ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009 / CADUCIDAD DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA [E]ncuentra la Sala que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la caducidad de la potestad administrativa sancionatoria es de tres (3) años contados a partir del momento en que la Administración tiene conocimiento de los hechos, término dentro del cual se debe expedir y notificar el acto que concluye la actuación administrativa, que es el acto primigenio y no los que resuelven los recursos en la vía gubernativa.
Cabe resaltar que aunque la precitada sentencia de 29 de septiembre de 2009, mediante la cual la Sala Plena de esta Corporación unificó la jurisprudencia sobre el ejercicio oportuno de la facultad sancionatoria de la administración, se dictó en un medio de control en el cual se examinó la legalidad de los actos administrativos expedidos en un proceso disciplinario, la regla de interpretación que allí se fijó, consistente en que debe ser expedido y notificado el acto administrativo sancionatorio dentro del término establecido en la ley, sin que se exija resolver los recursos interpuestos, resulta aplicable de manera general a los procesos que bajo esta naturaleza sancionatoria adelanta la administración, independientemente de si se regulan por una norma especial, como lo es la ley disciplinaria, o general, en el caso del procedimiento administrativo que regulaba el artículo 38 del CCA y que actualmente se rige por el artículo 52 del CPACA.
(…) [A]l examinar la posición jurisprudencial de esta Corporación en materia de caducidad de la potestad sancionatoria, y que la misma fue reseñada minuciosamente por la Corte Constitucional en la sentencia mencionada por la accionante, para la Sala resulta evidente que la tesis acogida por el Tribunal accionado en la sentencia de 12 de septiembre de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente judicial unificado del Consejo de Estado, por lo que se configura el defecto endilgado a la providencia. Consecuente con lo anterior, la Sala amparará los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la parte actora por desconocimiento del precedente jurisprudencial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00927-00(AC) Actor: SECRETARÍA DISTRITAL DEL HÁBITAT Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la actora contra la Sección Primera -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1].
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud La SECRETARÍA DISTRITAL DEL HÁBITAT, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el Tribunal al proferir la sentencia de 12 de septiembre de 2019, por medio de la cual revocó el fallo de 6 de diciembre de 2018, proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá[2] y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 2015-00417-01.
I.2. Hechos Afirmó que mediante Auto 166 de 8 de octubre de 2013, abrió investigación administrativa contra la CONSTRUCTORA FERNANDO MAZUERA S.A., con fundamento en la queja presentada por la señora LUCÍA MAGDALENA IBARRA DE ARISTIZABAL el 1o. de noviembre de 2011, por las deficiencias constructivas presentadas en la Calle 152 núm. 53 A - 60, bloque 2, apartamento 102, de Bogotá D.C. Adujo que al encontrarse verificadas las deficiencias constructivas investigadas, a través de la Resolución 743 de 16 de julio de 2014, emitida por la Subdirección de Investigaciones y Control de Vivienda de la entidad, se impuso una multa y se ordenó a la CONSTRUCTORA FERNANDO MAZUERA S.A. que realizara las obras pertinentes para solucionar las grietas y fisuras en el inmueble de la quejosa.
Manifestó que contra el anterior acto administrativo la empresa constructora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones núms. 144 de 24 de febrero y 790 de 5 de junio de 2015, respectivamente, en las que se confirmó la decisión impugnada. Indicó que, inconforme con la anterior decisión y con el fin de que se declarara la nulidad de la sanción que le fue impuesta, la empresa constructora presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, bajo el argumento de que la Administración no había tenido en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en las Directivas Distritales 007 de 2007 y 4 de 2011, en vigencia del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[3], se debía aplicar la tesis restrictiva de interpretación de la caducidad de la facultad sancionatoria, esto es, que la Administración contaba con un plazo máximo de tres años para la investigación, decisión y resolución de la vía gubernativa.
Señaló que la anterior demanda fue resuelta en primera instancia por el Juzgado, el cual, mediante sentencia de 6 de diciembre de 2018, negó las pretensiones por considerar que la entidad contaba con la competencia para imponer la sanción y, además, que no había operado la caducidad de la facultad sancionatoria. Puso de presente que la sociedad CONSTRUCTORA FERNANDO MAZUERA S.A. interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal a través del fallo de 12 de septiembre de 2019, en el sentido de revocar la decisión del a quo y, en su lugar, declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones núms. 743 de 16 de julio de 2014, 144 de 24 de febrero y 790 de 5 de junio de 2015.
Arguyó que el Tribunal fundamentó su decisión en que la tesis correcta en materia de caducidad de la potestad sancionatoria de la Administración, es aquella que establece que el acto administrativo, además de expedido y notificado, debe quedar en firme dentro de los 3 años siguientes contados a partir de la queja, razón por la que estimó que prosperaba el cargo por caducidad de la acción. I.3.
Fundamentos de derecho La actora aseguró que el Tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, toda vez que desconoció el precedente jurisprudencial establecido por la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia de 29 de septiembre de 2009[4], en el que se precisó que en el régimen disciplinario la sanción se impone de manera oportuna si en el término asignado para ejercer dicha potestad se expide y notifica el acto que decide la actuación administrativa, que es la decisión primigenia y no la que resuelve los recursos en la vía gubernativa.
Agregó que, además, la Sección Primera del Consejo de Estado fijó un precedente pacífico, reiterado y uniforme según el cual en el término de caducidad de tres años previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, la autoridad administrativa debe proferir el auto sancionatorio primigenio y notificarlo; y que dicho precedente ha sido reiterado en las providencias de 9 de junio de 2011[5], 23 de febrero de 2012[6], 14 de febrero de 2013[7], 28 de agosto de 2014[8], 29 de abril de 2015[9], 15 de septiembre de 2016[10], entre otras.
Por último, precisó que con su decisión la autoridad judicial accionada también desconoció la sentencia T-211 de 1o. de junio de 2018[11], proferida por la Corte Constitucional, por medio de la cual se le concedió a la entidad el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y se le ordenó al aquí Tribunal accionado dejar sin efecto la sentencia que había proferido por hechos equiparables a los examinados en la providencia objeto de la presente acción constitucional.
I.4. Pretensiones La actora solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad y, en consecuencia: “[…] 2. Dejar sin efecto la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se revocó la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2018, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual había negado las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del proceso judicial 2015-00413 de la sociedad CONSTRUCTORA FERNANDO MAZUERA S.A. contra la Secretaría Distrital del Hábitat. 3.
En consecuencia, se ordene proferir una sentencia que cumpla con los lineamientos fijados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en relación con la caducidad de la potestad sancionatoria de la administración […]”. I.5. Defensa I.5.1 El Juzgado afirmó que la actuación desplegada por el Tribunal accionado se encuentra enmarcada dentro del presupuesto constitucional de autonomía judicial en la valoración de los asuntos que le son puestos para su conocimiento y, aseguró, que por esta razón se limitó a dar cumplimiento a lo ordenado por dicha Corporación. Informó que actualmente el proceso identificado con el número único de radicación 2015-00413-00, se encuentra en la Oficina de Apoyo Judicial pendiente de la realización de la liquidación de gastos; y que debido a la situación que se está presentando en el país, los servidores judiciales están desarrollando sus actividades laborales fuera de la sede judicial, no cuenta con acceso al expediente, razón por la que no ha podido cumplir la solicitud de remisión ordenada en el auto admisorio de la presente acción de tutela, la cual cumplirá cuando todo vuelva a la normalidad.
I.5.2. El Tribunal solicitó que se denieguen las pretensiones de la acción constitucional de la referencia, por cuanto, a su juicio, no se cumple ninguno de los requisitos generales y específicos establecidos para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales. Señaló que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que la actora pretende usarla como una tercera instancia, alegando hechos nuevos que no fueron planteados en la demanda ni objeto de debate en el proceso ordinario, lo cual vulnera abiertamente el derecho fundamental al debido proceso de las partes.
Agregó que tampoco se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, comoquiera que lo que se advierte es la inconformidad de la actora derivada de una sanción administrativa pecuniaria y no se observa vulneración alguna de sus derechos fundamentales. Afirmó que, contrario a lo manifestado por la accionante, en la providencia cuestionada se analizó la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria, precisamente, con fundamento en las normas vigentes y las posturas jurisprudenciales acogidas e imperantes en la materia.
Aseguró que debido a que el proceso ordinario se encontraba bajo la regulación del Código Contencioso Administrativo -CCA-, el análisis realizado en la sentencia objeto de estudio se circunscribió a las posturas existentes en su momento sobre a partir de cuándo se debía realizar el conteo de la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria, la cual consistía en que la Administración cuenta con un término de tres años, a partir de la fecha en que la entidad tuvo conocimiento del hecho, para iniciar la investigación administrativa, proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa y notificar cada una de las decisiones dictadas, pues solo cuando queda ejecutoriada la decisión, la misma puede ser oponible o exigible al administrado.
Por último, indicó que respecto al alcance de la providencia de 29 de septiembre de 2009, que la parte actora alega desconocida, el Consejo de Estado ha reconocido que los fines de la unificación jurisprudencial sobre la facultad sancionatoria administrativa son aplicables únicamente a los procesos disciplinarios o tributarios y no respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales, para lo cual citó, entre otras, las sentencias de tutela de 8 de junio y 3 de agosto de 2017, proferidas en primera y segunda instancia por la Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, dentro del proceso identificado con el número único de radicación 11001-03-15-000-2017-01043-01.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto) La Sala observa que, en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la parte actora plantea, con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada desconoció el precedente jurisprudencial y vulneró sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable[12] y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Verificado lo anterior, la Sala advierte que en el presente caso, la parte actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal, por medio de la cual revocó el fallo de 6 de diciembre de 2018, proferido por el Juzgado y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 11001- 33-34-004-2015-00417-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, por cuanto, a juicio de la accionante, el Tribunal accionado incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues desconoció lo establecido respecto a la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria en las sentencias de 29 de septiembre de 2009 y T-211 de 1o. de junio de 2018, proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente, entre otras, por medio de las cuales se precisó que en el régimen disciplinario la sanción se impone de manera oportuna si en el término asignado para ejercer dicha potestad, se expide y notifica el acto que decide la actuación administrativa.
En tales circunstancias, a la Sala le corresponde determinar si en el caso sub examine la autoridad juridicial desconoció el precedente jurisprudencial alegado por la actora. Desconocimiento del precedente como causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales De acuerdo con lo establecido en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, el poder judicial es autónomo e independiente y los jueces en sus providencias solo están sometidos al imperio de la Ley.
Esta regla general de independencia y autonomía no es absoluta, ya que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, según lo ha definido la Jurisprudencia constitucional. En efecto, en la sentencia T-267 de 2013, la Corte Constitucional puntualizó: “Es así como, en materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la Carta), que supone no solamente la igualdad ante la ley sino también de trato por parte de las autoridades y concretamente igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por las autoridades judiciales, garantizándose de esta forma la seguridad jurídica y con ella la certeza de la comunidad respecto a la forma en la que se van a decidir los casos iguales.
Como resultado de lo anterior, surge como límite a la autonomía e independencia de los Jueces el respeto por el precedente[13]”. De la misma forma, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que el desconocimiento del precedente constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela cuando la decisión judicial afecta derechos fundamentales de las partes.
En especial, respecto del precedente vertical, la Jurisprudencia de esa Corporación ha sido enfática en sostener que el Juez no sólo está vinculado por el artículo 13 de la Carta, que impone la igualdad de trato jurídico en la aplicación de la ley, sino también que su autonomía se encuentra limitada por la eficacia de los derechos fundamentales y, en particular, del debido proceso judicial[14].
Dicha obligación, según la Corte, tiene fundamento en las siguientes razones: “i) el principio de igualdad que es vinculante a todas las autoridades e, incluso, a algunos particulares, exige que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y, por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; ii) el principio de cosa juzgada otorga a los destinatarios de las decisiones jurídicas seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto el derecho no es una ciencia exacta, sí debe existir certeza razonable sobre la decisión; iii) La autonomía judicial no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; iv) Los principios de buena fe y confianza legítima imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y iv) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior.”[15] No obstante lo anterior, la jurisprudencia constitucional también ha admitido la posibilidad de que un juez se aparte de su propio precedente o del precedente de su superior jerárquico, siempre y cuando se sustenten debidamente las razones de su posición (principio de razón suficiente)[16].
En el caso sub examine, es menester precisar que la parte actora considera que el Tribunal accionado desconoció el precedente jurisprudencial respecto de la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria, establecido en las sentencias de 29 de septiembre de 2009 y T-211 de 1o. de junio de 2018, proferidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, respectivamente.
La Sala, entonces, a la luz de la citada definición, con el fin de establecer la existencia del defecto aludido y la presunta conculcación de los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la actora, analizará el estudio realizado en la sentencia cuestionada. En efecto, el Tribunal en la sentencia de 12 de septiembre de 2019, respecto de la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria, precisó: “[…] Ahora bien, el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984 se estableció en el artículo 38 de la siguiente forma: “ARTÍCULO 38.
Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que puede ocasionarlas”. De este modo, se dispuso un término perentorio para que la administración procediera a ejercer su potestad sancionatoria, garantizando así la seguridad y correcta actuación de la administración al imponer las sanciones correspondientes.
No obstante, a través de la jurisprudencia se ha procedido a analizar una serie de hipótesis y criterios para determinar desde cuándo inicia la facultad sancionatoria, es decir a partir de qué momento empieza a contarse el término de los tres (3) años, y también para esclarecer su culminación, esto es, qué actuaciones deben efectuarse y con cuál de ellas se da por terminada la actuación administrativa sancionatoria.
Conforme a lo anterior, la jurisprudencia[17] ha sido reiterada en indicar que la norma regulatoria de la caducidad de la facultad sancionatoria debe interpretarse en el sentido de que la fecha oportuna para decidir si se impone o no una sanción administrativa, que resulta muchas veces indeterminable, puede contarse no solo a partir del hecho sino también de cuando la Administración tiene o debió haber tenido conocimiento de la conducta reprochable, siendo esta fecha en el sub lite, la correspondiente al 1° de noviembre de 2011, por tratarse de aquella en la que la Secretaría del Hábitat recibió la queja presentada por la señora Lucía de Aristizabal (Fl. 1 C3).
De otra parte, observa la Sala que el recurrente refiere su inconformidad respecto del cómputo de los tres (3) años para el ejercicio de la facultad administrativa sancionatoria, frente a lo cual se debe recordar que la jurisprudencia del Consejo De Estado ha planteado varias hipótesis, entre las que se encuentran: I. La expedición del acto administrativo sancionatorio: dentro de esta posición se argumenta que la facultad sancionatoria se manifiesta con la simple expedición del acto sancionatorio, porque es en este instante en el que el acto nace a la vida jurídica, sin que exista necesidad de su posterior notificación ni que sea sometido a control a través de recursos en la vía gubernativa.
II. La expedición y notificación del acto administrativo sancionatorio: si bien es cierto que el acto nace a la vida jurídica con su expedición, se hace necesario que el administrado conozca de la decisión que tomó la Administración, por lo cual, se entiende totalmente ejercida la potestad sancionatoria en el momento en que se notifique dicha decisión. III.
La expedición y notificación del acto administrativo sancionador, expedición y notificación de los actos que resuelven los recursos en la vía gubernativa: la facultad sancionatoria de la administración se entiende ejercida una vez se hayan expedido o notificado no solamente el acto sancionador, sino también, todos y cada uno de los actos que resuelven los recursos en la vía gubernativa, esto en razón a que solo hasta ese momento, es que se entiende que la decisión contenida en el acto principal queda en firme y ejecutoriada.
Teniendo en cuenta la anterior interpretación jurisprudencial, esta Sala ha considerado que no es suficiente con que la administración dentro del lapso legal, decida de fondo la respectiva investigación administrativa, sino que es necesario, además, que tal decisión se ha dada a conocer al interesado y se encuentre debidamente ejecutoriada.
Al respecto, se ha señalado: “En materia de caducidad de la sanción administrativa, el artículo 30 del C.C.A., al prever como norma general un término de tres años para imponer la sanción, el que se encuentra a partir de la ocurrencia del hecho que dio lugar a la investigación, se está refiriendo a la decisión ejecutoriada mediante la cual la administración ejerció la facultad sancionadora, pues, únicamente el acto en firme permite su ejecución, ya que los recursos, conforme al artículo 55 ibídem, se conceden en el efecto suspensivo.
Por tanto, no puede separarse el acto que pone fin a la actuación administrativa, del que decide los recursos en la vía gubernativa, para concluir que la sola expedición y notificación de la primera decisión es suficiente para interrumpir la caducidad de la acción, pues en este momento procesal aún no hay decisión en firme constitutiva de antecedente sancionatorio.
En definitiva, una vez el acto administrativo adquiere firmeza, es suficiente por sí mismo para que la administración pueda ejecutarlo, (art. 64 C.C.A.) y solo entonces puede afirmarse que el administrado ha sido “sancionado”, con las consecuencias que de ello se deriven (…)[18]”. (Subrayado y negrilla fuera de texto). Esa posición fue acogida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “En relación con la caducidad de la potestad sancionadora de la administración la Corporación ha sostenido tres tesis.
La primera sostiene que basta con que se profiera el acto sancionatorio dentro del término de caducidad legalmente señalado. La segunda, que el acto sancionatorio debe expedirse y, además, notificarse dentro de dicho término. Según la tercera debe proferirse el acto definitivo y, además, deben haberse notificado las decisiones que resuelven los recursos (Sección Segunda).
La jurisprudencia de la Sala, desde su sentencia de 23 de mayo de 2002 hasta hoy, ha sostenido, en línea con la Sección Cuarta, que en el término de caducidad de la potestad sancionadora debe expedirse y notificarse el acto definitivo. (…) Esta Sala considera que el acto debe expedirse, notificarse y resolverse los recursos dentro del término de caducidad, es decir, quedar en firme dentro de ese término”[19] (Negrilla y subrayado fuera del texto).
En ese sentido, la Sala ha acogido la posición en la que la administración cuenta con un término de tres (3) años contados a partir de que la entidad tuvo conocimiento del hecho para iniciar la investigación administrativa, proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa y notificar cada una de las decisiones dictada en la misma, puesto que sólo una vez queda ejecutoriada la decisión, esta le puede ser oponible o exigible al administrado.
En el caso concreto, como ya se dijo, la Administración tuvo conocimiento de los hechos por lo menos a partir del 1 de noviembre de 2011 y debía ejercer su facultad sancionatoria hasta el 1 de noviembre de 2014, por lo que es necesario verificar los actos administrativos expedidos y su correspondiente notificación para determinar si había o no caducidad de la facultad sancionatoria.
De este modo se evidencia que la Secretaría del Hábitat procedió a notificar las resoluciones que resolvían los recursos de reposición y apelación interpuestos por la Constructora Fernando Mazuera S.A., contra la Resolución743 de 16 de julio de 2014 “por la cual se impone una sanción y se imparte una orden” mucho tiempo después del término en el que debía proceder a resolver los recursos de la vía gubernativa y notificarlos adecuadamente, quedando debidamente ejecutoriada la decisión sancionatoria luego del 13 de julio de 2015 (Fl. 166 C3).
En consecuencia, al haber prosperado el cargo de caducidad de la facultad administrativa sancionatoria por superación del término previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, lo procedente es revocar la sentencia de 6 de diciembre de 2018 proferida por el Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y declarar la nulidad de las Resoluciones 743 de 16 de julio de 2014, 144 de 24 de febrero de 2015 y 790 de 5 de junio de 2015, por medio de las cuales se impuso una sanción y se resolvieron los recursos de reposición y apelación […]” (Resaltado fuera de texto).
De la lectura de la providencia acusada, la Sala observa que el Tribunal accionado, luego de hacer un recuento sobre las diferentes tesis relacionadas con la caducidad de la facultad sancionatoria, consideró que se debía acoger la posición que sostiene que la Administración cuenta con un término de tres (3) años contados a partir de que la entidad tuvo conocimiento del hecho para iniciar la investigación administrativa, proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa y notificar cada una de las decisiones dictada en la misma, puesto que sólo una vez queda ejecutoriada la decisión, esta le puede ser oponible o exigible al administrado.
Ahora, las sentencias que la parte accionante alega desconocidas por el Tribunal, en materia de caducidad de la potestad sancionatoria, establecen lo siguiente: - Sentencia de 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante la cual se unificó la posición respecto del término para imponer la sanción disciplinaria, estableciendo que la misma resulta oportuna si dentro del término asignado para ejercer dicha potestad, esto es, tres años, se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria que es el acto primigenio.
En la sentencia se explicó lo siguiente: “[…] Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar las posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.
Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.
Así, la existencia de esta segunda etapa denominada "vía gubernativa" queda al arbitrio del administrado que es quien decide si ejercita o no los recursos que legalmente procedan contra el acto. La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada.
Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.
En este orden de ideas, en el sub examine es evidente que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6 de la ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa.
Por el contrario, imponer la sanción disciplinaria dentro del término de cinco (5) años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, significa que, como máximo, dentro de dicho plazo debe la autoridad pública expedir y notificar el acto administrativo principal, es decir, el acto primigenio que resuelve y que pone fin a la actuación administrativa disciplinaria. […] Con fundamento en lo anterior, es claro que en el presente caso la regulación legal aplicable a la investigación no podía ser la que regía la investigación disciplinaria contra los miembros de las Fuerzas Militares, porque en el sub examine el reproche que se le atribuyó al señor Velandia Hurtado, está incluido en el artículo 22 literal b) de la ley 4 de 1990, de naturaleza especial y diferente, a cargo privativamente de la Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos. De manera que, el término de prescripción aplicable en el sub-lite es el de cinco años, razón por la cual corresponde ahora definir si la sanción se impuso dentro de ese tiempo.
El cómputo del plazo de los 5 años para imponer la sanción se inicia a partir del 26 de julio de 1990, día éste en que se encontró y se identificó el cadáver de la desaparecida, el término que fenecía, entonces, el 26 de julio de 1995. En este lapso es preciso imponer la sanción, entendiendo por tal verbo rector expedir y notificar el acto principal, esto es, aquel mediante el cual se concluye la actuación con la atribución de responsabilidad al investigado pero no se exige su firmeza porque la norma no lo prevé así, razón por la cual imponerle la condición de ejecutoria al acto sancionatorio principal que decidió la actuación administrativa disciplinaria significa ir más allá de lo que el legislador quiso al consagrar el artículo 12 de la ley 25 de 1974 modificado por el artículo 13 de la ley 13 de 1984.
La decisión sobre los recursos que se interpongan contra el acto sancionatorio primigenio corresponde ya no a la actuación administrativa propiamente dicha sino a la definición sobre el agotamiento de la vía gubernativa. En el caso sub examine, el día 5 de julio de 1995, el Procurador Delegado para la Defensa de los Derechos Humanos profirió la Resolución N° 13, que como conclusión de la actuación administrativa disciplinaria, impuso sanción de destitución al Brigadier General del Ejército Nacional señor Hernán Velandia Hurtado.
Este acto administrativo sancionatorio le fue notificado personalmente el 6 de julio de 1995 y luego, vía definición del recurso de reposición, confirmado por Resolución N° 16 del 19 de julio de 1995, acto igualmente proferido dentro del término de los 5 años. La notificación de esta última providencia se produjo mediante edicto desfijado el 18 de agosto de 1995.
Surge de manera incontestable entonces que el acto que realmente impuso la sanción, el que concluyó la actuación administrativa, la resolución 13 del 5 de julio de 1995, proferida por el Procurador Delegado para la Defensa de los Derechos Humanos, se dictó y se notificó dentro del término de 5 años fijado por la Ley. Tal situación es razón suficiente que impone considerar ejercida oportunamente la potestad sancionatoria de la Procuraduría General de la Nación. En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa.
Esta posición unificada no aplica respecto de investigaciones en otras materias que se regulen por regímenes especiales […]” (Resaltado fuera de texto). - Sentencia T-211 de 1o. de junio de 2018, proferida por la Corte Constitucional, a través de la cual, luego de realizarse un recuento jurisprudencial sobre la materia, se concluyó que en el Consejo de Estado existe una posición uniforme, pacífica y reiterada sobre la interpretación del artículo 38 del CCA, en la que se fijó como regla jurisprudencial: la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas no caduca si en el término de 3 años previsto en la norma en mención, se expide y notifica el acto administrativo principal.
El Alto Tribunal expresó lo siguiente: “[…] El desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con la caducidad de la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas prevista en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984- 29.- La jurisprudencia del Consejo de Estado ha expuesto diversas interpretaciones sobre la forma de contabilización del término de caducidad de 3 años previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984- y, específicamente, sobre el momento en el que se entiende ejercida la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas.
En efecto, las secciones de esa Corporación desarrollaron tres tesis según las cuales, en el plazo en mención y para que no opere la caducidad, las autoridades deben: (i) expedir el acto administrativo sancionatorio; (ii) proferir dicho acto y notificarlo, y (iii) emitir la decisión principal, notificarla, resolver los recursos formulados en su contra y notificar al recurrente.
En atención a esa disparidad de posturas, en sentencia del 29 de septiembre de 2009 la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario establecer cuándo se entiende ejercida la facultad sancionatoria y concluyó que en el régimen disciplinario la sanción se impone de manera oportuna si en el término asignado para ejercer esa potestad se expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa, que es la decisión primigenia y no la que resuelve los recursos de la vía gubernativa.
Es necesario precisar que dicha sentencia de unificación se emitió en el marco de un proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos y de acuerdo con el término de caducidad previsto en el artículo 12 de la Ley 25 de 1974, modificado por el artículo 6º de la Ley 13 de 1984. Posteriormente, la Sección Primera del Consejo de Estado, tal y como se verá, acogió la sentencia proferida por Sala Plena de esa Corporación como una decisión orientadora y a partir de ese referente fijó un precedente pacífico, reiterado y uniforme, según el cual en el término de caducidad de 3 años previsto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 la autoridad administrativa debe proferir el acto sancionatorio y notificarlo. 30.- En la sentencia de 9 de junio de 2011 la Sección Primera estudió el recurso de apelación formulado contra la decisión proferida por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en contra de resoluciones sancionatorias expedidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
En esa oportunidad, dicha autoridad judicial estableció que si bien la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 no hizo referencia al artículo 38 del Decreto 01 de 1984, la tesis expuesta por la Sala Plena era pertinente para fijar el alcance de esa norma. Asimismo, señaló que la decisión de los recursos interpuestos contra el acto principal no puede ser considerada como la que impone la sanción porque corresponde a una etapa posterior de revisión de la actuación a instancias del administrado.
Por lo tanto, la sanción se considera oportunamente impuesta si dentro del término de tres años se expide y notifica el acto principal. La sentencia de 23 de febrero de 2012 también estudió una resolución expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y concluyó que ésta se profirió y notificó en el término de tres años previstos en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984.
La autoridad judicial reiteró los argumentos expuestos en la sentencia de 9 de junio de 2011 y, por ende, señaló que la sanción se considera oportunamente impuesta si dentro del término de caducidad se ejerce la potestad, es decir, se expide el acto y se adelanta la notificación correspondiente. La sentencia de 14 de febrero de 2013 en la que se decidió la apelación formulada contra la sentencia proferida por la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo Cundinamarca, en el marco de un proceso que cuestionaba la legalidad de actos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que sancionaron a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P. indicó que, de acuerdo con lo señalado en decisiones previas emitidas por la misma Sección, la caducidad consagrada en el artículo 38 del CCA implica que dentro del término de tres años debe expedirse y notificarse el acto sancionatorio, sin incluir en ese lapso ni la interposición ni la resolución de los recursos.
La sentencia de 28 de agosto de 2014 estudió el recurso de apelación formulado en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado en contra de resoluciones sancionatorias proferidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En relación con la caducidad de la facultad sancionatoria de la entidad, la Sección Primera señaló que si bien el juez de primera instancia consideró que los actos administrativos demandados deben ser anulados por haber sido expedidos por fuera del término previsto en el artículo 38 del CCA: “(…) este criterio resulta equivocado por cuanto desconoce la interpretación que de estas normas ha venido haciendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, tanto en sede de unificación de jurisprudencia (sentencia del 29 de septiembre de 2009), como en sus distintas Salas de Decisión, de acuerdo con la cual el cálculo de dicho término debe comprender únicamente la actuación administrativa principal, por lo cual una vez culminada ella con la expedición y notificación del respectivo acto se debe entender impuesta la sanción” En atención a esas consideraciones, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda.
En el mismo sentido, la sentencia de 29 de abril de 2015 citó la unificación de 29 de septiembre de 2009 y destacó en relación con la caducidad que: “(…) no sólo es necesario imponer la sanción dentro del término de los tres (3) años en mención, sino que es indispensable que se dé la notificación del acto administrativo que pone fin a la investigación disciplinaria dentro de ese mismo término, a fin de que produzca efectos legales.” Como sustento de esa postura, reiteró que el acto que pone fin al procedimiento y resuelve de fondo el asunto es el que concreta la facultad sancionatoria, con independencia de que el debate continúe si el interesado decide hacer uso de los recursos en vía gubernativa.
En la sentencia de 15 de septiembre de 2016 la Sección Primera del Consejo de Estado estudió los argumentos presentados en el recurso de apelación formulado por la Superintendencia de Puertos y Transporte en contra de la sentencia proferida por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo Cundinamarca, en el que indicó que en el caso concreto no había operado la caducidad de su facultad sancionatoria porque emitió el acto y lo notificó en el término de 3 años.
En esa oportunidad, el ad quem concluyó que el recurrente tenía razón, debido a que el 29 de septiembre de 2009, la Sala Plena definió que la sanción queda impuesta oportunamente una vez concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto principal en el término previsto por la respectiva norma. Asimismo, esa Corporación resaltó que dicho criterio ha sido reiterado de forma sistemática y, por ende, no es justificable su inobservancia. La postura descrita también se expuso, entre otras, en las sentencias de 8 de mayo de 2014, 29 de septiembre de 2016 y 15 de febrero de 2018 proferidas por la Sección Primera del Consejo de Estado. 31.- Las providencias judiciales referidas previamente dan cuenta de una posición uniforme, pacífica y reiterada de la Sección Primera del Consejo de Estado sobre la interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, en la que se fijó la siguiente regla jurisprudencial: la facultad sancionatoria de las autoridades administrativas no caduca si en el término de 3 años previsto en la norma en mención se expide y notifica el acto administrativo principal.
De otra parte, es necesario resaltar que la autoridad judicial accionada conocía la regla jurisprudencial descrita, pues como se demostró en la línea jurisprudencial reconstruida, las sentencias de 9 de junio de 2011, 14 de febrero de 2013 y 15 de septiembre de 2016 decidieron recursos de apelación formulados en contra de decisiones emitidas por la Sección Primera -Subsección B- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Finalmente, hay que precisar que en el precedente descrito si bien se expone una tesis uniforme sobre la forma de contabilización del término de caducidad, algunas de las providencias tomaron como criterio orientador la sentencia de unificación de 29 de septiembre de 2009 y otras sólo hicieron alusión a la postura reiterada de la sección. Es decir, se estableció una regla de interpretación del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, que se construyó desde dos fuentes: el criterio expuesto por la Sala Plena y el reconocimiento de esa postura como la acogida e imperante en la Sección Primera del Consejo de Estado […]” (Negrilla y subraya fuera del texto original).
De los antecedentes jurisprudenciales reseñados, encuentra la Sala que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la caducidad de la potestad administrativa sancionatoria es de tres (3) años contados a partir del momento en que la Administración tiene conocimiento de los hechos, término dentro del cual se debe expedir y notificar el acto que concluye la actuación administrativa, que es el acto primigenio y no los que resuelven los recursos en la vía gubernativa.
Cabe resaltar que aunque la precitada sentencia de 29 de septiembre de 2009, mediante la cual la Sala Plena de esta Corporación unificó la jurisprudencia sobre el ejercicio oportuno de la facultad sancionatoria de la administración, se dictó en un medio de control en el cual se examinó la legalidad de los actos administrativos expedidos en un proceso disciplinario[20], la regla de interpretación que allí se fijó, consistente en que debe ser expedido y notificado el acto administrativo sancionatorio dentro del término establecido en la ley, sin que se exija resolver los recursos interpuestos, resulta aplicable de manera general a los procesos que bajo esta naturaleza sancionatoria adelanta la administración, independientemente de si se regulan por una norma especial, como lo es la ley disciplinaria, o general, en el caso del procedimiento administrativo que regulaba el artículo 38 del CCA y que actualmente se rige por el artículo 52 del CPACA.
En efecto, la aplicación de esta regla de interpretación ha sido adoptada por las diferentes Secciones que integran la Corporación y en un pronunciamiento reciente, esta Sección mediante sentencia de 12 de diciembre de 2019[21], hizo claridad sobre el particular, en los siguientes términos: “[…] Es relevante aclarar que la providencia de la Sala Plena de esta Corporación citada supra[22], versó sobre una sanción de carácter disciplinario que se rige por un término de caducidad especial y diferente, y no por el término previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo; sin embargo, esta Sección[23] ha determinado de manera sistemática y reiterada que las consideraciones expuestas en la mencionada sentencia son plenamente aplicables a aquellas controversias que se rigen por la norma general del artículo 38 ibidem.
Al respecto, esta Sección consideró: “[…] Para resolver la controversia, la Sala observa que de conformidad con el artículo 38 del C.C.A., “la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”. Para contabilizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración, la Jurisprudencia de esta Sección tiene establecido lo siguiente: «Ante las diferentes posiciones e interpretaciones que se le ha dado al tema de la prescripción de la acción sancionatoria, acerca de cuándo debe entenderse “impuesta la sanción”, la Sala Plena de esta Corporación con el fin de unificar jurisprudencia sostuvo mediante sentencia de 29 de septiembre de 2009, que “la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa”.
La postura de la Sala, es pues, la de que la sanción se entiende impuesta oportunamente, si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, la Administración expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, independientemente de la interposición de los recursos (…)[24] […]”. (Subrayas y negritas fuera del texto).
Así las cosas, al examinar la posición jurisprudencial de esta Corporación en materia de caducidad de la potestad sancionatoria, y que la misma fue reseñada minuciosamente por la Corte Constitucional en la sentencia mencionada por la accionante, para la Sala resulta evidente que la tesis acogida por el Tribunal accionado en la sentencia de 12 de septiembre de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente judicial unificado del Consejo de Estado, por lo que se configura el defecto endilgado a la providencia. Consecuente con lo anterior, la Sala amparará los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la parte actora por desconocimiento del precedente jurisprudencial.
En consecuencia, se dejará sin efecto la providencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2015-00413-01, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Asimismo, se le ordenará al Tribunal que dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, profiera una nueva decisión teniendo en cuenta los lineamientos transcritos en esta sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales invocados como violados por la parte actora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DÉJASE sin efecto la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Primera -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 2015-00413-01, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, se dispone: ORDÉNASE al citado Tribunal que dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, profiera una nueva decisión de conformidad con los lineamientos señalados en esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: El contenido de la presente providencia, publíquese en la página web del Consejo de Estado. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 30 de abril de 2020. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante el Tribunal. [2] En adelante el Juzgado. [3] “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”. [4] Expediente identificado con el número único de radicación 11001-03-15- 000-2003-00442-01.
M.P. Susana Buitrago de Valencia. [5] Expediente identificado con el número único de radicación 25000-23-24- 000-2004-00986-01. M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [6] Expediente identificado con el número único de radicación 25000-23-24- 000-2004-00344-01. M.P. María Elizabeth García González. [7] Expediente identificado con el número único de radicación 25000-23-24- 000-2003-91003-01.
M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [8] Expediente identificado con el número único de radicación 25000-23-24- 000-2008-00369-01. M.P. Guillermo Vargas Ayala. [9] Expediente identificado con el número único de radicación 25000-23-24- 000-2005-01346-01. M.P. María Elizabeth García González. [10] Expediente identificado con el número único de radicación 25000-23-24- 000-2012-00267-01.
M.P. María Elizabeth García González. [11] Expediente identificado con el número único de radicación T-6.568.722. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [12] Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). [13] Ver, entre otras, sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008, T-014 de 2009 y T-100 de 2010, de la Corte Constitucional. [14] Sentencia T-766 de 2008.
Magistrado ponente: doctor Marco Gerardo Monroy Cabra. [15] Ídem. [16] Ver sentencia T-292 de 2006. [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de octubre veintiocho (28) de 2010, expediente No. 11001- 03-24-000-2007-00145-00, M.P. Rafael E. Ostaú de Lafont Pianeta. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre veinte (20) de 2000, expediente No. 25000-23-24-000-1999- 00250-01, M.P. Camilo Arciniegas Andrade.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Radicado No. 11001-33-34-006-2013-00130-01, providencia de 24 de septiembre de 2015. M.P. Fredy Ibarra Martínez y No. 11001-1333-1006-2007-00171-01 providencia de fecha 22 de septiembre de 2011. M.P. Fredy Ibarra Martínez. [18] Consejo de Estado. Concepto de mayo veinticinco (25) de 2005 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo, Radicación No. 1632. [19] Consejo de Estado.
Sección Primera, sentencia de 5 de febrero de 2009. C.P. María Claudia Rojas Lasso, Radicación No. 25000-23-24-000-2000-00643- 01. [20] “[ ] las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.
Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración […]”. [21] Expediente identificado con el número único de radicación 25000-23-24- 000-2006-00115-01. M.P. Hernando Sánchez Sánchez. [22] Se refiere a la sentencia de unificación del del 29 de septiembre de 2009.
M.P. Susana Buitrago Valencia. [23] Sentencia de 12 de septiembre de 2019, expediente identificado con el número único de radicación 250002324000-2011-00494-01. M.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Sentencia de 12 de septiembre de 2019, expediente identificado con el número único de radicación 250000324000-2011-00065-00. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, sentencia del 23 de agosto de 2012, número único de radicación: 250002324000-2004-01001- 01.