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas. 4.
Examen formal del acto A partir de la vigencia de la Ley 1002 de 2005, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior pasó a convertirse en entidad financiera de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y vinculada al Ministerio de Educación, por lo cual es claro que corresponde a una autoridad del orden nacional.
Los numerales 1º y 4º del artículo 9º del Decreto 1050 de 2006 establecieron que la junta directiva del organismo tiene como función formular la política general y los planes, programas y proyectos para el cumplimiento del objeto legal, de sus funciones y operaciones y de todas aquellas inherentes a su naturaleza, según Io dispuesto por la citada Ley 1002 de 2005.
También tiene la facultad de expedir los actos administrativos requeridos para el cumplimiento de las funciones y operaciones autorizadas como entidad financiera, como lo hizo al adoptar los criterios de asignación del Plan de Auxilios Coronavirus COVID-19 para el acceso a los beneficios fijados por el legislador de excepción en el Decreto Legislativo 467 de 2020 y como parte de su función de fomento de la educación superior.
Adicionalmente, el Acuerdo 020 de 2020 adoptó medidas de carácter general porque sus alcances están dirigidos a los beneficiarios del servicio financiero que está a cargo del ICETEX que busquen la permanencia en la educación superior y que aspiren acceder a este sector de la educación, previo cumplimiento de los requisitos legales para tener derecho a los créditos.
Además del Decreto 417 de marzo 17 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID–19, el acto desarrolló las medidas de urgencia puestas en marcha por el Decreto Legislativo 467 de 2020 en el ámbito de los auxilios para los beneficiarios de la entidad en el estado de excepción. Es importante tener en cuenta que el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 fue declarado ajustado a la Constitución por la Corte Constitucional en su examen automático, según la información reportada en el boletín No. 63 de mayo 20 del presente año, al advertir que el presidente de la República y sus ministros ejercieron apropiadamente las facultades dentro los márgenes razonables que establece la Carta Política, ya que las devastadoras dimensiones de la calamidad pública sanitaria y sus efectos en la economía y en el orden social producen perturbaciones y amenazas, en forma grave e inminente, que impactan negativamente en la protección efectiva de millones de personas y tienen repercusiones económicas y sociales para el equilibrio de la sostenibilidad individual, de los hogares, de las empresas e incluso de las finanzas del Estado[11].
Así, están cumplidos los requisitos formales para la expedición del acto. 5. Examen material del acto 5.1. El requisito de conexidad Al declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 417 de 2020, el presidente de la República puso de presente la afectación del orden económico debido a la amenaza que representa el COVID- 19, advirtió los efectos que la situación podía generar en algunos sectores de la población considerados como vulnerables y resaltó la necesidad de implementar medidas para el alivio de obligaciones de distinta naturaleza, cuyo cumplimiento puede ser afectado por la crisis.
En la parte resolutiva, anunció que el Gobierno Nacional ejercería aquellas facultades a que hace referencia el artículo 215 de la Constitución y demás disposiciones que requiriera para conjurar la crisis y añadió que adoptaría, mediante decretos legislativos, las medidas adicionales que fueran necesarias para tales efectos y para impedir la extensión de sus efectos.
Con fundamento en dichas facultades excepcionales, el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto Legislativo 467 de marzo 23 de 2020 mediante el cual dictó medidas de urgencia en materia de auxilios para los beneficiarios del ICETEX dentro de la Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia del COVID-19.
Entre otras consideraciones, enfatizó que en el marco del estado de excepción, “[…] el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX prevé que alrededor de una tercera parte de a población de beneficiarios de créditos reembolsables, es decir unos 100.000 beneficiarios […], enfrentarán mayores dificultades en el pago regular de la obligación crediticia […]”, razón por la cual estableció el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.
Este programa contempló auxilios para aliviar la carga del crédito, como el periodo de gracia en cuotas de créditos vigentes, la reducción transitoria de intereses al Índice de Precios al Consumidor para los beneficiarios de los estratos 3, 4, 5 y 6, la ampliación de plazos en los planes de amortización y las facilidades para el acceso y permanencia para quienes soliciten el crédito educativo por primera vez, con aplicación en el segundo semestre del año en curso, sin codeudor y con la garantía que asumirá el Fondo de Garantías Codeudor con cargo a los recursos asignados para tales efectos.
Mediante el Acuerdo 020 de 2020, la junta directiva implementó los diferentes criterios de asignación del plan de auxilios educativos creado por el Decreto Legislativo 467 de 2020, a partir de diferentes criterios relacionados con la priorización, los niveles de riesgo de incumplimiento y los estándares de vulnerabilidad, lo que lleva a concluir que existe conexidad entre este acto, los motivos que llevaron a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y el Decreto Legislativo cuyo desarrollo hizo en esta materia.
El Decreto Legislativo 467 de marzo 23 de 2020 fue declarado ajustado a la Constitución por la Corte luego del control automático de constitucionalidad, como lo informó la corporación en el boletín No. 75 de junio 5 de 2020[12], al considerar que ofrece un alivio urgente y necesario para ayudar a los beneficiarios de créditos educativos del ICETEX cuya capacidad de pago se ha visto menguada por razón de la pandemia del COVID- 19 y además permite optimizar los recursos disponibles para ofrecer los beneficios a la mayoría de usuarios vulnerables, sin sacrificar el funcionamiento de la entidad. 5.2.
Las medidas adoptadas En el artículo 1º, el acto expedido por la junta directiva del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior señaló el objeto del Acuerdo 020 de 2020, como es la implementación de los criterios de asignación del Plan de Auxilios Educativos COVID-19. Considera la Sala que esta disposición no ofrece dudas respecto de su adecuación al ordenamiento jurídico, ya que simplemente está limitado a enunciar el propósito del acto administrativo según lo dispuesto en el Decreto Legislativo 467 de 2020.
En sentido similar, el artículo 2º señaló que el organismo adoptará las medidas con impacto económico dirigidas a los estudiantes y a sus familias, que hacen parte del Plan de Auxilios Educativos en virtud del Decreto Legislativo 467 de 2020. La Sala advierte que esta norma tampoco tiene obstáculos para su validez legal porque anuncia la implementación de las medidas con base en los parámetros fijados por el decreto legislativo cuyo desarrollo llevó a cabo, es decir el periodo de gracia en las cuotas de créditos vigentes, la reducción transitoria de intereses al IPC y la ampliación de plazos en los planes de amortización. Es necesario tener en cuenta que el desarrollo de los beneficios hecho por el Acuerdo 020 de marzo 31 de 2020 debe entenderse según los alcances fijados por la Corte en la sentencia que declaró el Decreto 467 de marzo 23 de 2020 ajustado a la Constitución, según el reporte hecho en el boletín No. 75 de junio 5 del año en curso, dado que la medida específica relacionada con el periodo de gracia en las cuotas de créditos vigentes, prevista en el numeral 1º del artículo 1º del citado decreto, fue declarada exequible condicionadamente en el sentido de que no causa intereses sobre los créditos educativos durante su vigencia porque en las actuales circunstancias resultaría desproporcionado para el titular de la obligación. El artículo 3º dispuso que el ICETEX incorporará los recursos de 19 fondos inactivos y 12 en liquidación constituidos por entidades del Gobierno Nacional y de los entes territoriales con destino al citado programa de auxilios educativos de impacto económico.
Sobre el particular, puede verse que en el parágrafo 1º del artículo 1º, el Decreto Legislativo 467 de 2020 señaló que “Los saldos no ejecutados de Fondos en Administración, o convenios de alianzas establecidos con el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX con recursos provenientes de la Nación o de los entes territoriales, cuyos convenios se encuentren en procesos de liquidación que no hayan culminado, serán incorporados al presupuesto del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y serán utilizados en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19”.
Advierte la Sala que la forma en que fue dispuesta la incorporación de los recursos guarda correspondencia con la regulación establecida en el decreto legislativo cuyo desarrollo hizo el Acuerdo 020 de 2020 para la financiación del programa, con base en esos recursos de los fondos inactivos y en liquidación, pues implica la materialización de la medida impartida por el Gobierno Nacional en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Además, la posibilidad que tiene el organismo de acudir a dichos recursos es válida por cuanto se trata de saldos sin ejecutar provenientes de esos fondos inactivos y en proceso de liquidación, lo cual hacía procedente su disponibilidad en virtud precisamente de la medida adoptada por el legislador extraordinario al ordenar su inversión para aliviar a los beneficiarios del instituto.
La fijación del monto equivalente a $45.985.140.157 fue determinada por el Decreto Legislativo 467 de 2020 y acogida en el acto, previo descuento de los rendimientos a trasladar a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional correspondientes a la causación del mes de febrero y a los ajustes de las partidas conciliatorias, como lo expresó el vicepresidente de fondos en administración del ICETEX en memorando interno dirigido al vicepresidente financiero y al jefe de la oficina asesora de planeación, el 23 de marzo del año en curso, como consta en los documentos allegados con el escrito de intervención. Ahora, la procuradora séptima delegada advirtió que el Acuerdo 020 de 2020 no incluyó nada sobre los excedentes de la operación y expedición de los títulos de ahorro educativo, pero agregó que dicha circunstancia no representa omisión que pueda generar la ilegalidad del acto porque tales recursos tienen la finalidad de cubrir otro de los beneficios, como es la no exigencia de codeudor para los créditos que sean concedidos en el segundo semestre del año en curso.
Resalta la Sala que el uso de las utilidades generadas por la operación de los títulos de ahorro educativo para apoyar la financiación del plan de auxilios no fue desarrollado en el Acuerdo 020 de 2020 sino regulado específicamente por el artículo 2º del Decreto Legislativo 467 de 2020, por lo cual no corresponde a la Sala emitir pronunciamiento sobre este aspecto.
Adicionalmente, la posibilidad de acudir a los excedentes resultantes de los títulos de ahorro educativo fue establecida por la junta directiva del ICETEX en el artículo 2º del Acuerdo 019 de marzo 31 de 2020, por el cual fue modificado el reglamento del Fondo de Garantía, el cual no es objeto de control de legalidad en este proceso. En el artículo 4º, el ICETEX incluyó el esquema de priorización para la asignación de los recursos a partir de dos componentes, como son el nivel de riesgo establecido por la Oficina de Riesgos y el nivel de vulnerabilidad socioeconómica basado en la información disponible en la encuesta del Sisbén III, que aparecen descritos en los parágrafos 1º y 2º.
Respecto del nivel de riesgo, observa la Sala que el organismo implementó el modelo que viene manejando desde hace cinco años y que acoge los elementos fijados por la Superintendencia Financiera, es decir la probabilidad de incumplimiento (PI), el esquema de pérdida dado el incumplimiento (PDI) y el denominado componente contracíclico, que sustentan el Sistema de Administración del Riesgo de Crédito (SARC).
En cuanto al nivel de vulnerabilidad, el ICETEX tomó el puntaje obtenido del cruce de la base de datos de sus usuarios a corte de febrero de 2020 con la última información disponible en la encuesta Sisbén III para determinar la priorización de los alivios educativos según una escala de alta, media y baja vulnerabilidad. La Sala encuentra que el esquema de priorización contenido en la disposición está ajustado a la finalidad dispuesta en el Decreto Legislativo 467 de 2020 de respaldar a los beneficiarios para la continuación de sus estudios a partir de las necesidades reales y es proporcional en la medida en que también busca salvaguardar la actividad financiera que cumple el organismo.
En efecto, como lo expuso la señora agente del Ministerio Público, la limitación de los recursos frente a la alta demanda que tiene el ICETEX exige reglas adecuadas para la asignación de los beneficios del plan de auxilios con miras a que puedan ser destinados a quienes, en virtud de la situación generada por la emergencia, requieran el apoyo estatal para seguir o iniciar sus estudios superiores.
Adicionalmente, la estrategia basada en los niveles de riesgo y vulnerabilidad permite al instituto llevar a cabo una buena gestión del crédito educativo en desarrollo de la condición que tiene como entidad financiera, que involucra aspectos como la medición del riesgo, la evaluación del comportamiento de los usuarios frente a sus obligaciones, el estudio de la capacidad de pago y la protección de sus activos, orientados a la administración de los recursos con los cuales financia no solo el otorgamiento de los auxilios contemplados en el Decreto Legislativo 467 de 2020 sino el fomento al sector superior de la educación. Ligado a lo anterior, el artículo 5º estableció la escala aplicable a los criterios de priorización y asignación de los diferentes tipos de alivio educativo dirigidos a los beneficiarios del organismo con base en los componentes de riesgo y vulnerabilidad, lo mismo que la posibilidad que tienen esos usuarios de optar por una alternativa distinta de aquella en la cual sea clasificado en el plan de auxilios.
En cuanto al primer aspecto, subraya la Sala que este esquema de priorización y asignación está ajustado a la finalidad prevista en el Decreto 467 de 2020 en el ámbito de los beneficios dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, por cuanto las tres escalas determinadas para los auxilios educativos, a partir de los niveles de vulnerabilidad y riesgo, como lo muestra la tabla No. 4, conducen a que la prerrogativa sea concedida al usuario de acuerdo con sus condiciones reales y particulares y le permite continuar su proceso de formación con la posibilidad de acogerse a la interrupción de pagos, a la reducción de la tasa de interés del crédito vigente según el índice de precios al consumidor o incluso la ampliación del plazo de amortización de la obligación. Desde este punto de vista, la aplicación de los criterios reguladores de la asignación del alivio educativo garantiza al beneficiario la continuación de su proceso de formación, como parte del derecho a la educación y a pesar de la coyuntura generada por la crisis y de la afectación que pueda sufrir, en el ámbito personal, a raíz de las medidas adoptadas en desarrollo del estado de excepción declarado para enfrentar la situación causada por la emergencia sanitaria derivada del COVID-19.
Sobre la eventualidad de solicitar el cambio de alivio, la Sala estima que también está adecuada a la finalidad del plan de auxilios educativos implementado mediante el Decreto Legislativo 467 de 2020, dado que el conjunto de alivios fue diseñado para los usuarios que tienen créditos vigentes[13], quienes en ejercicio de su autonomía, de las condiciones específicas que tenga frente al crédito y previa entrega de la información requerida para tales efectos, podría optar por un beneficio distinto de aquel para el cual fue clasificado por el organismo en ejecución del plan, sin perjuicio de tener en cuenta que solo podrá acogerse a una de las alternativas ofrecidas para el manejo de sus obligaciones pendientes con el ICETEX.
En este sentido, la Sala no encuentra que los criterios de priorización y asignación de los beneficios puedan tener rasgos de indeterminación, como lo sugirió el Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre, ya que los artículos 4º y 5º del Acuerdo 020 de 2020 fueron claros al establecer los componentes tenidos en cuenta para su implementación, como son el nivel de riesgo y el nivel de vulnerabilidad, precisamente para establecer las condiciones reales del crédito.
Basada en el manejo de las tres escalas de bajo, medio y alto, la calificación que sustente los factores de priorización y asignación estará respaldada por la situación particular del titular del crédito, que llevará a determinar el tipo de auxilio que corresponde aplicarle para el alivio de su obligación según dicha valoración diferencial, lo que descarta posibles afectaciones a la igualdad en el acceso a los beneficios contemplados en el Decreto Legislativo 467 de 2020 para los créditos vigentes[14].
El artículo 6º estableció que el grupo de cartera de la vicepresidencia de operaciones y tecnología del ICETEX presentará informes semanales y mensuales al comité ejecutivo y a la junta directiva del organismo, respectivamente, sobre la concesión de los auxilios en cada tipo de modalidad y hasta la finalización de las medidas, ya sea por agotamiento del recurso o del tiempo de vigencia. La Sala estima que está función asignada a la citada dependencia de la entidad es adecuada y proporcionada a los fines del Decreto Legislativo 467 de 2020, dado que el mismo Acuerdo 020 de 2020 señaló que se trata de un control diario que debe ser ejercido respecto de la asignación de los beneficios, lo que indudablemente contribuye a la debida ejecución del plan de auxilios, a la vigilancia de la situación crediticia y a la supervisión de la gestión en el otorgamiento de esas prerrogativas a los usuarios, como manifestaciones del cumplimiento de las reglas fijadas por el legislador extraordinario en esta importante materia.
El lapso fijado para la rendición de los informes guarda identidad con la preceptiva contenida en el artículo 1º del Decreto 467 de 2020, cuyo parágrafo 2º dispuso que “Los auxilios de que trata este artículo se mantendrán hasta agotar el monto de los recursos dispuestos para ello”, lo que determina la vigencia de las medidas para el alivio de los créditos educativos del plan de auxilios.
El artículo 7º dispuso que el acto expedido por la junta directiva deberá ser comunicado por la secretaría general a la vicepresidencia de fondos en administración, a la vicepresidencia de operaciones y tecnología, a la vicepresidencia financiera, a la vicepresidencia de crédito y cobranza, a la oficina de riesgos, a la oficina asesora de planeación y a la oficina comercial y mercadeo.
Considera la Sala que esta disposición contiene un aspecto meramente operativo dirigido a que las citadas dependencias sean enteradas de la regulación de los criterios de asignación del plan de auxilios, para las gestiones que puedan corresponderles en la ejecución de las medidas adoptadas, por lo cual no ofrece dudas que puedan afectar su validez legal.
Finalmente, el artículo 8º señaló que el Acuerdo 020 de 2020 rige a partir de la fecha de publicación en el Diario Oficial, lo que tampoco genera obstáculos para su conformidad con el ordenamiento jurídico, dado que corresponde al mecanismo que normalmente está previsto por la ley colombiana para la publicidad y vigencia de los actos administrativos de carácter general. 6.
El requisito de proporcionalidad Al declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, mediante el Decreto 417 de marzo 17 del presente año, el presidente de la República advirtió que “[…] el vertiginoso escalamiento del brote del coronavirus COVID-19 hasta configurar una pandemia representa actualmente una amenaza global a la salud pública, con efectos económicos, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual Colombia no está exenta”.
Añadió que las medidas sanitarias adoptadas para enfrentar este fenómeno, “[…] resultan en una reducción de los flujos de caja de personas y empresas […]” y aseguró que “[…] Los menores flujos de caja conllevan a posibles incumplimientos (de) pagos y obligaciones, rompiendo relaciones de largo plazo entre deudores y acreedores que se basan en la confianza y pueden tomar periodos largos en volver a desarrollarse”.
Es inocultable que la emergencia derivada de la pandemia tiene un notable impacto en los ingresos de las familias colombianas, que incluso puede extenderse en los meses siguientes del año, que podría afectar a los usuarios del ICETEX y a quienes aspiran a obtener un crédito para el acceso a la educación superior, como lo resaltó el presidente de la junta directiva del organismo en su intervención en este proceso.
Desde este punto de vista, debe tenerse en cuenta que al expedir el Decreto Legislativo 467 de 2020, que estableció las medidas de urgencia en materia de auxilios educativos, el presidente de la República puso de presente que “[…] en la actualidad, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX cuenta con 301.136 beneficiarios de créditos reembolsables en periodos pago, diferenciados en los siguientes estratos económicos: 30.3% estrato 1, 40.40/0 estrato 2, 21.5% estrato 3, 5.3% estrato 4, 1.8% estrato 5 y 7% estrato 6”.
Agregó que “[…] al correr el modelo de probabilidad de incumplimiento interno del Instituto, el cual analiza variables de comportamiento de pago y factores socio demográficos como estrato y edad, estableció como resultado que alrededor de un 20% de los beneficiarios de créditos reembolsables, equivalente aproximadamente a 60.000 usuarios, presentan una probabilidad de incumplimiento de sus obligaciones superior al 40%, ubicándose en el rango alto, un 40% de los beneficiarios se ubica en rango medio y otro 40% restante se ubica en el rango bajo”.
Estima la Sala que frente al evidente riesgo de incumplimiento de las obligaciones contraídas por los titulares de los créditos vigentes con el ICETEX, el conjunto de criterios adoptado por la junta directiva en el Acuerdo 020 de 2020, para la asignación del plan de auxilios, es proporcional a los hechos que llevaron a la declaratoria del estado de emergencia y a la implementación de los alivios educativos y a la nueva realidad que enfrentaba el organismo, en esta materia, por el impacto económico que la situación podía tener en los usuarios.
En este sentido, la serie de medidas que desarrolla los beneficios contemplados en el Decreto 467 de 2020 redunda en la garantía del derecho a la educación de los deudores de los créditos educativos y permite el acceso de quienes aspiren a ingresar al sector superior con base en las facilidades que pueda ofrecer el instituto con base en las prerrogativas creadas por el legislador de excepción. También es proporcional en la medida en que implica salvaguardar la situación financiera del organismo que podría afectarse por la ruptura de la continuidad en el pago de los créditos, puesto que el considerable número probable de incumplimientos, calculado en las consideraciones del Decreto Legislativo 467 de 2020 y que fueron retomadas en el Acuerdo 020 de 2020, requería soluciones urgentes que puedan llevar al manejo equilibrado de las obligaciones en curso y de aquellas previstas para el segundo semestre del año. Así, los criterios fijados para la asignación de los diferentes beneficios contemplados en el plan de auxilios guardan la adecuada proporcionalidad con el propósito de garantizar el derecho a la educación de quienes podrían ser afectados por los hechos que determinaron la declaratoria de la emergencia sanitaria y del estado de excepción, sin perjuicio de la estabilidad que desde el punto de vista financiero requiere el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior para continuar su labor de fomentar la permanencia y el acceso a la educación superior.
Concluye la Sala que el acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad reúne los requisitos exigidos por la ley en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que han sido reiterados por la jurisprudencia de esta corporación, por lo cual será declarado ajustado al ordenamiento jurídico. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Declárase ajustado al ordenamiento jurídico el Acuerdo 020 de marzo 31 de 2020 expedido por la junta directiva del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, “Por el cual se implementan los criterios de asignación del Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19”.
SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (E) ----------------------- [1] En sesión virtual celebrada el 1º de abril del presente año, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asignó a las salas especiales de decisión el conocimiento del control inmediatos de legalidad contemplado en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-15-000-2009-00549- 00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Puede verse entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 5 de marzo de 2012.
Expediente 11001-03-15-000-2010-00369- 00(CA). M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 3 de mayo de 1999; Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque; Radicación número: CA- 011. [5] Idem. [6] Precepto que, en lo aquí pertinente, dispone lo siguiente: “Artículo 66. Pérdida de fuerza ejecutoria.
Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. [7] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 7 de febrero de 2000; Radicación: CA-033. [8] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Expediente 11001 03 15 000 2015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala [9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de septiembre de 2002. Expediente 2002-0697.
C.P. Alberto Arango Mantilla. [10] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de noviembre de 2010. Expediente 11001-03-15-000-2010- 00196-00(CA). M.P. Ruth Stella Correa. [11] El citado boletín informativo está disponible en www.corteconstitucional.gov.co, cuyo texto no incluye todavía el número de la respectiva sentencia. [12] El boletín informativo está disponible en www.corteconstitucional.gov.co, en cuyo texto todavía no aparece mencionado el número de la respectiva sentencia. [13] Ó'¸¹ºÌxy‡A&WX78IJ_-½!¾!Es preciso aclarar que el Decreto Legislativo 467 de 2020 excluyó de la reducción transitoria de intereses de acuerdo con el índice de precios al consumidor a los beneficiarios de los estratos 1 y 2, ya que, según explicó, ya gozan del beneficio de tasa subsidiada por la Nación. [14] Es importante observar que mediante el Acuerdo 017 de marzo 31 de 2020, la junta directiva del ICETEX reglamento e plan de auxilios Coronavirus COVID-19 y en el artículo 5º incluyó una metodología a la asignación objetiva de los beneficios a partir de una metodología basada en la información relativa al nivel de riesgo de cartera que permitirá evidenciar las afectaciones sufridas por el beneficiario o su núcleo familiar por la pandemia.