ACCIÓN DE GRUPO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE NIEGA SOLICITUD DE MEDIDAS CAUTELARES – Confirma / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS / INMOVILIZACIÓN DE VEHICULOS / PROCESO DE REPOSICIÓN DE VEHÍCULOS DE TRANSPORTE URBANO COLECTIVO El asunto se contrae a determinar si es procedente decretar la medida cautelar solicitada por la parte actora, dirigida a: ordenar a los accionados la cesación de los operativos de tránsito para inmovilizar los vehículos de los accionantes; ordenar la ejecución de los actos necesarios para incluir a los vehículos del grupo accionante en el “Anexo 2” del Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013, con el fin de que puedan operar en el corredor vial Soacha-Bogotá; y ordenar los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo.
(…) considera este Despacho que aun cuando no corresponde en esta instancia analizar la consonancia entre las disposiciones legales y constitucionales y los actos administrativos en cuestión, la simple existencia de dichas decisiones no resulta suficiente para sostener la apariencia de buen derecho del interés cuya protección se reclama, ante la controversia que existe sobre el acatamiento, por parte de dichas determinaciones, de las disposiciones contenidas en el Convenio Interadministrativo 1100100.004-2013.
El Comité Coordinador del citado Convenio Interadministrativo y las entidades encartadas, en el Acta 19 de 2016 y en sus escritos de contestación de la demanda, respectivamente, coincidieron en afirmar que los vehículos de los demandantes ingresaron en reposición de otros automotores que ya habían sido utilizados como cuota para articulados de Transmilenio, lo cual generaba una situación de doble reposición. Como se anotó líneas atrás, el Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013 estableció que el proceso de reposición, en ningún caso, podía recaer sobre buses que hubieran sido desintegrados y repuestos por vehículos articulados para el Sistema Transmilenio.
(…) La discusión judicial que actualmente se cierne sobre la legalidad de todos los actos administrativos expedidos para habilitar la operación de los vehículos de servicio público de los accionantes, y las medidas de suspensión que en esos procesos se han ordenado, desdibujan la evidencia de la existencia del derecho que se alega en la demanda, por lo que no se cumple con el fumus bonu iuris, necesario para la prosperidad de la medida cautelar.
Adicionalmente, la negativa a decretar la medida solicitada no comporta ningún agravio para el interés público, máxime cuando el debate recae sobre la violación de las disposiciones que regularon el sistema de transporte público en las ciudades de Bogotá D.C. y Soacha. Con todo, según el hecho séptimo de la demanda, los automotores del grupo accionante contaban con licencia para brindar el servicio público de transporte durante los años 2018 y 2019, afirmación que se corrobora al revisar los documentos alusivos a las tarjetas de operación de cada vehículo, de modo que al encontrarse vencida la autorización a la fecha en la que se profiere esta providencia, se torna innecesaria e inconducente la medida solicitada.
Por lo expuesto, se confirmará la providencia impugnada. ACCIÓN DE GRUPO / MEDIDAS CAUTELARES - Norma aplicable Se tiene, así, que las medidas cautelares en los procesos de grupo atienden, principalmente, lo dispuesto en la Ley 472 de 1998 y, de manera complementaria, las normas del CPACA. El trámite para su interposición y oposición se rige por el CGP.
Ahora bien, a diferencia de lo estipulado para las acciones populares[1], la Ley 472 de 1998 no contempla una norma expresa en relación con los medios de impugnación procedentes para controvertir las decisiones que resuelven las solicitudes de medidas cautelares en las acciones de grupo. Por ello, corresponde remitirse a las disposiciones del CGP, en consideración a lo expuesto en precedencia, y en aplicación de la regla de subsidiariedad dispuesta en el artículo 68 de la citada Ley 472 de 1998.
MEDIDAS CAUTELARES - Finalidad y requisitos De lo expuesto, se colige la facultad que le asiste al juez de la acción de grupo para proferir cualquier medida cautelar que resulte necesaria para proteger y garantizar la efectividad de la sentencia, así como para precaver un perjuicio irremediable. Con esa finalidad, cuando la demanda persigue un propósito diferente al de la nulidad de un acto administrativo –como ocurre en el caso concreto- deberá aparecer demostrado en el plenario: el interés o titularidad de la parte para solicitar la medida; la existencia de una amenaza o vulneración a un bien jurídico tutelado; la apariencia de buen derecho o fumus bonu iuris, esto es, la existencia de indicios o de prueba sumaria que permita considerar la prosperidad de las pretensiones, al menos en apariencia; y iv) la necesidad, efectividad y proporcionalidad de la medida para garantizar el objetivo que persigue.
FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 88 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-41-000-2018-0760-01(AG) Actor: JOSÉ JOAQUÍN NOVA ANGARITA Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra del auto de 16 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante el cual se negó una medida cautelar.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La solicitud de medida cautelar El 24 de julio de 2018 (fls. 1-36 c. n.° 1), el grupo conformado por el señor José Joaquín Nova Angarita y otros, por intermedio de apoderado judicial (fls. 37-68 c. n.°1), interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo en contra de la Nación-Ministerio de Transporte, el Departamento de Cundinamarca, el Municipio de Soacha-Secretaría de Movilidad, el Distrito Capital de Bogotá- Secretaría Distrital de Movilidad y la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los daños que les fueron ocasionados por la exclusión de sus vehículos de servicio público del convenio interadministrativo que autorizaba la operación en el corredor vial Bogotá-Soacha-Bogotá. En el escrito introductorio se solicitó el decreto de la siguiente medida cautelar: a) Ordenar a los accionados la inmediata cesación de las actividades y operativos de tránsito tendientes a inmovilizar los vehículos, con el fin de que se permita la libre operación de los vehículos del grupo accionante hasta tanto se resuelva la presente controversia. b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios para incluir a los vehículos del grupo accionante en el Anexo 2, mientras se resuelve la presente acción, con el fin de que se permita la operación de los autobuses en el citado corredor vial, toda vez que la conducta potencialmente perjudicial o dañina que se ha venido desplegando se ha dado como consecuencia de la omisión de los deberes legales de los accionantes al no reconocer los efectos de los actos administrativos expedidos y, en consecuencia, generando las políticas de inmovilización de manera ilegal; con el fin de cesar definitivamente tales daños. c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo. 2.
El auto apelado Mediante providencia de 16 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B admitió la demanda y negó la solicitud de medida cautelar (fls. 722-728 c. ppal.). Para soportar esa última decisión, se tuvieron en cuenta las respuestas otorgadas por la Policía Nacional a los derechos de petición presentados por los accionantes, mediante las cuales informó que esa autoridad emitió la instrucción de cancelar los controles a los vehículos de la empresa Líneas Uniturs y no inmovilizar los vehículos que son materia de controversia en el presente asunto. 3.
El recurso de apelación Inconforme con lo resuelto, la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación (fls. 763-767 c ppal.). Insistió en el decreto de la medida cautelar por cuanto las operaciones de inmovilización de los vehículos y la imposición de comparendos han continuado, pese a la directriz expedida por la Policía Nacional, tal como lo acreditan las pruebas aportadas al proceso, en las que se aprecian las sanciones y restricciones ordenadas en el año 2018, esto es, con posterioridad a la misiva de 2017 emitida por la autoridad policial. 4.
Trámite de los recursos Mediante proveído de 13 de noviembre de 2018, el Tribunal a-quo confirmó la negativa de la medida cautelar, con fundamento en las siguientes razones: i) las pruebas aportadas al plenario con el fin de acreditar la imposición de comparendos son precarias, en cuanto resultan ilegibles en su mayoría; ii) el perjuicio se predica respecto de algunos demandantes que no alcanzan a integrar la mitad del grupo, por lo que no se cumplen las condiciones de uniformidad que exigen el medio de control interpuesto; y iii) el Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013 estableció la imposibilidad de reponer dos veces un mismo vehículo, por ende, no se reúne el requisito de “apariencia de buen derecho”, exigido para la prosperidad de la medida cautelar.
En la misma providencia se concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto contra el auto de 16 de agosto de 2018 (fls. 1010- 1016 c. n.° 6). La decisión se corrigió en auto de 27 de noviembre de 2018, para aclarar que las expensas de las copias del expediente estaban a cargo de la parte actora (fls. 1020-1023 c. n.° 6) La parte demandante, a través de memorial radicado el 22 de abril de 2019, aportó los documentos originales de los comparendos impuestos a los automotores de algunos integrantes del grupo demandante, por parte de la Policía de Tránsito, con el fin de que sean apreciados como prueba.
Se argumentó que ese tipo de sanciones “generan incertidumbre jurídica para mis representados ya que, como queda visto, todos y cada uno de los miembros del grupo accionante son susceptibles de ser sancionados económicamente e inmovilizados sus vehículos, única fuente de ingresos para sus familias”. Adicionalmente, se allegó una declaración extrajuicio, copia de un auto proferido en otro proceso judicial, y un registro fotográfico (fls. 806-811 c. ppal.).
El 19 de julio de 2019, este Despacho decretó una prueba de oficio dirigida a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos de Bogotá, con el fin de que se informara si en esas dependencias judiciales cursaban demandas de nulidad y/o nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos que habilitaron operaciones a los vehículos de los accionantes, y si en esos procesos se habían decretado medidas cautelares (fls. 904-905 c. ppal.).
La entidad requerida, en memorial de 26 de septiembre de 2019, manifestó que no le era posible identificar la existencia de procesos judiciales a partir del acto administrativo demandado (fl. 925 c. ppal.). En escrito de 27 de agosto de 2019, la parte actora adjuntó copia del acta de reunión del Comité Coordinador del Convenio Interadministrativo 1100100- 004-2013, celebrada el 30 de mayo de esa anualidad, en la cual se propuso incluir los vehículos de los accionantes en el convenio que habilitaba su operación en el corredor vial Bogotá-Soacha-Bogotá, a cambio de que los accionantes desistieran de la presente acción de grupo (fls. 913-915 c. ppal.).
Mediante proveído de 26 de noviembre de 2019, este Despacho dispuso requerir al Municipio de Soacha para que informara el estado de las demandas de nulidad y/o nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra los actos administrativos que concedieron capacidad transportadora a los vehículos de los accionantes; además, se ordenó oficiar al Ministerio de Transporte, al Departamento de Cundinamarca, al Distrito Capital de Bogotá y al Municipio de Soacha para que se pronunciaran en relación con la vigencia del Acta 19 de 13 de marzo de 2016; así mismo, a la Policía Nacional para que indicara si los automotores del grupo demandante habían sido inmovilizados y/o se les habían impuesto comparendos por no estar incluidos en el Anexo 2 del Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013 (fls. 953-953 c. ppal.).
El 24 de enero de 2020, la Secretaría de Movilidad del Municipio de Soacha remitió una relación de las demandas que interpuso para lograr la nulidad de todos los actos administrativos mediante los cuales ese ente territorial ordenó la reposición de algunos automotores y, en su lugar, concedió capacidad transportadora a los vehículos de los accionantes.
De los 18 procesos judiciales referidos, se indicó que en 7 de ellos se había decretado medida cautelar. De otra parte, la entidad mencionó que lo decidido en el Acta 19 de 2016 se encontraba vigente; sin embargo, el Comité Coordinador del Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013 estaba evaluando la posibilidad de suspender las órdenes proferidas (fls. 959-960 c. ppal.).
La Secretaría de Movilidad del Distrito Capital de Bogotá, mediante escrito de 27 de enero de 2020, enlistó los procesos judiciales en los que se han decretado medidas cautelares y que versan sobre las decisiones adoptadas frente a los vehículos implicados en esta contienda. Se hizo alusión a 7 procesos de simple nulidad. Adicionalmente, se informó que el Acta 19 de 13 de marzo de 2016 se entra encontraba en firme (fls. 963-965 c. ppal.).
En escrito separado, radicado el 14 de febrero de 2020, la entidad remitió una relación de los vehículos de los accionantes que han sido objeto de informes de infracciones de transporte desde el año 2018 hasta la actualidad, y aclaró que no se originó ninguna investigación administrativa por esos hechos. En total, se hizo alusión a 37 infracciones, todas por transitar en el corredor vial Bogotá-Soacha-Bogotá sin la respectiva vinculación al Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013.
Se anexó, también, el listado de inmovilizaciones a los buses implicados, a partir del segundo semestre del año 2017, con los respectivos formatos de detención (fls. 998-1003 y 1025 c. ppal.). El Departamento de Cundinamarca se pronunció en memorial radicado el 7 de febrero de 2020, para mencionar que el Comité Coordinador del Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013 se reunió en sesiones de 19 de marzo, 2 de mayo y 30 de mayo de 2019, con el fin de analizar el ingreso al listado del convenio de los 27 vehículos que fueron excluidos.
Se anexó copia de las actas elaboradas en cada sesión (fls. 979-980 c. ppal.). II. CONSIDERACIONES 1. Procedencia del recurso de apelación y competencia del Despacho para conocerlo Mediante la Ley 472 de 1998, el Congreso de la República reguló las acciones populares y de grupo, elevadas a rango constitucional por virtud del artículo 88[2] de la Carta Política.
En lo referente al decreto de medidas cautelares, el artículo 58 de esa normativa especial dispuso que para “las acciones de grupo proceden las medidas cautelares previstas en el Código de Procedimiento Civil para los procesos ordinarios. El trámite para la interposición de dichas medidas, al igual que la oposición a las mismas, se hará de acuerdo con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil”.
El Código General del Proceso –Ley 1564 de 2012-CGP- entró a regir en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a partir del 1° de enero de 2014, salvo las situaciones que se gobiernan por la norma de transición dispuesta en el artículo 624 de dicha codificación, según el entendimiento expuesto en la providencia de unificación de 25 de junio de 2014[3].
En ese entendido, la remisión a la codificación procesal civil dispuesta en la Ley 472 de 1998 hace relación al Código General del Proceso, para los efectos del presente asunto. Con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2001-CPACA-, se incorporó al trámite judicial un capítulo sobre medidas cautelares, lo cual generó incertidumbre en torno a la norma aplicable en la materia, al interior de los procesos tramitados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio de las acciones de grupo.
En proveído de 23 de mayo de 2017, esta Corporación[4] se pronunció al respecto para aclarar que las disposiciones de la Ley 472 de 1998 y del CPACA no son incompatibles, sino que se complementan. Para soportar la decisión, se acogieron los argumentos que fueron expuestos por la Corte Constitucional en sentencia C-284 de 15 de mayo de 2014[5], en razón de los cuales el capítulo de medidas cautelares incorporado en el CAPCA no riñe ni derogó la disposición sobre la misma materia contenida en la Ley 472 de 1998, en relación con las acciones populares, razonamiento que era, igualmente, aplicable a las acciones de grupo, por cuanto éstas también fueron reguladas en la Ley 472 de 1998, inclusive en el aspecto procesal de las medidas cautelares, y su procedimiento se rige por el CPACA.
En ese entendido, el juez se encuentra habilitado para decretar las medidas previas de uno u otro estatuto. Se tiene, así, que las medidas cautelares en los procesos de grupo atienden, principalmente, lo dispuesto en la Ley 472 de 1998 y, de manera complementaria, las normas del CPACA. El trámite para su interposición y oposición se rige por el CGP.
Ahora bien, a diferencia de lo estipulado para las acciones populares[6], la Ley 472 de 1998 no contempla una norma expresa en relación con los medios de impugnación procedentes para controvertir las decisiones que resuelven las solicitudes de medidas cautelares en las acciones de grupo. Por ello, corresponde remitirse a las disposiciones del CGP, en consideración a lo expuesto en precedencia, y en aplicación de la regla de subsidiariedad dispuesta en el artículo 68[7] de la citada Ley 472 de 1998[8].
El artículo 321 del CGP establece lo siguiente: Artículo 321. Procedencia. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: (…) 8. El que resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla.
En atención a la norma aludida, es procedente el recurso de apelación interpuesto contra la decisión proferida en el auto de 16 de agosto de 2018, mediante la cual se negó una solicitud de medida cautelar. El recurso se interpuso y sustentó de manera oportuna, conforme lo señala el artículo 322, numeral tercero[9] del CGP, por lo que el Despacho procederá a resolver la controversia, de conformidad con la competencia que le asignan los artículos 125[10], 150[11] y 243[12] del CPACA, y en atención a la distribución de procesos al interior del Consejo de Estado, dispuesto en el artículo 13[13] del Acuerdo 80 de 2019. 2.
Caso concreto El asunto se contrae a determinar si es procedente decretar la medida cautelar solicitada por la parte actora, dirigida a: i) ordenar a los accionados la cesación de los operativos de tránsito para inmovilizar los vehículos de los accionantes; ii) ordenar la ejecución de los actos necesarios para incluir a los vehículos del grupo accionante en el “Anexo 2” del Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013, con el fin de que puedan operar en el corredor vial Soacha-Bogotá; y iii) ordenar los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo.
Sobre la finalidad de las medidas cautelares, la Corte Constitucional en sentencia C-834 de 20 de noviembre de 2013[14] se refirió en los siguientes términos: Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.
De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido.
La doctrina, por su parte, ha señalado que “en protección de la igualdad procesal, principio que la doctrina acoge ampliamente, las medidas cautelares tienen por objeto garantizarlo, toda vez que contrarrestan los dispendiosos trámites del proceso, de suerte que quien acude a la administración de justicia, en el desarrollo del proceso pueda conservar una situación similar a la que existía al tiempo de demandar para que en la sentencia se le restablezcan sus derechos; en otras palabras, las medidas cautelares impiden que se causen más males de los ya provocados por el demandado, que con su actitud ha llevado a que se le demande”[15].
En cuanto a la clase de medidas previas que puede decretar el juez en los procesos declarativos, el artículo 590 del CGP contempla la inscripción de la demanda, el embargo y el secuestro de bienes, y cualquier otra medida razonable “para la protección del derecho objeto del litigio, impedir su infracción o evitar las consecuencias derivadas de la misma, prevenir daños, hacer cesar los que se hubieren causado o asegurar la efectividad de la pretensión”.
Para su procedencia, la norma en cita exige apreciar la legitimación o interés para actuar de las partes, la existencia de la amenaza o vulneración del derecho, la apariencia de buen derecho, como también la necesidad, efectividad y proporcionalidad de la medida. Según se enunció en el acápite anterior, las disposiciones del CPACA complementan la regulación de las acciones de grupo, en materia de medidas cautelares.
Dicha codificación, en un sentido similar al que se estableció en el CGP, contempló la posibilidad de decretar aquellas medidas que resulten necesarias “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia” (art. 229). En el artículo 230 se enlistaron, de manera enunciativa, algunas de las disposiciones conducentes para proteger el objeto del litigio, a la vez que se clasificaron las medidas cautelares en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y se indicó que éstas deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
De otra parte, los requisitos para decretar las medidas cautelares fueron establecidos en el artículo 231, y difieren de acuerdo las pretensiones de la demanda. Así, cuando se persigue la nulidad de un acto administrativo, la medida de suspensión procederá si al analizar el acto demandado se advierte la violación de normas superiores; adicionalmente, en el evento en el que además se pretenda el restablecimiento del derecho, tendrá que aparecer probado, al menos sumariamente, la existencia del perjuicio alegado.
En los demás casos, se requiere que concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. De lo expuesto, se colige la facultad que le asiste al juez de la acción de grupo para proferir cualquier medida cautelar que resulte necesaria para proteger y garantizar la efectividad de la sentencia, así como para precaver un perjuicio irremediable.
Con esa finalidad, cuando la demanda persigue un propósito diferente al de la nulidad de un acto administrativo –como ocurre en el caso concreto- deberá aparecer demostrado en el plenario: i) el interés o titularidad de la parte para solicitar la medida; ii) la existencia de una amenaza o vulneración a un bien jurídico tutelado; iii) la apariencia de buen derecho o fumus bonu iuris[16], esto es, la existencia de indicios o de prueba sumaria que permita considerar la prosperidad de las pretensiones, al menos en apariencia; y iv) la necesidad, efectividad y proporcionalidad de la medida para garantizar el objetivo que persigue.
En el presente asunto se afirmó que los accionantes cuentan con autorización para prestar el servicio público de transporte de pasajeros en los buses de su propiedad, en la ruta Soacha-Bogotá, con fundamento en los actos administrativos que expidió el Municipio de Soacha, mediante los cuales concedió capacidad transportadora a cada uno de los vehículos involucrados.
No obstante, el Comité de Coordinación del Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013, por medio del cual se establecieron las condiciones de operación del servicio en ese corredor vial, decidió excluir del convenio a los automotores de los accionantes por encontrarse inmersos en una posible situación de doble reposición. En criterio del grupo demandante, la decisión del Comité desconoció los actos administrativos en firme, expedidos por el Municipio de Soacha –cuya legalidad se presume-, lo cual ha ocasionado daños a los propietarios de los vehículos, por cuanto han sido objeto de sanciones de tránsito e inmovilizaciones.
La medida cautelar solicitada busca, entonces, que se expida una orden provisional para que los automotores puedan continuar siendo explotados, mientras se decide el fondo del litigio. Para acreditar la transgresión a los derechos de los demandantes, se aportaron las siguientes pruebas: - Las resoluciones mediante las cuales el Municipio de Soacha ordenó “desvincular por reposición” ciertos vehículos “por cumplimiento de vida útil” y concedió capacidad transportadora a los automotores de los accionantes (fls. 88-155 c. n.° 1, 314 c. n.° 2).
La tabla a continuación relaciona los actos administrativos en cuestión: |Vehículo |Vehículo |Resolución N.° |Propietario | |repuesto |nuevo | | | |(placa) |(placa)* | | | |WAA-954 |SOS-806 |329 de 7/04/2014|Leasing Bolívar S.A. | |SNH-756 |WLN-054 |1109 de |Teresa Cifuentes y Giovanni | | | |20/10/2014 |Méndez | |UGB-625 |WLN-018 |1106 de |Expreso Sur Oriente S.A. | | | |20/10/2014 | | |WTD-431 |SOS-808 |330 de 7/04/2014|Eliberto Verdugo Consuegra | |VJC-057 |WLN-026 |1105 de |Domingo Flórez Sánchez y otro| | | |20/10/2014 | | |WFE-431 |SOS-838 |488 de |Abel Rodríguez Prieto | | | |23/05/2014 | | |SWC-361 |WLN-153 |029 de |Otoniel Varón Patiño | | | |19/01/2015 | | |WTD-750 |SOS-947 |813 de |Luis Arcenio Torres Quintero | | | |20/08/2014 | | |URD-065 |SOS-946 |812 de |Gloria Mariela Acosta | | | |20/08/2014 | | |WTD-270 |WLN-019 |1113 de |Cristóbal Sanabria Rincón | | | |20/10/2014 | | |SWB-917 |WLN-039 |1103 de |Cristóbal Sanabria Rincón | | | |20/10/2014 | | |VXB-821 |WLN-038 |1102 de |Wilson Humberto Caro Parada y| | | |20/10/2014 |otros | |XKH-283 |WLN-043 |809 de |Gonzalo Moreno y otros | | | |20/08/2014 | | |WTD-540 |WLN-044 |811 de |Evelio Ramírez Salazar y | | | |20/08/2014 |otros | |SCB-265 |SOS-867 |486 de |Luis Eduardo Palacios | | | |23/05/2014 |Corredor | |VAH-189 |WLN-042 |1093 de |Silvio Castro Mejía | | | |20/10/2014 | | |WAB-944 |SOS-738 |1097 de |Gildardo Flórez Barbosa | | | |27/11/2013 | | *Las resoluciones no mencionaron el número de placa de los vehículos nuevos que ingresaron en reposición de aquellos que fueron desvinculados, sino el número de motor y chasis.
Esos últimos datos fueron contrastados con las respectivas tarjetas de operación para determinar la placa a la que corresponden. También se aportó la Resolución 229 de 11 de marzo de 2014, mediante la cual se desvinculó por reposición el bus de placa SWB-945 y, en su lugar, se concedió capacidad transportadora al vehículo con motor D1A057233, de propiedad de la señora Rosa Elena Estupiñán Suárez; no obstante, no se observa la tarjeta de operación de dicho vehículo, por lo que no es posible conocer la placa a la que corresponde. - Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013, suscrito el 8 de noviembre de 2013 por el Municipio de Soacha, el Distrito Capital de Bogotá, el Ministerio de Transporte y el Departamento de Cundinamarca, con el objeto de “establecer las condiciones de operación del servicio de transporte público de pasajeros, colectivo e individual, en el corredor Soacha-Bogotá D.C.” (fls. 812-814 c. n.° 5).
En las cláusulas quinta y séptima del convenio se acordó lo siguiente: Quinta. Reposición. La reposición de vehículos de transporte urbano colectivo de Soacha y de los vehículos de transporte de pasajeros por carretera autorizados a operar en las rutas del corredor Soacha-Bogotá y viceversa, deberá ajustarse a las disposiciones de la Resolución 376 de 2013 y al Decreto 046 de 2013 expedido por la Alcaldía Municipal de Soacha.
Parágrafo primero. La autoridad de transporte de Soacha y el Ministerio de Transporte, respectivamente, reportarán de manera permanente a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá el listado de vehículos que entran a operar como resultado del proceso de reposición incluyendo la relación de vehículos que fueron objeto de desintegración en dicho proceso.
Parágrafo segundo. La actualización de los listados de los anexos 2 y 3 de conformidad con los resultados del proceso de reposición estará a cargo de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá. No serán objeto de reposición los vehículos que fueron desintegrados físicamente y repuestos por vehículos articulados para el Sistema Transmilenio.
Séptima. Capacidad transportadora. Durante la vigencia del presente acuerdo las tres autoridades de transporte, según sus atribuciones y el radio de acción, se comprometen a suspender (congelar) el ingreso de vehículos por incremento a las capacidades transportadoras de las modalidades referidas para evitar el aumento del parque automotor que presta el servicio de transporte público de pasajeros en el corredor Soacha-Bogotá D.C. En los Anexos 2 y 3 del acuerdo se enlistaron las placas de los vehículos que integraron el convenio, entre las que se hallan las de los buses que fueron desvinculados por cumplimiento de vida útil y utilizados para conceder autorización a los automotores de los demandantes, según se anotó en la tabla anterior.
En el Anexo 4 se especificó que “sólo se aceptará la operación en los recorridos urbanos autorizados por Bogotá D.C., con origen destino Soacha- Bogotá y viceversa, de aquellos vehículos incluidos en los listados de los anexos 2 y 3 o de aquellos que sean reportados como resultado del proceso de reposición de aquellos, los que a su vez reemplazarán a los vehículos repuestos”. - Acta 19 de 15 de marzo de 2016, a través de la cual el Comité Coordinador del Convenio Interadministrativo 1100100-004-2013 del Corredor Bogotá- Soacha decidió excluir del convenio las 27 placas de los vehículos que surtieron doble reposición, es decir, que habían sido aportadas como cuota de chatarrización ante Transmilenio, y posteriormente, fueron nuevamente utilizados para otorgar capacidad transportadora a otros vehículos, a manera de reposición (fls. 941-944 c. ppal.).
Las placas implicadas son: WTC-932, WAB-944, SWB-945, WTD-431, WAA-954, SCB-265, WFE-431, XKG-760, WTD- 750, URD-065, SNH-756, WAB-907, WTD-540, XKH-283, VAH-189, VXE-524, WTD- 329, VXB-821, SWB-917, WTD-294, VJC-057, SCC-474, WTD-270, UGB-625, SWC- 361, VXF-289 y WTD-184, entre estas, las que corresponden a los vehículos del grupo demandante. - Informes de infracciones de transporte y comprobantes de inmovilización en patios de los vehículos de los accionantes, en los años 2017 y 2018, por no encontrarse incluidos en el convenio que habilita la operación en la vía Bogotá-Soacha (fls.812-881. c. ppal.).
A partir de las pruebas aludidas resulta acreditado que los vehículos desvinculados del convenio por cumplimiento de vida útil fueron reemplazados por los automotores del grupo demandante, bajo la autorización del Municipio de Soacha. Se demostró que contra estos últimos rodantes se impusieron sanciones y órdenes de inmovilización por no hacer parte del convenio interadministrativo 1100100-004-2013, con motivo de la decisión adoptada por el Comité Coordinador de ese convenio, en reunión de 15 de marzo de 2016.
Con lo anterior, aparece claro el interés que le asiste a la parte actora para demandar y solicitar la medida cautelar, así como el perjuicio económico que se adujo en el libelo introductorio, por la imposibilidad de explotar libremente los automotores para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros. Los actos administrativos que otorgaron capacidad transportadora a los vehículos de los demandantes fueron demandados por el Municipio de Soacha con el fin de que se declarara su nulidad, de modo que en la actualidad se encuentran en firme y hasta tanto no se profiera decisión de fondo en esos procesos, se presume su legalidad.
Lo anterior, en criterio de la parte accionante, resulta suficiente para considerar la viabilidad de la medida cautelar, a fin de evitar mayores perjuicios. Analizada en contexto la controversia, considera este Despacho que aun cuando no corresponde en esta instancia analizar la consonancia entre las disposiciones legales y constitucionales y los actos administrativos en cuestión, la simple existencia de dichas decisiones no resulta suficiente para sostener la apariencia de buen derecho del interés cuya protección se reclama, ante la controversia que existe sobre el acatamiento, por parte de dichas determinaciones, de las disposiciones contenidas en el Convenio Interadministrativo 1100100.004-2013.
El Comité Coordinador del citado Convenio Interadministrativo y las entidades encartadas, en el Acta 19 de 2016 y en sus escritos de contestación de la demanda, respectivamente, coincidieron en afirmar que los vehículos de los demandantes ingresaron en reposición de otros automotores que ya habían sido utilizados como cuota para articulados de Transmilenio, lo cual generaba una situación de doble reposición. Como se anotó líneas atrás, el Convenio Interadministrativo 1100100-004- 2013 estableció que el proceso de reposición, en ningún caso, podía recaer sobre buses que hubieran sido desintegrados y repuestos por vehículos articulados para el Sistema Transmilenio.
Para reforzar el argumento de defensa, el Municipio de Soacha y el Distrito Capital de Bogotá D.C. manifestaron que todos los actos administrativos que concedieron capacidad transportadora a los automotores del grupo accionante fueron demandados en ejercicio de las acciones de simple nulidad y/o nulidad restablecimiento del derecho, y que en varios de esos litigios se decretaron medidas cautelares de suspensión. Al consultar los procesos aludidos en el sistema de consulta Siglo XXI se aprecia que las demandas fueron interpuestas por el Municipio de Soacha, ente territorial que a su vez aparece como entidad demandada, lo cual denota que la pretensión se dirige a anular sus propios actos, tanto así que en algunos asuntos aparece la inscripción “lesividad”[17].
En más de la mitad de esos litigios se decretaron medidas cautelares, en las que se ordenó la suspensión de las Resoluciones 1097 de 27 de 11 noviembre 2013, 329 y 330 de 7 de abril de 2014, 486 de 23 de mayo de 2014, 811 y 812 de 20 de agosto de 2014, 1102, 1103, 1105 y 1093 de 20 de octubre de 2014. La discusión judicial que actualmente se cierne sobre la legalidad de todos los actos administrativos expedidos para habilitar la operación de los vehículos de servicio público de los accionantes, y las medidas de suspensión que en esos procesos se han ordenado, desdibujan la evidencia de la existencia del derecho que se alega en la demanda, por lo que no se cumple con el fumus bonu iuris, necesario para la prosperidad de la medida cautelar.
Adicionalmente, la negativa a decretar la medida solicitada no comporta ningún agravio para el interés público, máxime cuando el debate recae sobre la violación de las disposiciones que regularon el sistema de transporte público en las ciudades de Bogotá D.C. y Soacha. Con todo, según el hecho séptimo de la demanda, los automotores del grupo accionante contaban con licencia para brindar el servicio público de transporte durante los años 2018 y 2019, afirmación que se corrobora al revisar los documentos alusivos a las tarjetas de operación de cada vehículo, de modo que al encontrarse vencida la autorización a la fecha en la que se profiere esta providencia, se torna innecesaria e inconducente la medida solicitada.
Por lo expuesto, se confirmará la providencia impugnada. Como consecuencia,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 16 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante el cual se negó la medida cautelar solicitada por el grupo actor.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada ----------------------- [1] Ley 472 de 1998. Artículo 26. Oposición a las medidas cautelares. “El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días.
La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos (…)”. [2] Artículo 88. “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente 2012-00395-01(IJ), M.P. Enrique Gil Botero. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, expediente 2014-00821- 01(AG), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Auto de ponente. [5] M.P. María Victoria Calle Correa. [6] Ley 472 de 1998. Artículo 26. Oposición a las medidas cautelares. “El auto que decrete las medidas previas será notificado al demandado simultáneamente con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación; los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en el término de cinco días.
La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos (…)”. [7] Artículo 68. Aspectos no regulados. “En lo que no contraríe lo dispuesto en las normas del presente título, se aplicarán a las Acciones de Grupo las normas del Código de Procedimiento Civil”. [8] En providencia de 4 de abril de 2016, proferida por la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación, expediente 2012-00179-02(AG), M.P. Olga Mélida Valle de la Hoz, se explicó que el recurso de apelación contra el auto que resuelve negativamente la solicitud de medida cautelar es procedente en el proceso iniciado en ejercicio de la acción de grupo, por virtud de lo dispuesto en el artículo 321 del CGP. [9] Artículo 322.
Oportunidad y requisitos. “El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: (…) 3. En el caso de la apelación de autos, el apelante deberá sustentar el recurso ante el juez que dictó la providencia, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, o a la del auto que niega la reposición. Sin embargo, cuando la decisión apelada haya sido pronunciada en una audiencia o diligencia, el recurso podrá sustentarse al momento de su interposición. Resuelta la reposición y concedida la apelación, el apelante, si lo considera necesario, podrá agregar nuevos argumentos a su impugnación, dentro del plazo señalado en este numeral”. [10] Artículo 125.
“Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.
Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”. [11] Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”.
Artículo 156. Competencia por razón del territorio. ”Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: (…) 9. En las ejecuciones de las condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez que profirió la providencia respectiva”. [12] Artículo 243.
Apelación. “Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público”. [13] Artículo 13.Distribucion de procesos entre las secciones. “Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Tercera (…) 12.
Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado”. [14] M.P. Alberto Rojas Ríos. Bogotá. [15] Forero Silva, J. (2018). Medidas cautelares en el Código General del Proceso (3ª ed.). Bogotá D.C.: Temis. [16] Expresión en latín que quiere significar la probabilidad de éxito sobre el mérito del caso. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente 2014-03799, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, se refirió a la locución, para aclarar lo siguiente: “La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.
El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho”. [17] “La acción de lesividad es el mecanismo judicial, al que acude la Administración cuando el titular del derecho niega su consentimiento, para que previo el agotamiento de las garantías procesales de dicho juicio, el juez administrativo declare la nulidad del acto administrativo ilegal, claro siempre y cuando se logre desvirtuar su presunción de legalidad”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, expediente 1996-11619- 01(34285), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.