ACCIÓN DE TUTELA / DEFECTO PROCEDIMENTAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CAUSA PETENDI - Imposibilidad de modificación mediante los alegatos de conclusión / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Aplicación En el caso objeto de estudio, la [accionante] señaló que los despachos judiciales accionados incurrieron en defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto al considerar que, contrario a lo expuesto en las providencias atacadas, en la demanda y durante el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se insistió en la falta de publicación de los actos (…) proferidos por la CDMB; así como en la falta de competencia del funcionario que retiró del cargo a la [accionante], lo que comporta la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
(…) observa la Sala que los cargos frente a la publicación de los actos (…) proferidos por la CDMB; así como en la falta de competencia del funcionario que retiró del cargo a la [accionante], no fueron expuestos en la misma, así como tampoco en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia (…), sino que, tal como lo expuso el Tribunal Administrativo de Santander, se incluyeron sólo en el escrito de alegatos de conclusión en segunda instancia (…) precisa la Sala que la omisión de estudiar de fondo los cargos adicionales presentados por la parte actora en el escrito de alegatos de conclusión en segunda instancia, no configura el defecto procedimental alegado, por cuanto acceder a ello conculcaría gravemente los derechos de contradicción y defensa como manifestaciones del debido proceso que amparan a la contraparte, toda vez que esta ejerció tal garantía en contra de los argumentos expuestos en la demanda o en una posible adición de la misma, lo cual no ocurrió. (…) En conclusión, (…) no se configura el defecto procedimental alegado por la accionante.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Por correcta valoración probatoria / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ - No sustituye a las partes en el deber de probar los supuestos de hecho en que se basan las pretensiones Ahora bien, en cuanto al defecto fáctico, si bien la [accionante] considera que era deber del juez ajustar las falencias del proceso decretando pruebas de oficio para esclarecer la verdad en el asunto, lo cierto es que ese cargo no tiene vocación de prosperidad (…) El ejercicio de la facultad oficiosa no sustituye a las partes en el deber de probar los supuestos de hecho en que se basan las pretensiones de la demanda o la oposición a la misma.
(…) De modo que era la parte actora la que debía probar que los actos administrativos demandados estaban viciados de nulidad, cuya falta de acreditación fue la que justamente advirtió el juez natural de la causa, a quien no puede exigírsele que supla esa carga, pues estaría asumiendo el rol de parte y, en esa medida, estaría desconociendo la garantía de imparcialidad que debe orientar todas sus actuaciones y decisiones.
(…) la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora, toda vez que no se acreditó que las autoridades judiciales accionadas hubieran incurrido en los defectos procedimental o fáctico, alegados en la tutela. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00347-00(AC) Actor: CLAUDIA PATRICIA RIATIGA BARAJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Claudia Patricia Riatiga Barajas contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 30 de enero de 2020 (fl. 1), la señora Claudia Patricia Riatiga Barajas, por conducto de apoderado judicial (fl. 35), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga, porque estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo.
Formuló las siguientes pretensiones (fl. 43): Con fundamento en los hechos narrados, la exposición de los derechos fundamentales violados y la sustentación del concepto de violación, respetuosamente solicito al señor Juez, Primero: Que ampare los derechos fundamentales al debido proceso, derecho a la defensa y al trabajo de la señora Claudia Patricia Riatiga Barajas, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander, el Juzgado Doce Administrativo de Santander y la CDMB.
Segundo: Que revoque el numeral primero del fallo de segunda instancia proferido el 8 de agosto de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado bajo radicación número 68001333301220140025400 mediante el cual se confirmó el fallo de primera instancia de fecha 6 de septiembre de 2016 proferido por el Juzgado Doce Administrativo Oral de Bucaramanga.
Tercero: Que se concedan las pretensiones referidas en la demanda inicialmente impetrada por la señora Claudia Patricia Riatiga Barajas, como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales solicitado. 1.2. Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Claudia Patricia Riatiga Barajas demandó a la corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga –CDMB-, con el fin de que se declarara la nulidad i) de los Acuerdos Directivos No. 1262 de 2012, por medio del cual se modificó y determinó la nueva estructura orgánica de la CDMB; y el 1263 de 2013, por medio del cual se modificó la planta de personal de la CDMB, y ii) del acto administrativo por medio del cual el Coordinador de la Oficina de Gestión de Talento Humano de la CDMB le informó a la hoy accionante la determinación de suprimir el cargo de Técnico Administrativo Código 3121, Grado 11, que ella desempeñaba.
El Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga, en providencia del 6 de septiembre de 2016, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 8 de agosto de 2019. 1.3. Argumentos de la tutela A juicio de la parte actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes defectos: 1.3.1.
Defecto procedimental absoluto, por exceso ritual manifiesto al considerar que, contrario a lo expuesto por los despachos judiciales accionados, en la demanda y durante el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se insistió en la falta de publicación de los actos 1262 y 1263 de 2013, proferidos por la CDMB; así como en la falta de competencia del funcionario que retiró del cargo a la señora Riatiga Barajas, lo que comporta la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso. 1.3.2.
Defecto fáctico, en tanto que, a juicio de la parte actora, era deber del juez ajustar las falencias del proceso decretando pruebas de oficio, para esclarecer la verdad en el asunto. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 7 de febrero de 2020 (fl. 47), se admitió la presente acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a las autoridades judiciales accionadas, así como también al Director de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en calidad de terceros con interés, con el propósito de que rindieran informe. 2.2.
El Juzgado 12 Administrativo Oral de Bucaramanga (fl. 58), por medio de su titular, señaló que las actuaciones judiciales se surtieron acorde con los preceptos legales, constitucionales y jurisprudenciales, por lo que todo está ajustado a derecho, sin que se evidencie la configuración de alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencia judicial.
De otra parte, señaló que, tal como lo expuso el Tribunal Administrativo de Santander en la providencia atacada mediante la presente acción, no era procedente estudiar los nuevos cargos de nulidad que fueron formulados en los alegatos de conclusión de segunda instancia. 2.3. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (fls. 68 a 76), rindió el respectivo informe y solicitó que se desestimaran las pretensiones de la demanda, toda vez que lo que pretende la parte actora es revivir el proceso ordinario bajo la interposición de la acción de tutela como una instancia adicional, en la que puede formular nuevos cargos de nulidad a los actos acusados, lo cual no resulta procedente. 2.4.
El Tribunal Administrativo de Santander y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la tutela. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las llamadas causales genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuraron o no los defectos invocados por la señora Claudia Patricia Riatiga Barajas (procedimental absoluto y fáctico), en las providencias del 6 de septiembre de 2016 y 8 de agosto de 2019, proferidas, respectivamente, por el Juzgado 12 Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. 4.
Análisis de la Sala 4.1. Requisitos generales de procedibilidad 4.1.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte actora alegó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela.
Además, se observa que la parte actora cumplió con la carga argumentativa en relación con los defectos endilgados a la decisión objeto de tutela y que no se está utilizando el mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario. 4.1.2. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la última decisión cuestionada fue proferida el 8 de agosto de 2019 (fls. 593 a 601, C. préstamo), notificada por correo electrónico el 15 de agosto siguiente (fl. 602, C. préstamo), mientras que la demanda de tutela fue presentada el 30 de enero de esa anualidad (fl. 1), esto es, antes de seis meses, término que resulta razonable. 4.1.3.
Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues se agotaron todos los recursos procedentes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4. Finalmente, la providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 4.2.
Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora 4.2.1. Del defecto procedimental absoluto El defecto procedimental hace referencia a aquellos casos en que el funcionario judicial actúa completamente al margen del procedimiento legalmente establecido. En palabras de la Corte Constitucional, el defecto procedimental se configura cuando el funcionario judicial: i) Sigue un trámite completamente ajeno al que corresponde (desvío del cauce del asunto)[3]. ii) Pretermite etapas o eventos sustanciales del procedimiento, circunstancia que automáticamente conlleva al desconocimiento del derecho de defensa y contradicción[4]. iii) Incurre en exceso ritual manifiesto, es decir, cuando concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, y, por esta vía, sus actuaciones devienen en denegación de justicia[5]. iv) Dicta una sentencia sin conexión con los hechos y pretensiones de la demanda o sin tener en cuenta los aspectos del fallo de primera instancia que fueron objeto de impugnación, según el caso, lo que se traduce en desconocimiento del principio de consonancia o congruencia[6]. 4.2.2.
Del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional[7] ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso[8]; (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión[9]; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo[10].
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión[11]; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia[12]. 4.3.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso objeto de estudio, la señora Claudia Patricia Riatiga Barajas señaló que los despachos judiciales accionados incurrieron en defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto al considerar que, contrario a lo expuesto en las providencias atacadas, en la demanda y durante el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se insistió en la falta de publicación de los actos 1262 y 1263 de 2013, proferidos por la CDMB; así como en la falta de competencia del funcionario que retiró del cargo a la señora Riatiga Barajas, lo que comporta la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.
Al respecto, observa la Sala que el Tribunal accionado, en providencia del 8 de agosto de 2019 (fls. 593 a 601, C. préstamo) expresó lo siguiente: 2. El momento de presentar alegatos de conclusión en segunda instancia no es procedente para efectuar nuevos cargos de nulidad a los actos acusados. Se hace notar cómo, en el escrito de alegatos, la parte demandante se refiere: a) El acto que suprime el cargo del 09.01.2014 no tiene validez y viola el derecho de defensa y el debido proceso del actor. b) Violación del Art. 95 de la Ley 1227 de 2005 por el cual se expiden normas que regulan el empleo público. c) Falta de competencia en el funcionario Jorge Alfredo Carrera Polanía Coordinador de Gestión de Talento Humano para retirar a los funcionarios del cargo, los que no fueron incluidos en los cargos de violación en el momento de la demanda.
Por lo tanto, en respeto al derecho de defensa que le asiste a la demandada, no se hará el análisis de estos aspectos en esta instancia, postura que se asume con base en reiteradas tesis del Consejo de Estado al respecto. En orden a resolver el problema jurídico planteado, en primer lugar, conviene precisar que, una vez revisada la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 69 a 101, C, préstamo), observa la Sala que los cargos frente a la publicación de los actos 1262 y 1263 de 2013, proferidos por la CDMB; así como en la falta de competencia del funcionario que retiró del cargo a la señora Riatiga Barajas, no fueron expuestos en la misma, así como tampoco en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia (fls. 445 a 450, C. préstamo), sino que, tal como lo expuso el Tribunal Administrativo de Santander, se incluyeron sólo en el escrito de alegatos de conclusión en segunda instancia (fls. 481 a 489, C. préstamo) así: Me permito complementar la apelación de la sentencia en los siguientes términos: Primero: la CDMB no aportó todos los documentos correspondientes al expediente administrativo con la contestación de la demanda, violando el debido proceso y el derecho de defensa del actor, y constituyendo falta disciplinaria gravísima contemplada en el parágrafo 1 del art. 175 C.P.A.C.A. Así las cosas, la CDMB no aporto con la contestación de la demanda el expediente administrativo completo, que tenía en su poder, Así entre otros no entrego: 1- La publicación en diario oficial de los actos de reestructuración de la planta de personal demandados 1262 y 1263, publicación que efectivamente realizo hasta el 26 de enero de 2014, publicación que equivale a la notificación de los mismos actos.
Dicho documento fue aportado por la parte demandante mediante solicitud de incorporación de prueba documental a efectos de que fuera tenida en cuenta por el juez y lograr establecer la verdad procesal, debido [a] que al momento del retiro de la funcionaria no se le había dado a conocer el contenido de dichos actos, y luego no tuvo conocimiento de la publicación posterior que realizo la CDMB […].
Así las cosas y como se indicó, la CDMB no aporto en el expediente administrativo con la contestación de la demanda la publicación en diario oficial de los actos administrativos demandados 1262 y 1263 que realizo solo hasta el día 26 de enero de 2014, pues era consiente que el aporte de dicho documento afectaba sus intereses, pues el acto que hizo efectivo el retiro de la demandante de fecha 9 de enero de 2014 no era un acto eficaz, pues basaba su contenido en los actos generales 1262 y 1263 los cuales para ese momento no se conocían, pues se publicaron hasta el 26 de enero de ese año, lo que a su vez produjo que la demandante no conociera ni de su publicación, ni su contenido, afectando la defensa de sus intereses […].
Cuarto: falta de competencia en el funcionario Jorge Alfredo Carrera Polanía Coordinador de Gestión del Talento Humano, para retirar a los funcionarios del cargo. Así se alegó dentro de la demanda, que el funcionario que retiro a los empleados de la CDMB al suscribir el acto administrativo de fecha 9 de enero de 2014, no tenía facultad y competencia para realizar dicha desvinculación, la cual solo estaba en cabeza del Director General, esta situación no fue analizada por el Juez de primera instancia, y afecta de Nulidad el Acto Demandado.
Por lo cual el acto referido en el párrafo anterior es nulo por haber sido expedido por un funcionario sin competencia, ya que si analizamos; el nominador de la entidad siendo este el Director General, no suscribe ningún documento de delegación al respecto, pues no se encuentra dentro del expediente administrativo aportado por la CDMB con la contestación, además, el Consejo Directivo, órgano que expidió los acuerdos 1262 y 1263 del 20 de diciembre de 2013 en cumplimiento a las funciones consagradas en el artículo 27 literales B y F de la ley 99 de 1993, que son las de determinar la planta de personal de la entidad y determinar la estructura interna de la corporación, documentos que en ningún momento establecen cuales funcionarios van a ser desvinculados, solo relaciona el número de empleos a suprimir, sin especificar en el caso de marras, cuáles de los empleos van a ser suprimidos y menos que sea precisamente el que ostentaba la demandante el que se suprime, máxime cuando unos funcionarios del mismo nivel fueron retirados y otros continuaron en la entidad.
Sustento lo anterior sobre falta de competencia, que hace del acto administrativo ilegal o nulo en el precepto constitucional del artículo 122, capitulo 2, De la función pública, que establece "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento… y en los artículos 27, 28 y 29 de la ley 99 de 1993, las cuales establecen las funciones del consejo directivo y del Director general de la corporación […].
Si bien en el acápite cuarto de los alegatos de conclusión en segunda instancia, frente a la falta de competencia del funcionario Jorge Alfredo Cabrera Polanía para retirar a los funcionarios del cargo, el apoderado de la parte actora señaló que ese argumento se había alegado en la demanda, se reitera que, una vez revisado el libelo demandatorio no se encontró dicha afirmación. Teniendo en cuenta lo anterior, precisa la Sala que la omisión de estudiar de fondo los cargos adicionales presentados por la parte actora en el escrito de alegatos de conclusión en segunda instancia, no configura el defecto procedimental alegado, por cuanto acceder a ello conculcaría gravemente los derechos de contradicción y defensa como manifestaciones del debido proceso que amparan a la contraparte, toda vez que esta ejerció tal garantía en contra de los argumentos expuestos en la demanda o en una posible adición de la misma, lo cual no ocurrió. De igual forma, la Sala considera que si el Tribunal accionado hubiera estudiado de fondo los nuevos alegatos, configuraría una modificación del juez a la causa petendi expresada en los hechos y pretensiones del escrito introductorio, conducta que a su vez transgrediría también el derecho de defensa de la entidad demandada y llevaría a una sentencia violatoria del principio de congruencia regulado en el artículo 281 del Código General del Proceso[13].
En cuanto a la noción de causa petendi y su imposibilidad de modificación, esta Corporación ha considerado lo siguiente[14]: La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en las actuaciones que conoce, carece por completo de facultades para variar la causa petendi que se narra en la demanda, es decir, que en procesos de esta naturaleza la sentencia está irremediablemente abocada a resolver sobre si hay o no lugar a declarar la responsabilidad de la administración con base en los antecedentes fácticos descritos en la demanda o su modificación y a los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario[15].
Es así como cualquier variación o modificación del marco fáctico implicaría un desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso, ya que, por una parte, sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estarían enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho de controvertir y de aportar pruebas tendientes a rebatir los elementos de juicio eventual base de la declaración de responsabilidad y consecuencial condena al pago de los perjuicios, por lo que el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil (énfasis fuera del texto).
Respecto a la relación existente entre la causa petendi y el principio de congruencia, el Consejo de Estado ha colegido que[16]: [C]abe precisar que el principio de congruencia, que por antonomasia gobierna las decisiones de las autoridades judiciales, se edifica sobre la base de la existencia de límites predeterminados por el mismo libelo introductor que da origen a la controversia y que sirven de marco para la decisión. Dichos linderos determinan la inviabilidad procesal de que el juez de conocimiento dicte la providencia con desconocimiento de lo pretendido en la demanda o exceda los términos de la solicitud.
Contrario sensu, se impone que su decisión guarde directa correspondencia con la reclamación elevada por la actora, con los hechos que le sirven de fundamento y a las pruebas en que se soporta su prosperidad o su negativa. En conclusión, la omisión de estudiar los alegatos y argumentos expuestos en los alegatos de conclusión en segunda instancia, respecto a la falta de publicación de los actos 1262 y 1263 de 2013, proferidos por la CDMB; así como en la falta de competencia del funcionario que retiró del cargo a la señora Riatiga Barajas, no configura el defecto procedimental alegado por la accionante.
Ahora bien, en cuanto al defecto fáctico, si bien la señora Claudia Cristina Riatiga Barajas considera que era deber del juez ajustar las falencias del proceso decretando pruebas de oficio para esclarecer la verdad en el asunto, lo cierto es que ese cargo no tiene vocación de prosperidad por lo siguiente: Al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por haberse promovido con posterioridad al 2 de julio de 2012, le resultaban aplicables las normas contenidas en el CPACA, cuerpo normativo que, en su artículo 213, al igual que el artículo 170 del CGP, faculta al juez para decretar, en cualquier instancia, las pruebas de oficio —bien sea en el auto en el que se pronuncia sobre las pruebas pedidas por las partes o antes de que se dicte la sentencia— para buscar el esclarecimiento de los hechos en que se fundan los argumentos propuestos por cada una de las partes, y siempre que las mismas se practiquen dentro de estrictos cánones del debido proceso, en especial del derecho de contradicción. El ejercicio de la facultad oficiosa no sustituye a las partes en el deber de probar los supuestos de hecho en que se basan las pretensiones de la demanda o la oposición a la misma.
Esto es, a pesar de la facultad oficiosa del juez, el demandante tiene la carga de probar los hechos en que funda la pretensión de la demanda y el demandado, por su parte, debe probar los supuestos en que edifica la estrategia de defensa. En todo caso, se debe aclarar que las pruebas de oficio no se decretan por insinuación de las partes, sino por iniciativa del juez cuando existan puntos oscuros o dudosos de la contienda que impidan dictar sentencia, lo cual en este caso no ocurrió. De modo que era la parte actora la que debía probar que los actos administrativos demandados estaban viciados de nulidad, cuya falta de acreditación fue la que justamente advirtió el juez natural de la causa, a quien no puede exigírsele que supla esa carga, pues estaría asumiendo el rol de parte y, en esa medida, estaría desconociendo la garantía de imparcialidad que debe orientar todas sus actuaciones y decisiones.
Bajo ese contexto, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte actora, toda vez que no se acreditó que las autoridades judiciales accionadas hubieran incurrido en los defectos procedimental o fáctico, alegados en la tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. NEGAR el amparo solicitado por la señora Claudia Cristina Riatiga Barajas, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. De no ser impugnada la presente providencia, por Secretaría General, DEVOLVER al despacho de origen el expediente ordinario allegado a este proceso en calidad de préstamo y ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Esta providencia fue discutida y aprobada en sala virtual del 19 de marzo de 2020. ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Sentencia T-1049 de 2012. [4] Ibídem. [5] Sentencia T-386 de 2010. [6] Ver, entre otras, la sentencias SU-424 de 2012 y T-152 de 2013. [7] Corte Constitucional, sentencia SU-159 de 2002. [8] Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994. [9] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [10] Corte Constitucional, sentencia T-417 de 2008. [11] Ibídem. [12] Corte Constitucional, sentencia SU-226 de 2013. [13] “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio […]”. [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de septiembre de 2018, exp. 42769. [15] Consultar, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, exp. 34357, C.P. Hernán Andrade Rincón. [16] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de febrero de 2019, exp. 58894, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.