IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD La Sala encuentra que si bien los accionantes adujeron la existencia de un fraude, consistente en que las entidades accionadas indujeron en error flagrante al Tribunal al indicarle que el terreno objeto de la querella policiva era público, cuando en realidad era privado, la Sala que ninguna de las autoridades que intervinieron en la solicitud de amparo manifestó que el predio en disputa en la querella era público, por el contrario, sostuvieron que era privado, hecho que impide vislumbrar que se está en presencia de una situación fraudulenta.
Según los parámetros señalados en la sentencia T-322 de 2019, que traza la línea jurisprudencial relativa a la cosa juzgada constitucional fraudulenta, se define que la situación de fraude debe tener soporte argumentativo en hechos como: i) la decisión de autoridad competente donde se declare la conducta dolosa del juez, ii) la apertura de investigaciones disciplinarias o penales acerca de la configuración del delito; iii) la materialización del dolo en la sentencia judicial; iv) la existencia de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe; v) la afectación al patrimonio público; vi) la ausencia de certeza del derecho reconocido; vii) la protección de un elevado número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente examinada dentro del término de diez días del que dispone el juez para decidir; viii) cuando se presenta acción de tutela contra una entidad que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucional, presenta una limitada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios y amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros; y ix) el reconocimiento de una prestación de forma manifiestamente ilegal.
No obstante, ninguno de estos elementos de juicio de naturaleza objetiva fueron probados o siquiera planteados por los accionantes, por lo que la acción de tutela deviene en improcedente. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04885-00(AC) Actor: MYRIAM DE JESÚS SANTANA PINEDA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA 1.
Las acciones de tutela Los señores Myriam de Jesús Santana Pineda, Elen Giovanna Sierra Pineda, Gloria Esther Mesa Ruiz, Paola Zerda Ramírez Víctor Hugo Alario Rojas, Enith Mercedes Rojas de Alario, Jorge Andrés Jiménez Rojas, Giovanni Ortíz Díaz, Jaime Enrique Espitia Silva, María Alejandra Chacón García, Hernando Galindo Castiblanco, Alba Luz Pérez Acosta y Johan Fabián Gómez Zúñiga, quienes actúan en nombre propio, interponen acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A a fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 1.
Pretensiones Fueron concretadas de la siguiente forma: 1. (…( se deje sin efecto el fallo de segunda instancia proferido el 06 de noviembre de 2019, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, manteniendo el firme la medida provisional dispuesta desde el 03 de septiembre de 2019, por parte del Juzgado 53 Administrativo del Circuito. 2.
Consecuencialmente se ordene tomar una nueva decisión de fondo por parte del Juez 53 Administrativo de Bogotá y del Tribunal Administrativo, con la vinculación de las entidades accionadas y con el Consejo de Justicia, Sala Civil, incluyendo a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado como al Juez 51 Civil del Circuito en el cual se había adelantado el proceso de expropiación sobre parte misma del terreno. 1.2.
Hechos de la solicitud A presar del confuso escrito de tutela, esa Sala extrae como hechos relevantes, los siguientes: a. El 6 de marzo de 2009 el apoderado de la sociedad Tintal Giraldo Ltda., presentó querella por ocupación de hecho contra Ruber Pérez y personas indeterminadas, proceso que le correspondió conocer a la Inspección 8 A de Policía de la Localidad de Kennedy, autoridad que mediante auto de 18 de marzo de 2009, se abstuvo de decretar el lanzamiento solicitado. b. La parte querellante del proceso policivo presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por el Consejo de Justicia —Sala Civil, mediante providencia 38 del 28 de enero de 2010, la que ordenó el lanzamiento, decisión que no les fuera notificada c. La Inspección 8 A de Policía de la Localidad de Kennedy desde el año 2010 ha adelantado diversas diligencias con el fin de llevar a cabo el lanzamiento, y programó para adelantar la diligencia de desalojo y demolición de sus viviendas los días 9, 10, 11 y 12 de septiembre de 2019. d. Ante tal situación, interpusieron acción de tutela la que fuera adelantada por el Juzgado 53 Administrativo de Bogotá, que en fallo del 16 de septiembre de 2019 resolvió negar la tutela impetrada. e. Interpuesto el recurso de alzada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en providencia de 6 de noviembre de 2019, resolvió confirmarla. 1.3.
Fundamento jurídico de los accionantes Como aconteció con los hechos, a pesar del confuso escrito de tutela se puede extraer lo siguiente: Expresaron que el Juez 53 Administrativo de Bogotá, desconoció, actuando como juez de tutela, el derecho a la igualdad, al discriminar a las 14 familias accionantes que no fueron beneficiadas en el trámite de la expropiación administrativa para la construcción de la avenida longitudinal adelantada por el Instituto de Desarrollo Urbano —idu a petición de la Alcaldía Mayor de Bogotá, respecto de los ocupantes y poseedores del inmueble de mayor extensión ubicado en la Calle 15 No. 88D-60, beneficiando a más del 90% de las familias con un «Plan de Reasentamiento» y reconociéndoles las mejoras sin que, a ellos, que viven en el mismo lote, no se les brindara el mismo tratamiento, dejándolos desamparados.
En relación con la actuación adelantada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, adujeron que la motivación que llevó a confirmar la decisión del a quo fue producto del error en el que lo indujo las entidades vinculadas a la acción de tutela al indicarle que se trataba de un terreno de espacio público cuando en realidad es privado, así como que les fueron ofrecidos unos beneficios contemplados en los Decretos 457 de 2017 y 651 de 2018, los que, en realidad, fueron dirigidos a los habitantes del barrio de en frente, y no a ellos.
Aseguran que la autoridad tutelada se abstuvo de verificar, de una parte, que el Consejo de Justicia hubiera adelantado las gestiones pertinentes para establecer que ellos son quienes, en realidad, tienen la posesión del predio objeto de lanzamiento y, de otra, que hubiera determinado los límites de la porción de terreno objeto del litigio —discriminando lo público de lo privado—, cuál era el alcance de la perturbación, qué estaban perturbando, que ellos eran objeto de lanzamiento por ocupación de hecho y, que además, tampoco se ocupó de comprobar la competencia del inspector de policía, o si había operado la caducidad, todo lo cual infringe el principio de legalidad y el debido proceso.
La procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencia de tutela y la estructuración de la noción de fraude la centran en que el tribunal accionado fue inducido en un error flagrante «ya que las Entidades le indicaron al mismo, que se trataba de un terreno de espacio público que no lo es y el cual aunque queda al frente, en el mismo barrio la Magdalena I sector, esta tutela que se presentó fue para proteger los derechos de la Magdalena II (terreno privado en el cual no existió el Decreto 457 de 2017, ni 651 de 2018), mucho menos ofrecimiento de la Caja alguno, como tampoco y como equivocadamente lo motiva de manera indebida el tribunal, se trata de un terreno de espacio público, pues precisamente lo que se cuestiona es una querella de amparo a la posesión y tenencia que se inició bajo el imperio de unas normas derogadas en un TERRENO PRIVADO.
(…( lo que entre otras cosas se pedía, bajo el derecho a la igualdad es que se nos “reasentara” como hizo el IDU al expropiar el 90% del este sector, pues precisamente se nos dejó por fuera del “reasentamiento” por cuanto el IDU no adquirió la parte del terreno que estamos ocupando y sin embargo se hace necesario para complementar una obra que nos afecta y que por ende, nos deja sin vivienda».[1] 1.4.
Actuación Procesal La tutela de la referencia, admitida por auto del 14 de enero de 2020, ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A como demandados y, como terceros interesados al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio del Medio Ambiente, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, al Instituto de Desarrollo Urbano—idu, a la Inspección Octava A de Policía de la Localidad de Kennedy y al Consejo de Justicia Distrital –Sala de Decisión de Contravenciones Civiles al haber actuado dentro de la acción de tutela que se tramitó bajo el radicado núm. 11010-33-42-053-2019-00337-01, para que dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe 1.5.
Intervenciones 1.5.1. La apoderada del Ministerio de Vivienda. Ciudad y Territorio[2] adujo que los accionantes, al pretender discutir la legalidad de unos actos administrativos proferidos en una «posible diligencia de desalojo que se va a llevar a cabo en la Alcaldía Mayor de Bogotá» y demás actuaciones que se dieron en el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que podrán solicitar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos que consideran lesivos de sus derechos fundamentales.
En razón de lo expuesto, solicitó negar las pretensiones de la demanda al no existir por parte de ese Ministerio vulneración del derecho alegado; además, manifestó que se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva en lo correspondiente al adelantamiento de planes de vivienda respecto de la población objeto del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho. 1.5.2.
El magistrado de la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, José María Armenta Fuentes[3], manifestó que los argumentos presentados por los accionantes están orientados a atacar el criterio interpretativo del juez, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional,[4] vicia la acción de tutela por improcedente, pues contraría el principio de autonomía e independencia funcional de los jueces.
De otro lado, señaló que la providencia que sirve de soporte a esta acción contiene las razones que la fundamentaron, razón por la cual solicitó dar alcance a ese texto. Finalmente, solicitó declarar la improcedencia de la acción impetrada, o subsidiariamente, negar el amparo, por cuanto no existió vulneración a los derechos invocados. 1.5.3.
El director para la Gestión Policiva de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, facultado para ejercer la representación judicial de la Dirección para la Gestión Administrativa Especial de la Policía —Inspección 8 A de Policía,[5] a través de memorando radicado 20201200045733, indicó que los argumentos esbozados por los accionantes sobre la violación al debido proceso por no habérseles enterado sobre la acción policiva y demás reparos en cuanto al trámite de la querella e identidad del bien objeto de restitución, han sido planteados en las diversas acciones tramitadas y negadas con anterioridad, a lo que se agrega, como cuestionamiento mayor no habérseles ofrecido o reconocido el valor de las mejoras por parte del idu.
Añade que el Consejo de Justicia, en las diversas intervenciones que ha efectuado por razón de las acciones de tutela por este mismo asunto, claramente ha consignado que, como autoridad de policía en el trámite de los procedimientos de amparo a la posesión y/o mera tenencia de inmuebles, es preciso restablecer las cosas al estado anterior una vez comprobada la perturbación o el acto de despojo, mediante la correspondiente orden de desalojo de los ocupantes y, por supuesto, el de sus causahabientes o sucesores, pues, al no haberse justificado legalmente la ocupación, la decisión no puede ser otra que el restablecimiento de la posesión o tenencia en cabeza del titular del derecho.
Ahora bien, si eventualmente se remite a la garantía del derecho al debido proceso, ella tuvo cabal cumplimiento en la medida que en el expediente da cuenta del amplio ejercicio del derecho de contradicción por parte de los querellados en desarrollo de las distintas audiencias, de tal suerte que la situación de quienes adquirieron lotes o porciones de ellos dentro del inmueble en cuestión, no pueden plantear vulneración de dicha garantía procesal, como tampoco resulta viable hacerlo, ahora, respecto del trámite adelantado por falta o insuficiente notificación a los ocupantes, aspecto que debió ser ventilado al interior del proceso policivo y no una vez culminado este.
Finalmente, precisó que los argumentos esgrimidos en esta sede no son nuevos, sino reparos a los ya examinados y desestimados en sede de tutela, razón por la cual estima que volver sobre ellos, sería abordar un tema ampliamente debatido sin quebranto procesal alguno o vulneración de derechos fundamentales que ameriten la protección constitucional.
Concluye que se trata de revivir una querella policiva, frente a una decisión legítima que incluso pudo haberse materializado mucho antes, razón por la cual solicita negar el amparo solicitado, y declarar la falta de legitimación por pasiva, pues no existe nexo de causalidad entre la acción de tutela y la omisión o amenaza de los derechos fundamentales. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico Consiste en dilucidar si de acuerdo con los parámetros referidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-627 de 2015, en este caso, se presenta una acción fraudulenta que justifique la procedencia del amparo de tutela contra sentencia de tutela. 2.3. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional[6] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005,[7] en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».
En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos.
El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012,[8] unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014,[9] acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela. Evolución jurispridencial En la sentencia SU-1219 de 2001, la Corte Constitucional dejó sentado que la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela[10], como tampoco contra las decisiones que se profieran en el trámite de estas[11], pues aunque el juez de amparo no está exonerado de cometer equivocaciones o errores en el trámite de la acción constitucional, para tal efecto el ordenamiento jurídico previó en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 la eventual revisión de los fallos de tutela por parte de la Corte Constitucional; en forma precisa en tres sentencias, esa corporación ha resaltado el deber de los accionantes de solicitar la selección del asunto.[12] La revisión constituye un medio de control dentro del proceso de tutela, y no uno nuevo, donde la Corte Constitucional determina si la actuación del juez de instancia estuvo ajustada o no a derecho[13], labor realizada por la Corte Constitucional (i) cuando decide seleccionar la acción de tutela para la revisión, caso en el cual emite un pronunciamiento de fondo, o (ii) cuando opta por excluirla del proceso de revisión, donde se entiende que avala la actuación adelantada en las instancias anteriores, eventos a partir de los cuales se adquiere el carácter de cosa juzgada constitucional.
La jurisprudencia constitucional posterior superó el anterior examen, y (i) en la sentencia T-623 de 2002, precisó que las acciones de tutela instauradas contra sentencias de tutela resultan en principio improcedentes, salvo que la protección se invoque contra actuaciones irregulares de los jueces de tutela, que no hubiesen sido revisadas por esta Corporación, resultan en principio improcedentes;
(ii) en la sentencia T-368 de 2005, admitió la posibilidad de presentar tutelas contra incidentes de desacato; y, (iii) en la sentencia T-474 de 2011 señaló que es posible ejercer acciones de tutela «contra las actuaciones judiciales arbitrarias, incluso de los jueces de tutela, pero no respecto de sentencias de tutela, sino en relación con incidentes de desacato, o contra autos proferidos en el curso del proceso de tutela».
A su turno, en la sentencia T-218 de 2012, aceptó la excepcionalísima procedencia de una acción de tutela contra otra acción de tutela, cuando se evidencia el cumplimiento de unos elementos específicos, con el fin de revertir o detener situaciones fraudulentas y graves, generadas por el cumplimiento de una orden proferida en un proceso de amparo.
En esa oportunidad, consideró importante contar con la decisión de un juez penal o disciplinario para efectos de demostrar el dolo en la sentencia de tutela. Por su parte, en las sentencias T-399 de 2013 y T-272 de 2014, esa corporación encontró configuradas situaciones fraudulentas con base, no en decisiones penales o disciplinarias, sino en indicios derivados del mismo trámite de tutela reprochado.
Finalmente, en sentencia T-073 de 2019, consideró que no era necesario evidenciar una intención dolosa, siendo suficiente demostrar que la decisión estuvo fundada en un fraude a la ley. De igual forma, en las sentencias T-449 de 2012 y T.208 de 2013, la Corte declaró la improcedencia de las acciones de tutela cuya pretensión era dejar sin efectos fallos de la misma naturaleza, al señalar «que las posibles equivocaciones o arbitrariedades de los jueces que las fallen, se solventan a través del mecanismo de revisión que corresponde únicamente a la Corte Constitucional».
Luego, en la sentencia T-951 de 2013 consideró «imperativo que la situación de fraude alegada, tenga soporte argumentativo en hechos objetivos, como la sentencia penal ejecutoriada contra el funcionario judicial que profirió la decisión objeto de controversia o en contra de personas condenadas por situaciones fraudulentas que dieron origen a la primera acción de tutela».
En la sentencia SU-627 de 2015,[14] la Corte unificó jurisprudencia en torno al tema y señaló que para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se deben distinguir si la acción de tutela se dirige contra una sentencia de tutela, o si se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia. a) Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;[15] (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude Fraus omnia corrumpit; y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. b) Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede.
Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional Resulta pertinente resaltar que posterior a dicha sentencia de unificación, la Corte Constitucional ha proferido sentencias de tutela de relevancia en las que define cuando efectivamente se debe declarar la improcedencia de la acción de tutela contra sentencia de tutela: i) sentencia T-093 de 2018,[16] aclaró que «la acción de tutela no puede utilizarse para reabrir un debate probatorio o sustantivo concluido por los jueces constitucionales en un trámite de amparo anterior»; ii) sentencia T 470 de 2018,[17] no encontró razón para concluir que el juez hubiese incurrido en conductas con propósitos fraudulentos, ilegales o dolosos que atentaran contra la administración de justicia, en razón a que los argumentos del accionante versaban sobre un interpretación de derecho que no compartía, circunstancia que revelaba la intención de la parte accionante de reabrir un debate jurídico ya consolidado; iii) sentencia T-072 de 2018,[18] cuando se incumple con la carga mínima de demostrar la existencia de una cosa juzgada fraudulenta; y la iv) T-322 de 2019,[19] concluyó que la acción de tutela presentada no responde a los presupuestos exigidos para generar en el juez de tutela un seria duda sobre la configuración de fraude alegada, además que de los hechos y pruebas aportadas no evidencian hechos objetivos que demuestren que los jueces hubieren desconocido o incumplido los requerimientos mínimos que envuelven la tarea de administrar justicia, y finalmente, que si bien las providencias cuestionadas pueden tener algunas imprecisiones, no son de tal entidad que impidan reconocer su validez. 2.5.
Hechos probados La Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes: 2.5.1. El 3 de septiembre de 2019, los accionantes interpusieron acción de tutela contra la Nación —Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano —idu, la Inspección 8 A de Policía de la Localidad de Kennedy y el Consejo de Justicia Distrital —Sala de Decisión de Contravenciones Civiles.[20] 2.5.2.
El 16 de septiembre de 2019, el Juzgado 53 Administrativo de Bogotá, resolvió negar la tutela.[21] Interpuesto el recurso de alzada, la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia de 6 de noviembre de la misma anualidad, la confirmó.[22] 2.6. Análisis de la Sala. Caso concreto Los señores Myriam de Jesús Santana Pineda, Elen Giovanna Sierra Pineda, Gloria Esther Mesa Ruiz, Paola Zerda Ramírez Víctor Hugo Alario Rojas, Enith Mercedes Rojas de Alario, Jorge Andrés Jiménez Rojas, Giovanni Ortíz Díaz, Jaime Enrique Espitia Silva, María Alejandra Chacón García, Hernando Galindo Castiblanco, Alba Luz Pérez Acosta y Johan Fabián Gómez Zúñiga cuestionan a través de esta instancia constitucional la sentencia de tutela del 6 de noviembre de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso con radicado 1101-33-42-053-2019-00337-00.
De acuerdo con lo señalado en la sentencia de unificación SU-627 de 2015, cuando la acción de tutela se dirige contra una sentencia de tutela, proferida por un juez o tribunal de la República, diferente a la Corte Constitucional, procede de manera excepcional cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta.
Para analizar dicha situación, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los siguientes supuestos: i) que la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; ii) que se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude; y iii) que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. Respecto del primer supuesto: se encuentra que la acción de tutela no comparte «identidad procesal»[23] con la sentencia de tutela cuestionada, considerando que: a) No se está en presencia de una identidad de partes, pues aunque los accionantes, en los dos casos, son los señores Myriam de Jesús Santana Pineda y otros, lo cierto es que los accionados, en el proceso de tutela, son el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Medio Ambiente, la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Instituto de Desarrollo Urbano —idu, la Inspección Octava A de Policía de la Localidad de Kennedy y el Consejo de Justicia Distrital, Sala de Decisión de Contravenciones y en el otro, el Juzgado 53 Administrativo de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. b) No se identifica una identidad de causa petendi, pues los hechos en una acción se dirigen a analizar la vulneración al debido proceso al no habérseles notificado la querella policiva No. 14600 de 2009 de lanzamiento por ocupación de hecho así como las actuaciones posteriores a ella, el reconocimiento de indemnizaciones y reubicación como garantía al derecho a la vivienda y, en la otra, irregularidades en la adopción del fallo de tutela, bajo el argumento de haber incurrido en fraude. c) No existe identidad de objeto, toda vez que en una acción, el objeto del litigio está dirigido a lograr el reconocimiento y pago de las indemnizaciones y la consecuente reubicación antes de ser desalojados y en la segunda, se pretende dejar sin efectos la decisión que negó el amparo de sus derechos, para que en su lugar, se ordene adoptar una nueva decisión de fondo en el asunto.
Respecto del segundo supuesto: se evidencia que en el caso no se acredita que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fuera producto de una situación de fraude. Según se puede extraer del plenario, la decisión del Tribunal se dirigió a analizar sí las decisiones proferidas por la Inspección Octava de Policía, la Alcaldía Local de Kennedy y el Consejo de Justicia, Sala de Decisión de Contravenciones Civiles proferidas en la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho No. 14600 de 2009, vulneraron los derechos al debido proceso y vivienda digna y sí reunían los requisitos de procedibilidad a la luz de la sentencia C-590 de 2005, valoración probatoria de la que la Sala no extrae una actuación fraudulenta, sino la expresión de la autonomía funcional del juez en el análisis probatorio.
De acuerdo con lo expuesto en el libelo tutelar, la Sala encuentra que si bien los accionantes adujeron la existencia de un fraude, consistente en que las entidades accionadas indujeron en error flagrante al Tribunal al indicarle que el terreno objeto de la querella policiva era público, cuando en realidad era privado, la Sala que ninguna de las autoridades que intervinieron en la solicitud de amparo manifestó que el predio en disputa en la querella era público, por el contrario, sostuvieron que era privado[24], hecho que impide vislumbrar que se está en presencia de una situación fraudulenta.
Según los parámetros señalados en la sentencia T-322 de 2019,[25] que traza la línea jurisprudencial relativa a la cosa juzgada constitucional fraudulenta, se define que la situación de fraude debe tener soporte argumentativo en hechos como: i) la decisión de autoridad competente donde se declare la conducta dolosa del juez,[26] ii) la apertura de investigaciones disciplinarias o penales acerca de la configuración del delito;[27] iii) la materialización del dolo en la sentencia judicial;[28] iv) la existencia de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe;[29] v) la afectación al patrimonio público;[30] vi) la ausencia de certeza del derecho reconocido;[31] vii) la protección de un elevado número de peticionarios, cuya situación individual no alcanza a ser debidamente examinada dentro del término de diez días del que dispone el juez para decidir;[32] viii) cuando se presenta acción de tutela contra una entidad que, por estar sumida en un estado de cosas inconstitucional, presenta una limitada capacidad para ofrecer respuesta oportuna a las demandas de sus afiliados y beneficiarios y amenaza el goce efectivo de derechos fundamentales de terceros;[33] y ix) el reconocimiento de una prestación de forma manifiestamente ilegal.
No obstante, ninguno de estos elementos de juicio de naturaleza objetiva fueron probados o siquiera planteados por los accionantes, por lo que la acción de tutela deviene en improcedente. Respecto del tercer supuesto, al no superarse el anterior requisito de procedencia, resulta inane estudiar si en el presente caso existe otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 3.
Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que el medio de amparo interpuesto por los tutelantes en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A no cumple con los requisitos mínimos de procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: RECHAZAR por improcedente la acción de tutela promovida por los señores Myriam de Jesús Santana Pineda, Elen Giovanna Sierra Pineda, Gloria Esther Mesa Ruiz, Paola Zerda Ramírez Víctor Hugo Alario Rojas, Enith Mercedes Rojas de Alario, Jorge Andrés Jiménez Rojas, Giovanni Ortíz Díaz, Jaime Enrique Espitia Silva, María Alejandra Chacón García, Hernando Galindo Castiblanco, Alba Luz Pérez Acosta y Johan Fabián Gómez Zúñiga en contra de la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A de 6 de noviembre de 2019, de conformidad con los razonamientos expuestos en la parte motiva que antecede.
Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. Si la presente decisión no fuese impugnada, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folio 3 cuaderno de tutela. [2] Folios 66 a 72 cuaderno de tutela. [3] Folios 73a 74 cuaderno de tutela. [4] Sentencia C-543 de 1992, donde se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991. [5] Folios 75 a 82 cuaderno de tutela. [6] Sentencias, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [7] Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [9] Folios 4 a 24 expediente original de tutela. [10] Ver Sentencias, T-200 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil, T-1164 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-582 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández [11] Sentencia T-200 de 2003. M. P. Rodrigo Escobar Gil.. [12] Sentencias SU-1219 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa;
T-133 de 2015 M. P. Maria Victoria Sáchica Méndez; T-093 de 2018 M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [13] Sentencia T-200 de 2003 M. P. Rodrigo Escobar Gil. [14] M. P. Mauricio González Cuervo. [15] Caso en el cual se incurriría en temeridad. [16] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [17] M.P. Alberto Rojas Ríos. [18] M.P. Carlos Bernal Pulido [19] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [20] Folio 19 cd expediente original. [21] Folios 402 a 409 expediente original de tutela. [22] Folios 11 a 31 cuaderno 2 expediente original de tutela. [23] En la sentencia C-774 de 2001, la Corte Constitucional señaló que se comparte identidad procesal cuando en dos procesos diferentes, uno posterior al otro, existe concurrencia de partes (identidad de partes), de hechos (identidad de causa petendi) y de pretensiones (identidad de objeto). [24] El Instituto de Desarrollo Urbano, señaló: «Es importante indicar que el IDU al momento de realizar la adquisición predial para proyectos de infraestructura vial, debe basarse en el trazado establecido en la reserva vial.
Así las cosas, al encontrarse las construcciones de los accionantes dentro de un predio privado que se encuentra fuera de dicha reserva vial, no eran susceptibles de ingreso al programa social adelantado por la entidad. Más adelante informa (…( se trata de actuaciones administrativas originadas en la Querella policiva 14600 de 2009, la cual versa sobre un predio particular que no es de propiedad del IDU y no ha sido promovida por el IDU (…( En cuanto al trato igualitario, son afirmaciones subjetivas y carentes de fundamento toda vez que como se indicó en respuesta anterior, las construcciones se encuentran por fuera de la zona de terreno adquirida.
Así las cosas, por encontrarse dentro del área sobrante del predio privado del cual se segregó el predio de propiedad del IDU, no era posible incluirlos dentro del programa de reasentamiento. (folios 266 a 270 expediente de tutela)(. Por su parte, la Caja de Vivienda Popular, argumentó: «Una vez consultados los aplicativos, bases de datos y el equipo técnico de esta Entidad, Así como el Sistema de Información Geográfica —gis, se pudo constatar que los accionantes no se encuentran registrados ni reportan apertura de ningún proceso por concepto de reasentamientos objeto del conocimiento por parte de esta Entidad, en el marco del Decreto Distrital 457 del 29 de agosto de 2017.
Aunado a lo anterior, es de resaltar que la Dirección Técnica de Reasentamientos, no tiene conocimiento ni hace parte de la Querella 14600 de 2009. (folios 324 a 332 expediente de tutela). [25] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [26] T-218 de 2012 M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [27] T-393 de 2013 M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [28] T-218 de 2012 M. P. Juan Carlos Henao Pérez;
T.951 de 2013 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-373 de 2014 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; T-427 de 2017 M. P Alejandro Linares Cantillo; y T-470 de 2018 M. P. Alberto Rojas Ríos. [29] T-073 de 2019 M. P. Carlos Bernal Pulido. [30] T-218 de 2012 M. P. Juan Carlos Henao Pérez; T-399 de 2013 M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-272 de 2014 M. P. Maria Victoria Calle Correa y T-073 de 2019 M.P. Carlos Bernal Pulido. [31] T-218 de 2012 M. P. Juan C Arlos Henao Pérez;
T-399 de 2013 M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [32] T-272 de 2014 M. P. Maria Victoria Calle Correa. [33] T-272 de 2014 M. P. Maria Victoria Calle Correa.