ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA - Para cuestionar sanción impuesta en trámite incidental de desacato / INCIDENTE DE DESACATO - Responsabilidad subjetiva [L]a Sala advierte que el gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), no cuenta con la facultad para demandar las providencias en nombre del «… Representante Legal de Colpensiones y/o Presidente (…) la Subdirectora de Determinación VII (…) y la Directora de cartera (…) quienes resultaron sancionados por desacato de un fallo de tutela que protegió los derechos del señor [S].
Lo anterior, por cuanto la responsabilidad que se atribuye en un incidente de desacato por una orden de amparo es de carácter subjetiva y en tal sentido, el titular del derecho fundamental presuntamente conculcado corresponde a quien efectivamente fue sancionado. Por tal motivo, en el presente asunto el aludido gerente de Colpensiones (…) no está legitimado ni para representar los derechos de aquellos sancionados, pues no es el titular de las garantías constitucionales invocadas y, tampoco acreditó que su intervención lo fuera en calidad de agente oficioso de aquellos.
(…) No obstante, la Sala encuentra que entre los argumentos que motivaron la acción de tutela se encuentra el que las providencias demandadas obligaron a que Colpensiones emitiera unos actos administrativos que generaron una reliquidación de la mesada pensional (…) Por lo que, bajo tales motivaciones, se advierte que al mencionado gerente le asiste un interés legítimo en actuar en aquellos asuntos en donde resulte involucrada Colpensiones, en defensa de los derechos que pudieran asistirle al fondo pensional.
FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Que impuso sanción en trámite incidental de desacato / AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL - Solo tienen dicha naturaleza las sentencias de constitucionalidad o de unificación emitidas en sede de tutela [S]e observa que, en efecto, (…) a pesar del tiempo transcurrido no se encontraba acreditado el cumplimiento integral del fallo de tutela y, por tanto, señaló que la «transitoriedad de la decisión de tutela se mantiene hasta que se desate la controversia jurídica en la jurisdicción ordinaria laboral.» (…) la Sala advierte que solo considera como precedente las sentencias de constitucionalidad (C) o de unificación (SU) que contengan una regla o subregla de derecho, es decir que las providencias de tutela (T) o las emitidas por la Corte Suprema de Justicia en sede de tutela, al no ser proferidas por la Sala Plena del máximo Tribunal Constitucional, pueden tenerse como criterio auxiliar de interpretación mas no como precedente por lo que no son de obligatoria aplicación para las autoridades judiciales.
Por tanto, tampoco se encuentra configurado el desconocimiento del precedente alegado. (…) la entidad accionante no cumplió con la carga argumentativa necesaria y tampoco enlistó algún defecto de naturaleza fáctica, ni enunció las pruebas sobre las cuales no se efectuó un estudio propicio, que permitan efectuar un análisis de fondo frente a dicho planteamiento.
(…) Así las cosas, para la Sala no se configuran los defectos en cita, ya que, por el contrario, en las providencias demandadas se efectuó un análisis razonado y coherente de la situación planteada por el señor [S] ante el incumplimiento de la orden que protegió su derecho al mínimo vital. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D. C., dos (2) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00395-00(AC) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por el gerente de Defensa Judicial de Colpensiones, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
I.
ANTECEDENTES 1. Petición de amparo constitucional Mediante escrito radicado el 5 de febrero de 2020 en la Secretaría General de esta Corporación, Diego Alejandro Urrego Escobar en calidad de gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), interpuso acción de tutela contra la Sala Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia, en conexidad con los principios de sostenibilidad financiera del sistema pensional y de seguridad jurídica.
La parte actora de manera expresa cuestionó en el acápite de pretensiones los «autos del 25 de julio de 2019, 08 de noviembre y 06 de agosto de 2019 (sic)», dictados dentro del incidente de desacato identificado con el radicado 08001-33-33-010-2018-00030-00, promovido en contra de varios funcionarios de Colpensiones por el presunto incumplimiento de la sentencia de amparo del 23 de febrero de 2018, adicionada por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
Específicamente, en las providencias del 25 de julio y 6 de agosto de 2019 se declaró el desacato del «… Representante Legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y la Directora de cartera Carolina Martínez Forero…» y, con el auto del 8 de noviembre de la misma anualidad se cerró el incidente.
En consecuencia, la parte demandante pretende lo siguiente: «PRIMERO: Decretar la medida provisional solicitada, relacionada con la suspensión del proceso de cobro. Lo anterior, hasta tanto esta se decida de fondo (sic) las pretensiones expuesta[s] en la presente acción de tutela, las cuales, a no dudarlo, tendrán que ser reconocidas de manera favorable a partir de la irrebatible realidad procesal.
SEGUNDO: TUTELAR los derechos fundamentales de Colpensiones al debido proceso y (sic) acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y de la seguridad jurídica, en consideración a que el Juzgado Décimo Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Contencioso Administrativo de[l] Atlántico incurrieron en violación directa de la Constitución, defecto sustantivo y desconocimiento del precedente en los autos de 25 de julio de 2019, 08 de noviembre y 06 de agosto de 2019 respectivamente, dentro del incidente de Desacato radicado Nro. 08001333301020180003000.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTO el auto sancionatorio de 25 de julio de 2019 proferido por [el] Juzgado Décimo Administrativo de Barranquilla. En su lugar, ORDENE al despacho accionado, adopte las medidas necesarias (sic) declarar el cumplimiento integral del fallo de tutela con ocasión de las Resoluciones No. SUB 64121 de 07 de marzo de 2018, No. SUB 32431 de 05 de febrero de 2019 y SUB 48752 de 25 de febrero de 2019.» La solicitud tuvo como fundamento, los siguientes 2.
Hechos Sostuvo que el extinto ISS le reconoció la pensión de jubilación al señor Salvador Pugliese de Boni inicialmente en cuantía de $112.429, que después aumentó por más semanas de cotización en $2.021.526, pero con orden de cobro por la diferencia de lo pagado inicialmente. Adujo que Colpensiones mediante Resolución SUB 51892 del 4 de mayo de 2017 reliquidó dicha prestación en $583.848, en cumplimiento de la sentencia del 27 de octubre de 2014, dictada por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla, que ordenó una nueva liquidación pensional de aquél, que se modificó en segunda instancia[1].
Refirió que el señor Salvador Pugliese de Boni presentó una acción de tutela en contra de Colpensiones con la finalidad de que se dejara sin efectos la Resolución SUB 51892 del 4 de mayo de 2017, por medio de la cual se reliquidó la prestación. Indicó que dicha acción constitucional se identificó con el radicado 08001- 33-33-010-2018-00030-00, cuyo conocimiento en primera instancia correspondió al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, que a través de fallo del 23 de febrero de 2018 accedió al amparo del derecho fundamental al mínimo vital y móvil del señor Pugliese de Boni, por lo que, en consecuencia, dispuso: «PRIMERO: TUTÉLESE en forma transitoria el derecho fundamental al MÍNIMO VITAL Y MÓVIL del señor SALVADOR PUGLIESE DE BONI, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia, ORDÉNASE a la entidad COLPENSIONES suspenda los efectos y ejecución del acto administrativo Resolución No. SUB 51892 del 04 de mayo de 2017 y demás que de este mismo acto se hayan derivado, hasta tanto se defina ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo su legalidad. El accionante contará con cuatro (4) (sic) para presentar las respectivas demandas en ejercicio de los medios de control contemplados en la Ley 1437 de 2011, a fin de que se dirima en forma definitiva la cuantía de la mesada pensional a la que tiene derecho el señor SALVADOR PUGLIESE DE BONI, conforme al régimen con el cual le fue reconocido su derecho a la pensión. De no hacerlo en el tiempo antes señalado, cesarán los efectos de la tutela concedida.» Agregó que Colpensiones impugnó la anterior decisión, la cual resolvió la Sala Oral A del Tribunal Administrativo de Barranquilla con sentencia del 16 de abril de 2018 así: «1.- ADICIONAR la sentencia de fecha veintitrés (23) de febrero de dos mil dieciocho (2018), proferida por el Juzgado Décimo (10°) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla, en el entendido que en el término que se encuentre suspendido el acto administrativo No. SUB 51892 expedido por Colpensiones, el accionante también podrá acudir ante el juez ordinario laboral a solicitar el cumplimiento de los fallos proferidos por éste, lo anterior de conformidad con las consideraciones expuestas.» Adujo que la entidad mediante Resolución SUB 64121 del 7 de marzo de 2018, dejó sin efectos jurídicos la Resolución SUB 51892 del 4 de mayo de 2017 y, en consecuencia, ordenó el pago por las diferencias entre mesadas de la pensión de vejez en favor del señor Pugliese de Boni[2], la cual quedó en un monto de $2.673.234 a partir de 2017 y de $2.782.569 para 2018.
Afirmó que luego de una serie de actos administrativos expedidos por la entidad, el 17 de enero de 2019, el señor Pugliese de Boni promovió un incidente de desacato con la finalidad de que se le diera cumplimiento al fallo de tutela dictado por el referido Juzgado Administrativo, confirmado por el superior. Aseveró que, mediante auto del 23 de enero de 2019, el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla requirió al representante legal de Colpensiones «y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora, a la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y a la Directora de Cartera Carolina Martínez Forero», para que en el término de 48 horas informaran del trámite impartido para cumplir con la orden de amparo.
Manifestó que con providencia del 6 de febrero de 2019 se abrió el incidente en contra de dichos funcionarios, se dispuso correr traslado del incidente y nuevamente se requirió informe acerca del cumplimiento del fallo en cuestión; frente a lo cual se pronunció la entidad accionante mediante escrito del 1° de marzo de 2019, con el que informó que mediante Resolución SUB 48752 del 25 de febrero de la misma anualidad resolvió el asunto y que estaba en curso la notificación de la misma.
Adujo que, mediante auto del 20 de marzo del mismo año, el Juzgado requirió al señor Pugliese con la finalidad de establecer sí había sido notificado del precitado acto administrativo, pero que con ese acto pretendió darle cumplimiento a lo dispuesto en los fallos de tutela ante el juzgado y tribunal administrativo, con una nueva reliquidación pensional, ahora en un monto de $828.116 para el año 2019.
Manifestó que con escrito del 26 de marzo de 2019 el apoderado del señor Pugliese informó que a pesar de que sí se surtió dicho trámite, se encontraba inconforme con la reducción de su mesada pensional y el perjuicio causado dada su avanzada edad, por lo que solicitó que se dejaran sin efectos dichos actos administrativos y se sancionara a las autoridades responsables del incumplimiento de la orden judicial.
Señaló que con decisión del 25 de julio de 2019 se concedió el incidente y, en consecuencia, se resolvió: «… 2) DECLARAR que el Representante Legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y la Directora de cartera Carolina Martínez Forero, incurrieron en desacato a la orden impartida en fallo de tutela proferido por este Despacho, fechado 23 de febrero de 2018 y adicionado por el Tribunal Administrativo del Atlántico el día 16 de abril de 2018. 3) SANCIONAR al Representante Legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; a la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y a la Directora de cartera Carolina Martínez Forero con sanción de multa equivalente a tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cada uno. 4) La suma correspondiente a la multa deberá ser consignada a favor del Consejo Seccional de la Judicatura… 5) Se requiere nuevamente a la incidentada para que sin más dilaciones cumpla, con la sentencia emitida en la tutela de la referencia. 6) Consultar esta providencia ante el Honorable Tribunal Administrativo del Atlántico.» Señaló que el motivo por el cual se adoptó la anterior decisión consistió en que para el Juzgado si bien hubo respuesta de la entidad cada vez que se le requirió, del contenido de tales informes no se evidenciaba el cumplimiento íntegro de la orden judicial cuyo acatamiento se perseguía, sumado a que consideró que los sancionados incurrieron en una conducta omisiva por no hacer efectiva la suspensión de la Resolución SUB 51892 del 4 de mayo de 2017 y sus derivadas y, con ello la reducción notoria de la mesada pensional de aquel.
Esta decisión se notificó el 26 de julio de 2019. Precisó que la Sección A del Tribunal Administrativo del Atlántico mediante providencia del 6 de agosto de 2019, al conocer del grado jurisdiccional de consulta, confirmó el anterior proveído, al considerar que la entidad no acreditó el cumplimiento de los fallos de tutela del 23 de febrero y 16 de abril de 2018, pues con la expedición de los actos administrativos actuó en contra de las órdenes impartidas.
Esta decisión se notificó electrónicamente el 22 de agosto del mismo año. Resaltó que finalmente, el referido Juzgado Décimo Administrativo luego de dictar el 2 de septiembre de 2019 el auto de obedézcase y cúmplase con el cual se dispuso el archivo del expediente, con providencia del 8 de noviembre de la misma anualidad cerró el incidente y de nuevo ordenó su archivo, al resolver una solicitud de la directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones tendiente a que se declararan superadas las circunstancias que originaron la acción de tutela.
Precisó que en este último proveído el Juzgado indicó que del cumplimiento no se desprendía automáticamente la cesación de las sanciones impuestas y tampoco la inaplicación de las mismas o que estas se dejaran de ejecutar, ni que pudieran levantarse, ya que, desde el fallo de tutela de primera instancia, debía cumplirse con lo ordenado, máxime cuando se brindaron todas las oportunidades para demostrar el acatamiento de la orden de amparo y la edad del señor Pugliese.
Mencionó que la anterior providencia se notificó el 12 de noviembre de 2019, mediante oficio remitido por la franquicia postal en la misma fecha. Destacó que, en atención a las sanciones impuestas, mediante Resolución SUB 213740 del 8 de agosto de 2019, procedió a suspender nuevamente los efectos de la Resolución SUB 51892 del 4 de mayo de 2017 y SUB 48752 del 25 de febrero de 2019 y, como consecuencia de ello, el valor de la cuantía pensional del señor Pugliese se incrementó en $2.871.055. 3.
Sustento de la vulneración La parte actora manifestó que con la providencia cuestionada se incurrió en lo siguiente: 3.1. Defecto sustantivo Sostuvo que las autoridades judiciales demandadas incurren en un defecto de tal naturaleza, al imponer y confirmar una sanción que contaba con el cumplimiento integral y estricto del fallo de tutela.
En tal sentido, interpretan de manera errada e inadecuada el artículo 86 superior y el artículo 8° del Decreto 2591 de 1991. Alegó que con las decisiones demandadas se desconocieron los alcances normativos de los artículos 6° (inciso 1°), 8° y 52 del precitado decreto, ya que no se tenía acreditado el cumplimiento de la condición de presentar la demanda ordinaria dentro de los 4 meses siguientes a la orden de amparo en virtud de la protección transitoria.
Indicó que para el 25 de julio de 2019, fecha en la que se dictó el auto sancionatorio, la orden de amparo objeto de cumplimiento ya había perdido su efecto jurídico vinculante, pues el amparo era transitorio y estaba sometido a una condición que no se acreditó dentro del aludido tiempo otorgado. Manifestó que al no existir una orden de tutela exigible no le era dable al juez imponer alguna sanción por el presunto incumplimiento del fallo que protegió de forma transitoria los derechos del señor Pugliese.
Expuso que lo anterior se refuerza y comprueba con el acta individual de reparto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que el precitado demandante solo vino a presentar en contra de Colpensiones el 25 de noviembre de 2019, identificado con el radicado 08001-33-33-013-2019- 00284-00, que cursa en el Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla, de lo cual tuvo conocimiento a través de un memorial[3].
Por tanto, tal sanción se torna improcedente, arbitraria y caprichosa, toda vez que la demanda ordinaria se promovió 21 meses después del fallo que amparó los derechos del señor Pugliese. Arguyó que también se desatendieron los artículos 27 y 52 ibidem, los cuales exigen que se evalúe la responsabilidad subjetiva del funcionario, lo cual no se configura per se por el incumplimiento de la sentencia de tutela, ya que para ello se requiere la demostración de la culpa o dolo de aquel.
Cuestionó el hecho de que la autoridad judicial considerara que Colpensiones no se encontraba habilitada para expedir nuevos actos administrativos, sin que mediara pronunciamiento de esa sede judicial, pues con ello se crean requisitos adicionales a los previstos por el legislador frente a la transitoriedad de la acción de tutela. 3.2. Violación directa de la Constitución Recalcó que con las decisiones acusadas se vulneró lo dispuesto en el artículo 29 superior, al no tener en cuenta el carácter perentorio de la protección transitoria, en tanto que usurparon las competencias del juez constitucional al ampliar de manera ilegal el término de los 4 meses previsto en el artículo 8° del Decreto 2591 de 1991.
Hizo referencia a que tales providencias obligaron a que Colpensiones emitiera unos actos administrativos que generaron una reliquidación de la mesada pensional aumentada en un 223%, que por demás no contaba con un sustento normativo o judicial vigente. Manifestó que también se transgredió el artículo 229 ibidem, por cuanto la providencia del 25 de julio de 2019 no contiene un estudio acucioso y adecuado del trámite del incidente de desacato y, por el contrario, infringe abiertamente los principios constitucionales, la ley y la jurisprudencia. 3.3.
Desconocimiento del precedente Resaltó que con las providencias cuestionadas se desconocieron los fallos T – 098 de 1998, T – 250 y T – 327 de 2015 de la Corte Constitucional, así como la sentencia de la Corte Suprema de Justicia SL 15882 de 2017, relacionados con las órdenes de amparo transitorias y sus efectos. 3.4. Argumentos adicionales Consideró que no se realizó un estudio propicio del material probatorio que soportaba el incidente de desacato, pues presentó varios memoriales donde daba cuenta del cabal cumplimiento del fallo de tutela, lo cual, a su juicio, estaba plenamente demostrado.
Manifestó que, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no se contaba con pronunciamiento del despacho judicial en relación con la solicitud presentada a través del oficio BZ2019_15573330-3436575 del 20 de noviembre de 2019. En lo particular, sostuvo: «Ahora bien, luego de impuesta y confirmada la sanción, Colpensiones a través de la Dirección de Acciones Constitucionales solicitó mediante diferentes memoriales la inaplicación de la sanción impuesta con ocasión al cumplimiento integral de las órdenes del fallo de tutela, indicando a su vez el carácter transitorio en que fue concedida la orden y respecto de la cual ya habían cesado los efectos, sin que ello fuera fructuoso.
Sumado a lo anterior, se insiste que, a la fecha de la presentación de la presente acción constitucional, no se cuenta con pronunciamiento del despacho en relación con la solicitud de oficio BZ2019_15573330-3436575 de 20 de noviembre de 2019.» 4. Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 6 de febrero de 2020, se admitió la demanda, se ordenó la notificación de los magistrados que integran la Sala A del Tribunal Administrativo del Atlántico y al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla.
En calidad de terceros, se dispuso la vinculación del señor Salvador Pugliese de Boni. Además, se requirió el expediente en calidad de préstamo y se denegó el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte actora, pues no se advirtió una amenaza inminente a sus derechos fundamentales, además de que no obraban las pruebas necesarias que hicieran imperiosa su procedencia. A su vez, se denegó el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte actora.
Posteriormente, con auto del 21 de febrero de 2020 se dispuso la vinculación del señor Juan Miguel Villa Lora y de las señoras Angélica María Angarita Martínez y Carolina Martínez Forero; para lo cual se indicó que también se acudiría a la publicación en la página web de esta Corporación, así como en la del Tribunal Administrativo del Atlántico. 5.
Argumentos de defensa Surtidas las notificaciones de rigor, solo se presentaron las siguientes intervenciones: 5.1. Magistrados que integran la Sala A del Tribunal Administrativo del Atlántico El magistrado ponente presentó informe con el cual se opuso a la prosperidad de lo pretendido por la parte accionante, por lo que solicitó esta fuera negada o en su defecto se declarara improcedente.
Citó los argumentos contenidos en la providencia demandada, para precisar que esta contó con la suficiente motivación y fue dictada en consonancia con la normatividad aplicable al caso concreto y con las pruebas allegadas en la actuación. 5.2. Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla Esta autoridad se opuso a la prosperidad de la solicitud de amparo, luego de referir las razones que motivaron la presente acción de tutela y los argumentos expuestos en las providencias demandadas, para concluir que es improcedente, ya que lo pretendido es reabrir un debate que se surtió en sede constitucional, pues no acreditó durante el trámite incidental el cumplimiento del fallo de tutela.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, así como el Acuerdo 080 de 2019. 2. Problemas jurídicos Corresponde a la Sala determinar si el gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), se encuentra legitimado para actuar en nombre del «… Representante Legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y la Directora de cartera Carolina Martínez Forero…», quienes resultaron sancionados por desacato de un fallo de tutela que protegió los derechos del señor Salvador Pugliese de Boni.
A su vez, deberá analizarse si se cumplen los requisitos generales de procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales, y de ser así, si las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los defectos específicos que se invocaron al sancionar por desacato a dichos funcionarios y ordenar el cierre del trámite incidental. De ser el caso, en este problema jurídico se estudiarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y contra aquellas dictadas en el trámite de un incidente de desacato; ii) análisis de la legitimación en la causa por activa; iii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados los requisitos adjetivos de procedencia, se estudiará, iv) el fondo del reclamo. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[4], mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5], conforme al cual: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»[6].
La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
Es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[7] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo (procedencia sustantiva) y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto (procedencia adjetiva).
En tales condiciones, debe verificarse en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) relevancia constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela, iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.1.
Procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato. Cumplimiento y desacato de fallos de tutela. Responsabilidades Esta Sala ha considerado que la naturaleza jurídica del incidente de desacato corresponde a la de un trámite sancionatorio, por lo que contra las decisiones que se adopten en el mismo procede excepcionalmente la acción de tutela, cuando se pretenda obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: «Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.
Lo anterior, por cuanto es claro que por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.
Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada»[8]. A su vez, la citada Corporación en la sentencia SU 627 de 2015, fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en el trámite de la acción de tutela, en los siguientes términos: «4.6.
Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.
Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.» Conforme a lo anterior, la acción de tutela sí es procedente en contra de las decisiones que se profieran en el trámite de un incidente de desacato, lo que está prohibido es que el juez constitucional se inmiscuya y se pronuncie sobre la decisión de tutela que sirvió como base para promover el incidente.
Ahora bien, en relación con el cumplimiento y las consecuencias por no acatar los fallos de tutela, el Decreto 2591 de 1991 contempla: «Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. … Artículo 52.
Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.» De manera que, el desacato es incidental por ser un instrumento sancionatorio de creación legal, cuyo procedimiento se surte previa petición de la parte interesada y requiere un análisis de la responsabilidad subjetiva.
Es así como mientras el cumplimiento implica un análisis objetivo, el incidente de desacato va más allá y estudia la responsabilidad subjetiva del funcionario encargado de cumplir el fallo, esto es, las razones que lo llevan a omitir el deber de atender la orden judicial. En todo caso, el incumplimiento de una providencia judicial proferida dentro de un trámite incidental por no acatar una orden judicial es una violación sistemática de la Constitución Política, por cuanto frustra la consecución de los fines esenciales del Estado, por lo que es evidente que la obligación primordial del juez constitucional es hacer cumplir íntegramente la orden judicial de protección. Al respecto, la Corte Constitucional señaló que: «… [e]s el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva »[9]; en tal sentido, se prohíbe la responsabilidad objetiva, en tanto que para sancionar por el incumplimiento de una orden judicial es necesario que esta sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente del agente.
Asimismo, la mencionada Corporación ha considerado, en eventos relacionados, lo siguiente: «… las razones que el peticionario exponga en su escrito de tutela deben ser coherentes con los argumentos esgrimidos durante el incidente y que las pruebas que pretenda hacer valer hayan sido solicitadas, conocidas o analizadas en la etapa incidental porque de lo contrario la tutela no sería procedente en tanto que ésta no puede ser utilizada como un remedio procesal ante la desidia o negligencia del interesado»[10] Entonces, la finalidad del desacato es sancionar al funcionario que bien sea por su negligencia o porque se ha negado injustificadamente, no acata la orden consignada en el amparo, es decir, que para proceder a la imposición de una sanción deben estar probadas tales situaciones, por lo que no se puede presumir la misma por el solo hecho del incumplimiento.
Asimismo, el parámetro que se debe tener en cuenta lo establece la orden impartida, esto es, debe existir certeza acerca de la conducta esperada y la forma específica en que esta debe materializarse y esa orden es la que el juez debe verificar de manera rigurosa. Por tanto, durante el trámite incidental de desacato debe garantizarse al funcionario el derecho al debido proceso en todas las actuaciones, por lo que de advertirse una conducta positiva por parte del mismo, de la cual pueda inferirse que ha obrado de buena fe y no con el ánimo de evadir los mandatos de la orden judicial, no hay lugar a la imposición de sanciones[11].
Así las cosas, ante estos eventos el juez constitucional que conoce de una tutela contra providencias dictadas en el trámite del incidente de desacato se encuentra limitado a establecer: i) Si el juez del desacato actuó de conformidad con la orden de amparo proferida, ii) si se respetó el debido proceso de las partes y, iii) si la sanción impuesta, de ser el caso, resulta arbitraria, sin que con ello se pueda reabrir el debate de fondo ni cambiar la protección concedida o el alcance y contenido de aquella. 4.
Legitimación en la causa El artículo 86 de la Constitución Política consagra el precepto constitucional, según el cual, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.
Este instrumento de defensa se caracteriza por tener un trámite preferente, ser residual y subsidiario, lo que permite advertir que el ejercicio de esta acción no es absoluto, sino que está limitado por las causales de improcedencia contenidas en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991[12], entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado.
Una de las características de la acción de tutela es la informalidad, no obstante, la legitimación por activa o titularidad para promoverla es condición de procedibilidad de la demanda[13], pues la carencia de tal presupuesto enerva la posibilidad de una decisión de fondo en el caso concreto. En lo particular, resulta del caso referenciar lo siguiente: «… se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa… La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimado de hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.
Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas…»[14] Adicionalmente, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991 dispone: «Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. …» Al igual, el artículo 1° ibidem dispone que «…toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto»[15].
De conformidad con las normas transcritas, cualquier persona puede agenciar los derechos ajenos, siempre y cuando, se cumplan los siguientes presupuestos: i) La existencia de una manifestación del agente oficioso en el sentido que actúa como tal, ii) el titular del derecho fundamental efectivamente debe no estar en condiciones físicas o mentales para promover su propia defensa y iii) siempre que sea posible, debe existir ratificación oportuna del referido titular del derecho respecto de los hechos y pretensiones de la acción[16].
En lo atinente a la interposición de la acción de tutela por parte del agente oficioso, la Corte Constitucional[17], ha establecido que dicha calidad debe expresarse en la solicitud de amparo y, asimismo, debe probarse al menos sumariamente. Para el caso concreto, la Sala advierte que el gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), no cuenta con la facultad para demandar las providencias en nombre del «… Representante Legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y la Directora de cartera Carolina Martínez Forero…», quienes resultaron sancionados por desacato de un fallo de tutela que protegió los derechos del señor Salvador Pugliese de Boni.
Lo anterior, por cuanto la responsabilidad que se atribuye en un incidente de desacato por una orden de amparo es de carácter subjetiva y en tal sentido, el titular del derecho fundamental presuntamente conculcado corresponde a quien efectivamente fue sancionado. Por tal motivo, en el presente asunto el aludido gerente de Colpensiones Diego Alejandro Urrego Escobar no está legitimado ni para representar los derechos de aquellos sancionados, pues no es el titular de las garantías constitucionales invocadas y, tampoco acreditó que su intervención lo fuera en calidad de agente oficioso de aquellos.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la solicitud de tutela frente a este cargo. No obstante, la Sala encuentra que entre los argumentos que motivaron la acción de tutela se encuentra el que las providencias demandadas obligaron a que Colpensiones emitiera unos actos administrativos que generaron una reliquidación de la mesada pensional aumentada en un 223%, que por demás no contaba con un sustento normativo o judicial vigente.
Por lo que, bajo tales motivaciones, se advierte que al mencionado gerente le asiste un interés legítimo en actuar en aquellos asuntos en donde resulte involucrada Colpensiones, en defensa de los derechos que pudieran asistirle al fondo pensional[18]. De igual manera, se precisa que no se emitirá pronunciamiento relacionado con la responsabilidad que se le atribuyó a los referidos funcionarios en las providencias demandadas, sino únicamente en lo que atañe al interés de la entidad accionante.
Así las cosas, se procederá con el siguiente análisis: 5. Examen de los requisitos de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales. Procedencia adjetiva En primer término, se advierte que los reparos contra la providencia bajo cuestionamiento pretenden poner de presente las irregularidades en que incurrió la autoridad judicial demandada al dictarla, en tanto comprometen garantías de orden superior, más allá del debate legal surtido en las instancias del caso, por lo que el asunto es relevante desde el punto de vista constitucional.
De igual manera, la Sala encuentra que la decisión cuestionada se profirió dentro del trámite surtido en un incidente de desacato. De manera que, se cumple el requisito de que no se trate de tutela contra una sentencia de la misma naturaleza. En lo que respecta al parámetro de la inmediatez, la Sala advierte que, si bien se cumple, este deberá analizarse por separado así: a) La parte actora cuestionó la providencia del 25 de julio de 2019, que declaró el desacato y sancionó al «… Representante Legal de Colpensiones y/o Presidente Juan Miguel Villa Lora; la Subdirectora de Determinación VII Angélica María Angarita Martínez y la Directora de cartera Carolina Martínez Forero…» y la del 6 de agosto de la misma anualidad, que en el grado jurisdiccional de consulta confirmó la anterior.
Se observa que la providencia del 6 de agosto de 2019 que en grado jurisdiccional de consulta confirmó la sanción impuesta a dichos funcionarios mediante auto del 25 de julio de la misma anualidad, se notificó electrónicamente el 22 de agosto del mismo año; mientras que la solicitud de amparo se presentó el 5 de febrero de 2020, esto es, dentro del término razonable que esta Corporación ha considerado en seis meses. b) Con el auto del 8 de noviembre de la misma anualidad se cerró el incidente.
De igual manera, dicho presupuesto se encuentra satisfecho respecto del auto del 8 de noviembre de 2019, pues este se notificó el 12 de noviembre de la misma anualidad; por lo que a la fecha de presentación de la acción de tutela no había transcurrido el mencionado plazo de los seis meses. Asimismo, se precisa que contra dichas providencias no proceden recursos ordinarios y, tampoco se observa que los reproches formulados por la parte tutelante tengan identidad con la causal que hace procedente el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia[19] y, tampoco procede el recurso extraordinario de revisión[20]. 6.
Caso concreto La parte demandante considera que, con las providencias demandadas se incurrió en los siguientes defectos: sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente. Específicamente, la parte actora cuestionó a lo largo de sus argumentos que el fallo de tutela que contenía una orden transitoria sí se cumplió y que, a pesar de ello, con las providencias demandadas además de sancionar por desacato a unos funcionarios de la entidad, obligaron a que Colpensiones emitiera unos actos administrativos que generaron una reliquidación de la mesada pensional aumentada en un 223% que, por demás, no contaba con un sustento normativo o judicial vigente.
Para tal efecto, se procederá al análisis conjunto del defecto sustantivo y la violación directa de la Constitución, puesto que se basan en argumentos similares, a saber: 6.1. Defecto sustantivo y violación directa de la Constitución Respecto del defecto sustantivo, la Corte Constitucional, reiteró en sentencia SU 573 de 2017[21], lo siguiente: «De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se puede incurrir en un defecto sustantivo, entre otros particulares, cuando (i) el juez fundamenta su decisión en una norma que desconoce los postulados constitucionales;
(ii) interpreta la norma imponiendo requisitos adicionales a los que prevé; o (iii) el operador judicial desconoce disposiciones legales aplicables». En relación con la violación directa de la Constitución la Corte Constitucional ha establecido lo siguiente: «Estos eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedebilidad (sic) en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales…»[22] Para el defecto sustantivo la parte accionante invocó una interpretación errada del artículo 86 superior y el artículo 8° del Decreto 2591 de 1991, así como un desconocimiento de los alcances normativos de los artículos 6° (inciso 1°), 8° y 52 del precitado decreto y que no se atendió a lo previsto en los artículos 27 y 52 ibidem.
A su vez, como fundamento de la violación directa de la Constitución la entidad demandante sostuvo que se transgredieron los artículos 29 y 229 superiores que, respectivamente contemplan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Como se expuso en el acápite de legitimación en la causa, el siguiente análisis se circunscribirá únicamente a los argumentos relacionados con el cumplimiento de un fallo de tutela que, a juicio de la entidad actora, para la fecha del auto sancionatorio del 25 de julio de 2019, había perdido su efecto jurídico vinculante, pues el amparo fue transitorio y estaba sometido a una condición que no se acreditó dentro del aludido tiempo otorgado.
Por tanto, no se efectuará el análisis correspondiente frente al artículo 52 del citado decreto, comoquiera que este hizo referencia al desacato y a las sanciones que se le pueden imponer a la persona que incumpliere una orden de amparo. Al respecto sea del caso precisar, que esta Sección ha considerado que ante una manifestación de incumplimiento formulada por alguna de las partes de la acción de tutela, el juez tiene dos posibilidades independientes, no excluyentes entre sí: a) Iniciar el trámite tendiente a obtener el cumplimiento del fallo y, b) Iniciar un incidente de desacato[23].
Así las cosas, la Sala estudiará la inconformidad que se planeta frente al cumplimiento de un fallo de tutela de carácter transitorio, de la siguiente manera: La Constitución Política contempla: «Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. … Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. … Artículo 229.
Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamentó el artículo 86 superior, dispone: «ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. … ARTICULO 8o. LA TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO.
Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado.
En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso. … ARTICULO
27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.» Conforme a las normas expuestas, la Sala advierte que la literalidad del artículo 8° del mencionado decreto, es clara al establecer que de concederse una protección transitoria vía tutela, si no se instaura la demanda ordinaria, cesarán los efectos de dicha orden, pues precisamente ello deviene de la procedencia excepcional contemplada en el numeral 1° del artículo 6° ibidem y con ello, lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 86 superior.
A su vez, se precisa que la Corte Constitucional en la sentencia C - 367 de 2014 consideró que incumplir una providencia judicial, además de afectar el acceso a la justicia, desconoce la prevalencia del orden constitucional y la realización de los fines del Estado, vulnera los principios de confianza legítima, de buena fe, de seguridad jurídica y de cosa juzgada, máxime si se trata de una sentencia de tutela en la cual se están garantizando derechos fundamentales.
Para el caso concreto, la parte demandante sostuvo que la demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones la presentó el señor Pugliese el 25 de noviembre de 2019, la cual correspondió al radicado 08001-33-33-013-2019-00284-00 y de la cual tuvo conocimiento a través de un memorial[24]. Al respecto, se encuentra que si bien el señor Pugliese en su calidad de tercero vinculado, no presentó informe alguno y que, ello podría generar la aplicación de la presunción de veracidad contemplada en el artículo 20 del mencionado decreto, lo cierto es que la parte actora no aportó constancia fidedigna de la existencia de dicho proceso ordinario, pues solo mencionó que tuvo conocimiento de ello a través de un escrito del pensionado (PQRS).
Sumado a lo anterior, tampoco se advierte en el módulo de consulta de procesos, para Barranquilla y Juzgado Administrativos de dicho circuito, la existencia del mencionado proceso, ni por el número de radicación, ni por el nombre del demandante, en este caso, el señor Salvador Pugliese de Boni. En efecto, en el citado módulo, para dicho demandante solo reportan los siguientes procesos: 1) Proceso 08001333100820110025900, fecha de proceso: 30/09/2011 12:00:00 a.m., clase: acciones de tutela, ponente: Juzgado Octavo Administrativo Barranquilla, demandante: Salvador Pugliese de Boni y demandado: Instituto de Seguros Sociales. 2) Expediente 08001333301120140006800, fecha de proceso: 17/02/2014 12:00:00 a.m., clase: sin tipo de proceso, ponente: Juzgado Once Administrativo «Const.
Bquilla», demandante: Salvador Pugliese de Boni y demandado: COLPENSIONES. De manera que, si bien el amparo que se concedió con el fallo del 23 de febrero de 2018 del derecho fundamental al mínimo vital y móvil del señor Pugliese de Boni lo fue de carácter transitorio, lo cierto es que la entidad aquí accionante no logró demostrar su dicho.
Asimismo, se advierte que tal como se anotó en precedencia, el cumplimiento y el incidente de desacato son dos posibilidades independientes que no se excluyen entre sí y que el trámite de uno tampoco es condición para que se surta el otro. En ese contexto, la Sala considera que a la entidad actora le correspondía establecer la procedencia de los actos administrativos respecto de los cuales adujo verse «obligada» a expedir, pero no por las sanciones por desacato sobre las cuales pretende justificar con la presente solicitud de tutela.
Al respecto, el Juzgado Décimo Administrativo en la providencia del 25 de julio de 2019, indicó que a pesar de que no militaba prueba alguna de que se hubiera iniciado el proceso ordinario en cuestión en contra de la Resolución SUB 51892 de 2017 y demás que de ella se derivaran, que dirimieran en forma definitiva la cuantía de la mesada pensional del señor Pugliese, Colpensiones «…no está habilitada para expedir nuevos actos administrativos dentro de este caso particular».
Lo anterior, por cuanto, consideró que debía mediar un pronunciamiento en sede judicial, pues no le era dable a dicha entidad presumir que no se había presentado algún medio de control en contra de uno de sus actos administrativos, ya que la «…guarda de dicha información recae en el poder judicial y no en Colpensiones, motivo suficiente para exigirle estarse a lo resuelto por éste despacho judicial en sede constitucional hasta tanto se tenga certeza de su dicho.» Por tanto, se observa que, en efecto, hubo un pronunciamiento frente a la transitoriedad de la orden de amparo en primera instancia, decisión que luego fue adicionada por el Tribunal demandado, a partir de lo cual determinó que a pesar del tiempo transcurrido no se encontraba acreditado el cumplimiento integral del fallo de tutela y, por tanto, señaló que la «transitoriedad de la decisión de tutela se mantiene hasta que se desate la controversia jurídica en la jurisdicción ordinaria laboral.» Así las cosas, para la Sala no se configuran los defectos en cita, ya que, por el contrario, en las providencias demandadas se efectuó un análisis razonado y coherente de la situación planteada por el señor Pugliese ante el incumplimiento de la orden que protegió su derecho al mínimo vital.
Por lo que, se negará la solicitud de tutela frente a dichos cargos. 6.2. Desconocimiento del precedente La Corte Constitucional se ha referido al precedente «… como el conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver, el cual debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia, teniendo en cuenta su pertinencia para la resolución de un problema jurídico.
El precedente debe ser anterior a la decisión en la que se pretende aplicar y, además, debe presentarse una semejanza de problemas jurídicos, escenarios fácticos y normativos.»[25] Adicionalmente, debe precisarse que esta Sección en reiterados pronunciamientos ha indicado que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.
Asimismo, se ha destacado que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. Por tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial, debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. Para el caso particular se encuentra que la parte actora invocó como precedente desconocido en las providencias cuestionadas los fallos T – 098 de 1998, T – 250 y T – 327 de 2015 de la Corte Constitucional, así como la sentencia de la Corte Suprema de Justicia SL 15882 de 2017, relacionados con las órdenes de amparo transitorias y sus efectos.
Por todo lo anterior, la Sala advierte que solo considera como precedente las sentencias de constitucionalidad (C) o de unificación (SU) que contengan una regla o subregla de derecho, es decir que las providencias de tutela (T) o las emitidas por la Corte Suprema de Justicia en sede de tutela, al no ser proferidas por la Sala Plena del máximo Tribunal Constitucional, pueden tenerse como criterio auxiliar de interpretación mas no como precedente por lo que no son de obligatoria aplicación para las autoridades judiciales.
Por tanto, tampoco se encuentra configurado el desconocimiento del precedente alegado. Finalmente, la parte actora consideró que no se realizó un estudio propicio del material probatorio que soportaba el incidente de desacato, pues presentó varios memoriales donde daba cuenta del cabal cumplimiento del fallo de tutela, lo cual, a su juicio, estaba plenamente demostrado.
Al respecto, debe indicarse que la entidad accionante no cumplió con la carga argumentativa necesaria y tampoco enlistó algún defecto de naturaleza fáctica, ni enunció las pruebas sobre las cuales no se efectuó un estudio propicio, que permitan efectuar un análisis de fondo frente a dicho planteamiento. A su vez, se encuentra que la parte actora mencionó que, a la fecha de presentación de la acción de tutela, no se contaba con pronunciamiento del despacho judicial en relación con la solicitud presentada a través del oficio BZ2019_15573330-3436575 del 20 de noviembre de 2019.
En lo atinente, la Sala observa que entre las pretensiones que de forma expresa la actora solicitó no se encuentra alguna relacionada con dicha petición y tampoco aporta prueba de la misma. Con todo, conforme a la línea de argumentación del accionante, podría entenderse que con tal solicitud pretendía la inaplicación de la sanción impuesta por el cumplimiento del fallo de tutela y porque a su juicio, los efectos de la orden de amparo transitorio habían cesado.
Por lo que, debe precisarse que, si bien el derecho de petición también comprende tal facultad ante los funcionarios de la administración de justicia, pero solo en lo que respecta a sus actuaciones de carácter administrativo. Ello, por cuanto el ejercicio de tal garantía «…no es aplicable a las autoridades judiciales en el curso de los procesos, ya que estos se rigen por las normas legales propias de cada uno, sin que sea lo adecuado impulsarlos mediante la formulación de peticiones en cada uno de los momentos procesales.»[26] Entonces, debe recordarse que el derecho de petición no procede para poner en marcha el aparato judicial o para solicitar a un servidor público que cumpla sus funciones jurisdiccionales, ya que esta es una actuación reglada que está sometida a la ley procesal[27].
Así, para la Sala no existe obligación de responder la petición que menciona la parte accionante, bajo los parámetros del derecho de petición, pues no se trata de un asunto que pueda resolverse bajo los lineamientos propios de las actuaciones administrativas. En consecuencia, se denegará la protección invocada, por no encontrarse configurados los defectos alegados por la parte actora, ya que en las providencias acusadas lo que se observa es un análisis detallado y acorde con la solicitud incidental promovida por el señor Salvador Pugliese de Boni, así como una motivación suficiente y razonada de los mismos, entre ellos el cuestionado a través de esta acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase la falta de legitimación en la causa por activa del señor Diego Alejandro Urrego Escobar en calidad de gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para representar los derechos fundamentales del señor Juan Miguel Villa Lora y las señoras Angélica María Angarita Martínez y Carolina Martínez Forero, por las razones expuestas.
SEGUNDO: Deniégase la presente solicitud de amparo, de conformidad con las razones expuestas.
TERCERO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al despacho de origen el expediente remitido en calidad de préstamo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] Por la Sala Laboral de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla mediante sentencia del 23 de noviembre de 2015. [2] Añadió que a través de la Resolución SUB 32431 del 5 de febrero de 2019, Colpensiones le dio alcance a la Resolución SUB 64121 del 7 de marzo de 2018 y, con Resolución SUB 48752 del 25 de febrero de 2019 se le dio cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla, modificado parcialmente por su superior. [3] PQRS. [4] Consejo de Estado.
Sala Plena. Expediente número 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [5] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [6] Ibidem. [7] Entre otras, se citan las sentencias T - 949 de 2003, T - 774 de 2004 y C - 590 de 2005 de la Corte Constitucional. [8] Corte Constitucional, sentencia T - 482 de 2013. [9] Sentencia T-763 de 1998. [10] Sentencia T-343 de 5 de mayo de 2011. [11] Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-939 de 2005 ha considerado: «…Conforme a la naturaleza sancionatoria del desacato, cualquier medida proveniente de éste debe estar soportada por la garantía del debido proceso respecto de cada uno de los disciplinados y precedida por la comprobación probatoria de cada uno de sus elementos, es decir, el incumplimiento de la orden y la responsabilidad subjetiva de cada uno de sus destinatarios.
De no reunirse cualquiera de los presupuestos mencionados, conforme al reglamento que rige la acción de tutela y la jurisprudencia de esta Corporación, no será posible impartir sanción alguna, pero si ello llegare a ocurrir, procederá el examen de las decisiones a partir de los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales». [12] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. [13] Corte Constitucional, sentencias T-724 de 2004 y T-194 de 2012. [14] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Bogotá, D. C., febrero cuatro (4) de dos mil diez (2010). Magistrado ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Radicación número: 70001-23-31- 000-1995-05072-01(17720). Actor: Ulises Manuel Julio Franco y otros. Demandado: Municipio de Santiago de Tolú y otros. [15] «Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-018 de 1993, M. P. Alejandro Martínez Martínez.» [16] Corte Constitucional, sentencia T – 213 de 2002. [17] Sentencias T – 503 de 1998, T – 242 de 2003 y T – 503 de 2003. [18] Lo cual resulta consonante con lo dispuesto en el artículo 54 del Código General del Proceso –comparecencia al proceso-, norma según la cual las «…personas jurídicas y los patrimonios autónomos comparecerán al proceso por medio de sus representantes, con arreglo a lo que disponga la Constitución, la ley o los estatutos…» [19] Artículo 258 de la Ley 1437 de 2011. [20] Conforme al artículo 248 ibidem. [21] Corte Constitucional.
Sentencia SU 573 de 2017. [22] Sentencia C - 590 de 2005. [23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto de 22 de enero de 2009, Actor Guillermo Alberto Pulido Mosquera, M.P. Susana Buitrago Valencia, criterio que se ha reiterado por la Sala entre otros, en los siguientes pronunciamientos: auto del 21 de abril de 2015, con ponencia de la Magistrada Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 76001-23-33-000-2014-01083-01; 26 de enero de 2017, dictado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, con ponencia de la Magistrada Rocío Araujo Oñate, Rad. 25000-23-42-000-2016-04024-01, auto del 13 de octubre de 2016, con ponencia del Magistrado Alberto Yepes Barreiro, entre otros. [24] PQRS. [25] Corte Constitucional.
Sentencia T - 762 de 2011. [26] Sentencia T-178 de 2000. [27] Sentencia T-377 de 2000.