ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Por adecuada aplicación de las normas correspondientes con el caso / PROCESO EJECUTIVO / REINTEGRO LABORAL - No fue ordenado, la vacante fue ocupada por una persona en carrera administrativa [L]a Sala descenderá al análisis de fondo del asunto, para establecer si se vulneraron o no los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en el auto (…) dictado por el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá, dentro del proceso ejecutivo (…) [E]n relación con el defecto sustantivo por indebida aplicación de lo previsto en el artículo 430 del CGP, se observa que dicho cargo tampoco tiene vocación de prosperidad (…) La norma citada establece que cuando fuere procedente el juez librará mandamiento de pago, con el fin de que la parte ejecutada cumpla la obligación en la forma ordenada en el documento que presta mérito ejecutivo; sin embargo, no puede desconocerse dicha procedencia está sujeta a la verificación de los elementos del título ejecutivo, esto es, que contenga una obligación clara, expresa y exigible (…).
Por lo expuesto, es posible concluir que la autoridad judicial accionada no desconoció lo previsto en el artículo 430 del CGP, en la medida en que ratificó la decisión de librar mandamiento de pago parcial, al encontrar que la obligación de hacer no exigible, toda vez que la condición a la que estaba sujeta, (…) se cumplió. (…) Así las cosas, se evidencia que, contrario a lo dicho por el actor, la autoridad judicial accionada sí tuvo en cuenta las normas procesales aplicables al sub lite (…). [L]a Sala concluye que le asiste la razón al a quo, al señalar que en la sentencia objeto de tutela no se incurrió en los defectos alegados, razón por la cual confirmará la sentencia de primera instancia, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Por correcta valoración probatoria / TÍTULO EJECUTIVO - Elementos, obligación clara, expresa y exigible / MANDAMIENTO DE PAGO PARCIAL / OBLIGACIÓN DE HACER - Sujeta a condición En el caso bajo estudio, la parte actora alegó que el Juzgado incurrió en defecto fáctico, por cuanto (…) no valoró las certificaciones mediante las cuales la Fiscalía (…) informó que, al 27 de septiembre de 2013, estaban nombrados en total 629 fiscales delegados ante los jueces del circuito especializados, de los cuales 367 fueron vinculados en provisionalidad, documentos que permitían colegir que era procedente ordenar el reintegro.
(…) La Sala encuentra que, pese a que en la decisión atacada no se hizo referencia a las pruebas que se alegan como desatendidas, lo cierto es que estas no tendrían la capacidad de variar la decisión del juzgado, pues en el expediente obraba copia de la Resolución (…). En este orden de ideas, no puede realizarse reproche alguno desde el punto de vista constitucional, toda vez que la valoración razonada de la prueba antes aludida, le permitió al Juzgado (…) concluir que no era procedente ordenar a la Fiscalía (…) el reintegro del accionante al cargo que desempeñaba, pues, se repite, éste estaba ocupado por otra persona en carrera administrativa, condición a la que estaba sujeta la obligación de hacer.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 422 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 430 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04717-01(AC) Actor: FERNANDO HUMBERTO GÓMEZ RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E, Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que denegó la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 21 de octubre de 2019 (fl. 1), el señor Fernando Humberto Gómez Rodríguez, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, porque consideró vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Formuló las siguientes pretensiones (fl. 8): Primero. Solicito comedidamente a los magistrados, procedan a Declarar (sic) la violación a los derechos fundamentales al debido proceso y el Acceso (sic) a la Administración de Justicia. Segundo: De conformidad con la anterior declaración, Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso (sic) y el Acceso (sic) a la Administración de Justicia revocando y dejando sin efectos todas las actuaciones surtidas, a partir del auto del 26 de enero de 2015 que libró el mandamiento ejecutivo parcial inclusive dentro del proceso ejecutivo 2014-149.
Tercero: Decretada la revocatoria y amparando los derechos fundamentales invocados, proceda su Despacho a evidenciar el defecto sustancial, factico (sic) y procedimental de la providencia que declara el mandamiento ejecutivo parcial y por tal razón se ordene volver a expedir providencia dentro del proceso ejecutivo en el cual se haga el estudio del título ejecutivo y posterior mandamiento de pago en los términos de la decisión proferida (…) el 15 de noviembre de 2017. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: El señor Gómez Rodríguez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 0-3821 del 1º de noviembre de 2005, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento del cargo que ocupaba como fiscal delegado ante los jueces especializados de la Unidad Nacional para la Extinción de Derecho de Dominio y Lavado de Activos de Bogotá. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se le reintegrara al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía y que se le pagaran los perjuicios morales y materiales causados.
Mediante sentencia del 9 de agosto de 2010, el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Bogotá accedió a las súplicas de la demanda, decisión contra la cual la entidad demandada interpuso recurso de apelación. En fallo del 7 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, confirmó la providencia de primera instancia, pero aclaró lo siguiente: (…) a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reintegrar al demandante (…) al cargo de Fiscal Delegado ante Jueces Especializados de la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos de Bogotá o, a uno de igual o superior jerarquía y al pago de los salarios prestacionales sociales y demás dejados de devengar en el cargo en el cual fue retirado, desde la fecha de su desvinculación –con la precisión efectuada en la parte motiva de la presente sentencia- y hasta que se produzca el reintegro efectivo, no obstante si el cargo al cual se ordena su reintegro concretamente el que desempeñaba el demandante ya se proveyó en carrera y se posesionó quien fuera inscrito en la misma, el pago de los salarios adeudados, a favor del demandante, solo se harán hasta la fecha de posesión de quien ocupa el cargo en propiedad (…).
En Resolución No. 0-2248 del 9 de noviembre de 2012, la Fiscalía General de la Nación ordenó el reconocimiento y pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que dejó de percibir el demandante, sin pronunciarse respecto del reintegro ordenado. En escrito del 21 de diciembre de 2012, el señor Fernando Humberto Gómez Rodríguez presentó <<solicitud de pago de fallo>> ante la mencionada entidad.
En oficio No. 20133100061551 del 26 de septiembre de 2013, se le informó que (i) desde junio de 2012 hasta el 26 de septiembre de 2013 en la Unidad Nacional para la Extinción de Derecho de Dominio y Lavado de Activos de Bogotá estaban vinculados 18 empleados en carrera y 18 en provisionalidad como fiscales delegados ante los jueces penales del Circuito especializados, (ii) entre el año 2010 y el 26 de septiembre de 2013 se presentaron dos encargos de funciones y (iii) a nivel nacional estaban 262 personas en carrera y 367 en provisionalidad ocupando dicho cargo.
A través de Resolución No. 000312 de 26 de mayo de 2014, la Fiscalía General de la Nación reconoció a favor del accionante la suma de $789’190.556,00, correspondiente a los salarios y prestaciones sociales que dejó de recibir desde el 4 de noviembre de 2005 hasta el 28 de febrero de 2010, pero guardó silencio frente <<a la obligación de reintegro>>.
En virtud de lo anterior, el señor Gómez Rodríguez promovió demanda ejecutiva, a fin de que se librara mandamiento ejecutivo contra la entidad ejecutada y se ordenara su reintegro. Por medio de auto del 26 de enero de 2015, el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Bogotá negó el mandamiento de pago solicitado. A su juicio, las obligaciones claras, expresas y exigibles derivadas del título ejecutivo ya habían sido satisfechas en su integridad por parte de la Fiscalía General del Nación. Sostuvo, además, que la obligación de reintegro estaba sujeta a una condición negativa, esto es, que no se hubiera provisto en carrera administrativa el cargo que desempeñaba el ejecutante; no obstante, dado que ese empleo fue ocupado en período de prueba el 1° de marzo de 2010 y en propiedad el 29 de junio de 2010, de acuerdo con lo informado por la Oficina Jurídica y el jefe de personal de la Fiscalía General de la Nación, no era exigible la misma para la fecha en que quedó en firme la sentencia de segunda instancia objeto de ejecución. Contra esa determinación, la parte actora interpuso recurso de apelación. En proveído del 15 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, revocó el auto apelado y, en su lugar, ordenó al Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión de Bogotá <<proveer sobre el estudio y determinar la procedencia o no del mandamiento de pago pretendido>>.
Previo reparto, el conocimiento del asunto se le asignó al Juzgado 51 Administrativo de Bogotá, el cual, en auto del 27 de febrero de 2018, libró mandamiento de pago parcial, en el sentido de ordenar el pago de unas sumas de dinero y negar el reintegro reclamado. El 6 de abril de 2018, el demandante presentó <<solicitud de declaratoria de ilegalidad>> de la referida decisión, con fundamento en que el juzgado debió realizar un estudio formal del título ejecutivo antes de librar mandamiento de pago; sin embargo, según se dijo, de manera ligera, manifestó que era imposible para la demandada cumplir con el reintegro, habida cuenta de que en el cargo que ocupaba el señor Fernando Humberto Gómez Rodríguez se posesionó una persona nombrada en carrera administrativa.
Mediante auto del 24 de abril de 2018, luego de impartirle el trámite de recurso de reposición a la referida solicitud, el juzgado lo rechazó por extemporáneo, decisión contra la cual la parte actora interpuso recurso de reposición. En proveído del 22 de mayo de 2018, se repuso el auto del 24 de abril siguiente y, en su lugar, se negó la solicitud de declaratoria de nulidad de la providencia de 27 de febrero de la misma anualidad, para lo cual se indicó que no resultaba procedente librar mandamiento de pago contra la entidad ejecutada en los términos pretendidos, en tanto la orden relativa al reintegro no era exigible, toda vez que la condición a la cual estaba sujeta se había cumplido.
En escrito del 19 de junio de 2018, el accionante pidió que se declarara la nulidad de todo lo actuado a partir de la providencia de 27 de febrero de 2018, por considerar que se configuró la causal de nulidad prevista en el numeral 2 del artículo 133 del CGP. En auto del 31 de julio de esa anualidad, el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá negó la solicitud de nulidad, con fundamento en que su competencia no estaba limitada solo a verificar si el título ejecutivo cumplía los requisitos formales, sino que tenía la facultad de determinar la procedencia o no del mandamiento de pago.
Contra esa decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación. Mediante providencia del 24 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, rechazó por improcedente el recurso de apelación y, a su vez, remitió el expediente al juzgado de origen para que lo tramitara como un recurso de reposición. Por su parte, el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá, en auto del 6 de agosto de 2019, resolvió no reponer el auto de 31 de julio de 2018, teniendo en cuenta que el estudio de los requisitos formales implica determinar la exigibilidad del título ejecutivo, presupuesto que no se cumplió respecto a la obligación de hacer. 1.3.
Argumentos de la tutela Desde ya conviene señalar que en la solicitud de amparo no se hizo reproche alguno, en relación con las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, sino que se cuestionó de manera directa el auto del 6 de agosto de 2019, dictado por el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá, para lo cual se alegó que en esa providencia se incurrió en los siguientes defectos: i) Defecto fáctico, por cuanto <<solo se le dio relevancia a la información aportada por la Fiscalía General de la Nación en el oficio No. 20123100119423 de 2012>>, en el que se afirmó que el cargo de fiscal delegado ante los jueces especializados había sido ocupado por un empleado nombrado en carrera administrativa, y (ii) omitió valorar las certificaciones mediante las cuales la misma entidad indicó que estaban nombrados en total 629 fiscales delegados ante los jueces del circuito especializados, de los cuales 367 fueron vinculados en provisionalidad para la época en que solicitó el cumplimiento de la sentencia. ii) Defecto sustantivo, dado que se aplicó indebidamente lo dispuesto en el artículo 430 del CGP, según el cual para efectos de librar mandamiento de pago, el juez solo debe determinar los elementos formales del título ejecutivo, lo cual aquí no ocurrió, puesto que se hizo un estudio de fondo en el que se concluyó que la obligación de reintegro era <<inexigible por haber sido cumplida por la entidad demandada>>.
De otra parte, explicó que no se tuvo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que el mandamiento de pago no era la oportunidad para realizar el estudio de fondo sobre la obligación reclamada. iii) Defecto procedimental absoluto, en tanto el juez impartió un trámite que no corresponde al proceso ejecutivo, pues estaba facultado solo para verificar si el título ejecutivo contenía una obligación clara, expresa y exigible, mas no para exponer argumentos que justificaban la imposibilidad de la demandada para cumplir la obligación de hacer, dado que ese debate debía plantearlo la entidad ejecutada, y no podía surtirse de oficio. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. La demanda de la referencia fue radicada inicialmente ante los Juzgados Administrativo de Bogotá y, previo reparto, el conocimiento del asunto se le asignó al Juzgado 32 Administrativo Oral de Bogotá, el cual, en auto del 22 de octubre de 2019 (fl. 12), remitió la solicitud de amparo al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en atención a la regla de reparto establecida en el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017. 2.2.
En auto del 30 de octubre de 2019 (fl. 20), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, remitió la acción constitucional a esta Corporación, dado que, en su criterio, la vulneración alegada provenía de algunas actuaciones adelantadas por esa autoridad, dentro del proceso ejecutivo con radicado 2011-149. 2.3.
En auto del 12 de noviembre de 2019 (fl. 24), el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la demanda y ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial demandada y a los terceros con interés, con el propósito de que rindieran informe. 2.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en su escrito de intervención (fl. 32), pidió que se declarara improcedente la acción de tutela, por considerar que se está ejerciendo para provocar una instancia adicional, con el único propósito de que se debata nuevamente sobre hechos y argumentos que ya fueron examinados por el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá. 2.5.
La Fiscalía General de la Nación (fls. 35 – 41) manifestó que la parte actora no sustentó alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. De otra parte, destacó que le dio cumplimiento a la sentencia del 7 de junio de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, prueba de ello fue que expidió la Resolución No. 0-2248 de 2012, mediante la cual reconoció a favor del actor el pago de los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir y, en oficio No. 20123100119423 de 2012, le informó que la plaza que ocupaba se proveyó <<en período de prueba el 1° de marzo de 2010 y en propiedad el 29 de junio de 2010>>. 2.6.
El Juzgado 51 Administrativo de Bogotá (fls. 44 – 47) solicitó que se denegara la solicitud de amparo, toda vez que la decisión atacada se fundó en el análisis de las pruebas obrantes en el expediente y de las normas aplicables al caso objeto de estudio, razón por la cual no adolece de ningún vicio que lleve a dejarla sin efectos. 3. Fallo impugnado La Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de diciembre de 2019 (fls. 53 – 61), denegó la acción de tutela, con fundamento en las siguientes consideraciones: Señaló que no se configuró el defecto fáctico, puesto que el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá realizó una valoración juiciosa de las pruebas obrantes al expediente, las cuales le permitieron concluir que no era procedente ordenar el reintegro del accionante al cargo que desempeñaba en la Fiscalía General de la Nación, teniendo en cuenta que éste estaba ocupado por otra persona en carrera administrativa, condición a la que estaba sujeta la obligación de hacer.
También descartó la existencia de los defectos sustantivo y fáctico, toda vez que, contrario a lo dicho por el actor, el juzgado accionado aplicó debidamente lo dispuesto en el artículo 430 del CGP, tanto así que verificó que el título ejecutivo cumpliera los requisitos formales contemplados en el artículo 422 ibídem, pero advirtió que la obligación de hacer no era exigible, dado que la condición a la cual estaba sujeta se cumplió y, en ese sentido, no podía librarse mandamiento de pago en los términos solicitados. 4.
Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión (fls. 66 – 70), para lo cual reiteró lo expuesto en el escrito inicial. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las llamadas causales genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”.
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la sentencia dictada el 12 de diciembre de 2019 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado por la parte actora.
Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala descenderá al análisis de fondo del asunto, para establecer si se vulneraron o no los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en el auto del 6 de agosto de 2019, dictado por el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá, dentro del proceso ejecutivo con radicado 2014- 00149-00. 4.
Análisis de la Sala 4.1. Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora Conviene precisar que si bien la accionante alegó que el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá incurrió en defecto sustantivo y defecto procedimental absoluto, también lo es que para argumentar estos vicios se plantearon los mismos argumentos. Así las cosas, la Sala realizará un análisis conjunto del tema, a partir de los presupuestos del defecto sustantivo. 4.1.2.
Del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional[3] ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso[4]; (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión[5]; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo[6].
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión[7]; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia[8]. 4.1.3.
Del defecto sustantivo Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso.
También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta la existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto jurídico, que se hace valer, se aplica, a pesar de no ser pertinente para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.
Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando la norma que se aplica es la que regula el asunto por resolver, pero el juzgador le da un alcance errado y así, la aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido que no le corresponde. En el mismo sentido, la Corte Constitucional considera que el defecto sustantivo se presenta cuando[9]: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto;
(ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática;
(iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. 4.2. Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la parte actora alegó que el Juzgado 51 Administrativo de Bogotá incurrió en defecto fáctico, por cuanto (i) <<solo le dio relevancia a la información aportada por la Fiscalía General de la Nación en el oficio No. 20123100119423 de 2012, y (ii) no valoró las certificaciones mediante las cuales la Fiscalía General de la Nación informó que, al 27 de septiembre de 2013, estaban nombrados en total 629 fiscales delegados ante los jueces del circuito especializados, de los cuales 367 fueron vinculados en provisionalidad, documentos que permitían colegir que era procedente ordenar el reintegro.
Al respecto, el despacho accionado, en auto del 6 de agosto de 2019, mediante el cual resolvió no reponer el auto del 31 de julio de 2018, que negó la petición de declarar la nulidad de todo lo actuado a partir a partir de la providencia de 27 de febrero de 2018, por la supuesta configuración de la causal prevista en el numeral 2 del artículo 133 del CGP, señaló lo siguiente (fls. 277 - 278 del c.1 allegado en préstamo): (…) El fundamento de las pretensiones de un proceso ejecutivo reside en la obligación expresa, clara y exigible a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado y, además, liquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata de pagar una suma de dinero.
Ese sentido se tiene que la obligación es expresa, cuando se encuentra determinada y resulta manifiesta de la redacción del título; clara, cuando son manifiestos todos los elementos que la integran de manera inteligible; y exigible, siempre que puede demandarse su cumplimiento al no estar sometida a plazo o condición, de manera que el proceso ejecutivo que se adelanta con el fin de hacer efectivas coercitivamente las obligaciones incumplidas por el deudor, cuya existencia cierta e indiscutible deviene en una orden de cumplimiento por parte del juez de la ejecución o, en caso contrario, conlleva a la negativa del mandamiento de pago solicitado.
Conforme a lo anterior, encuentra el despacho que no es posible librar mandamiento de pago por la obligación de hacer, conforme lo ya establecido en la providencia del 27 de febrero de 2018, en la que se consideró lo siguiente: << ( ) ordenar el reintegro al cargo de fiscal delegado ante los jueces especializados de la Unidad Nacional para la Extinción de Derecho de Dominio y el Lavado de activos, como lo solicitó la parte ejecutante, ya que la sentencia del 7 de junio de 2012 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…), que confirmó y aclaró la sentencia de primera instancia (…) y que conforma el título ejecutivo en el presente proceso estableció como condición para proceder al reintegro de la parte ejecutante que el cargo que este desempeñaba no hubiere sido provisto en carrera administrativa, caso en el cual no procedía su reintegro.
En consecuencia, frente a dicha pretensión las mencionadas providencias objeto de ejecución impusieron la condición de que el cargo al cual se le ordenaba su reintegro y el que concretamente desempeñaba el demandante, hubiera sido provisto en carrera, conforme a la convocatoria llevada a cabo en su momento por la Fiscalía General de la Nación, no se efectuaría el reintegro al cargo, por lo que el título ejecutivo frente a dicha pretensión no es exigible ya que la condición a la que estaba sujeta la obligación de hacer se cumplió según se desprende de la Resolución No. 02248 del 09 de noviembre de 2012.
Así las cosas, como ya se ha mencionado para el estudio de la procedencia o no del mandamiento de pago, el juez debe librar mandamiento de pago conforme con los requisitos dispuestos en el Artículo (sic) 422 del C.G.P., esto es, que el título contenga una obligación clara, expresa y exigible (fls. 222 reverso-223), es decir que el estudio de los requisitos formales implica lo referente a la exigibilidad del título, tal como lo hizo el despacho en la providencia del 27 de febrero de 2018, en lo referente a la obligación de hacer la cual no es exigible ya que la condición a la cual estaba sujeta se cumplió. La Sala encuentra que, pese a que en la decisión atacada no se hizo referencia a las pruebas que se alegan como desatendidas, lo cierto es que estas no tendrían la capacidad de variar la decisión del juzgado, pues en el expediente obraba copia de la Resolución No. 02248 de 9 de noviembre de 2012, por medio de la cual la Fiscalía General de la Nación señaló que la plaza que ocupaba el señor Gómez Rodríguez se proveyó en período de prueba el 1° de marzo de 2010 y en propiedad el 29 de junio de 2010, información que desvirtuaba las certificaciones aludidas por el actor.
En este orden de ideas, no puede realizarse reproche alguno desde el punto de vista constitucional, toda vez que la valoración razonada de la prueba antes aludida, le permitió al Juzgado 51 Administrativo de Bogotá concluir que no era procedente ordenar a la Fiscalía General de la Nación el reintegro del accionante al cargo que desempeñaba, pues, se repite, éste estaba ocupado por otra persona en carrera administrativa, condición a la que estaba sujeta la obligación de hacer.
De otra parte, en relación con el defecto sustantivo por indebida aplicación de lo previsto en el artículo 430 del CGP, se observa que dicho cargo tampoco tiene vocación de prosperidad por lo siguiente: El reparo expuesto por el señor Gómez Rodríguez radica en que la norma mencionada es clara en señalar que el juez al momento de librar mandamiento de pago solo puede verificar si el título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y exigible, mas no pronunciarse sobre aspectos del fondo de la controversia, al punto de sostener que la obligación de reintegro era <<inexigible por haber sido cumplida por la entidad demandada>>, puesto que, en su sentir, debía ser esta quien, en ejercicio de su derecho de defensa, demostrara tal hecho.
Pues bien, el artículo 430 del CG, prevé: Artículo 430. Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo.
No se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante la ejecución, según fuere el caso (…). La norma citada establece que cuando <<fuere procedente>> el juez librará mandamiento de pago, con el fin de que la parte ejecutada cumpla la obligación en la forma ordenada en el documento que presta mérito ejecutivo; sin embargo, no puede desconocerse dicha procedencia está sujeta a la verificación de los elementos del título ejecutivo, esto es, que contenga una obligación clara, expresa y exigible, según lo dispone el artículo 422 del CGP.
Por lo expuesto, es posible concluir que la autoridad judicial accionada no desconoció lo previsto en el artículo 430 del CGP, en la medida en que ratificó la decisión de librar mandamiento de pago parcial, al encontrar que la obligación de hacer no exigible, toda vez que la condición a la que estaba sujeta, según el fallo del 7 de junio de 2012, se cumplió. Lo anterior guarda concordancia con lo sostenido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en el auto del 15 de diciembre de 2017, mediante el cual revocó la decisión del 26 de enero de 2015, que negó el mandamiento de pago y, en su lugar, le ordenó al despacho accionado <<proveer sobre el estudio y determinar la procedencia o no del mandamiento de pago pretendido>>.
Esto se dijo (fls. 220 – 224 del c.1 allegado en préstamo): (…) en los términos del artículo 430 del CGP, ya citado, la oportunidad para librar el mandamiento no es el mismo momento en que se debe realizar el estudio de fondo o liquidar la obligación que se reclama como no pagada, pues el mandamiento de pago se asemeja al auto admisorio de la demanda, solo debe establecer la existencia o no del título ejecutivo que se invoca para la ejecución, pues será la entidad quien en ejercicio del derecho de defensa que le asiste, debe demostrar el pago de la obligación. (…) En ese orden de ideas, si la parte demandante presenta un título ejecutivo contenido en una sentencia proferida por esta jurisdicción (…) se debe librar mandamiento de pago a su favor, previo estudio y verificación de los presupuestos procesales para el efecto.
En consecuencia, se dispone revocar la decisión recurrida, que negó al mandamiento de pago, para que en su lugar el a quo proceda a realizar un estudio del mandamiento de pago en los términos del artículo 430 del CGP, y si es del caso, se dicte un auto previo en el cual se conceda a la parte ejecutante el término para acreditar los requisitos formales de la demanda ejecutiva, para luego ordenar o no librar el mandamiento de pago solicitado.
Así las cosas, se evidencia que, contrario a lo dicho por el actor, la autoridad judicial accionada sí tuvo en cuenta las normas procesales aplicables al sub lite, así como las consideraciones expuestas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En ese sentido, la Sala concluye que le asiste la razón al a quo, al señalar que en la sentencia objeto de tutela no se incurrió en los defectos alegados, razón por la cual confirmará la sentencia de primera instancia, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 12 de diciembre de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. DEVOLVER al despacho de origen el expediente allegado a este proceso en calidad de préstamo.
CUARTO. ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Esta providencia fue discutida y aprobada en sala virtual del 19 de marzo de 2020. ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Corte Constitucional, sentencia SU-159 de 2002. [4] Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994. [5] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [6] Corte Constitucional, sentencia T-417 de 2008. [7] Ibídem. [8] Corte Constitucional, sentencia SU-226 de 2013. [9] Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T- 189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007.