11001-03-15-000-2020-01295-00 — Consejo de Estado

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN SSPD - 20201000009965 DE 2020 DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS / REANUDACIÓN DE LOS TÉRMINOS PROCESALES DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS EN CURSO EN TODAS LAS DEPENDENCIAS / RECURSO DE REPOSICIÓN- No repone La determinación de i) reanudar a partir del día jueves 2 de abril del 2020, los términos procesales que habían sido suspendidos mediante la citada resolución SSPD- 20201000009755, excepto para las actuaciones adelantadas por la Oficina de Control Interno Disciplinario por estar regidas en virtud de la Ley 734 de 2002; ii) suspender la atención al público de manera presencial en todas las sedes hasta el día lunes 13 de abril de 2020; y iii) derogar en todas sus partes la referida resolución, a partir del 2 de abril de 2020, sí fue adoptada con ocasión del estado de emergencia declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, no solo porque lo invocó como parte de su fundamento, sino porque el acto inicial y anterior en que se sustentó, también lo tuvo como tal en su contenido.

Finalmente, es claro que el estudio que la agente del ministerio público efectúa acerca de la naturaleza del Decreto 457 de 2020, que en su criterio no es legislativa, es propio del análisis del fondo del asunto y corresponde a la sentencia que efectuará el control integral del acto objeto de control, no al momento de avocar conocimiento.

Bajo los anteriores lineamientos, el despacho estima que no es viable reponer la providencia recurrida a través de la cual se decidió avocar conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución SSPD - 20201000009965 del 1.° de abril de 2020, emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pues en principio, y con los elementos de juicio que reposaban en el expediente al momento de adoptar tal decisión, se concluyó que sí era viable ejercer el control inmediato de legalidad respecto de él. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN SSPD - 20201000009965 DE 2020 SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011- (CPACA) – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01295-00(CA)A Actor: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Demandado: RESOLUCIÓN SSPD - 20201000009965 DEL 1 DE ABRIL DE 2020 |Referencia: |CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD | |Radicación: |11001-03-15-000-2020-01295-00 | |Tema: |Reposición auto que avocó conocimiento del control | | |inmediato | de legalidad de la Resolución SSPD - 20201000009965 del 1.° de abril de 2020, emitido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede el Despacho a resolver el recurso de reposición interpuesto por la procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado contra el auto de 28 de abril de 2020, proferido por el consejero conductor del proceso, mediante el cual se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución SSPD - 20201000009965 del 1.° de abril de 2020 emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual se reanudan los términos procesales de las actuaciones administrativas en curso en todas las dependencias de la entidad, y se deroga la Resolución SSPD – 20201000009755 del 25 de marzo de 2020. 1.

Antecedentes 1.1. Auto recurrido Mediante providencia del 28 de abril de 2020, este despacho decidió avocar conocimiento del control inmediato de legalidad respecto de la Resolución SSPD - 20201000009965 del 1.° de abril de 2020 emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual se reanudan los términos procesales de las actuaciones administrativas en curso en todas las dependencias de la entidad, y se deroga la Resolución SSPD – 20201000009755 del 25 de marzo de 2020 En la decisión recurrida se precisó que la prórroga, contenida en el acto materia de control, se fundamentó, entre otras disposiciones, en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, por el cual el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional; en el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020; en los artículos 2.°, 3.° y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; en el artículo 118 del Código General del Proceso; y en el Decreto 990 de 2002.

También se precisó que con fundamento en las anteriores disposiciones, la Superintendencia expidió la Resolución SSPD-20201000009485 del 16 de marzo de 2020, mediante la cual suspendió los términos de las actuaciones administrativas en curso en todas sus dependencias hasta el 23 de marzo de 2020, medida que fue prorrogada hasta el 24 de marzo de 2020 por medio de la Resolución SSPD-20201000009715 de esa misma fecha,[1] y, luego, por medio de la Resolución SSPD- 20201000009755 del 25 de marzo de 2020, hasta el 13 de abril de 2020, inclusive.

Asimismo, que la Superintendencia concluyó, en virtud del Decreto 491 de 2020,[2] artículos 4.° sobre notificación o comunicación por medios electrónicos de los actos administrativos, y 6.° ibidem sobre la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria, que contaba con los medios tecnológicos y de telecomunicación necesarios y suficientes para continuar con las actuaciones administrativas, lo cual posibilitaba la prestación de los servicios y la garantía de los derechos de los administrados, por lo que dispuso mediante el acto objeto de control: i) reanudar a partir del día jueves 2 de abril del 2020, los términos procesales que habían sido suspendidos mediante la citada resolución SSPD- 20201000009755, excepto para las actuaciones adelantadas por la Oficina de Control Interno Disciplinario por estar regidas en virtud de la Ley 734 de 2002; ii) suspender la atención al público de manera presencial en todas las sedes hasta el día lunes 13 de abril de 2020; y iii) derogar en todas sus partes la referida resolución, a partir del 2 de abril de 2020. 1.2.

Recurso de reposición Inconforme con la anterior decisión, la procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado interpuso recurso de reposición con el fin de que no se avoque el conocimiento para ejercer control inmediato de legalidad respecto de la Resolución SSPD - 20201000009965 del 1.° de abril de 2020 emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Como sustento de su postura, argumentó lo siguiente: i) La decisión cuestionada no cumple con el tercer requisito establecido en los artículos 136 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 137 de 1994, según los cuales se requiere que el acto susceptible de control inmediato de legalidad haya sido expedido como desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. ii) El incumplimiento de ese requisito radica en que la resolución materia de control -del 1.° de abril de 2020-, toma medidas frente a la Resolución SSPD – 20201000009755 del 25 de marzo de 2020, pues reanuda la suspensión de los términos inicialmente descritos en esta, «razón por la cual deben estudiarse las razones que dieron origen a la primera resolución y determinar su procedencia o no frente al control de legalidad, con el fin de determinar la suerte de su prórroga» iii) Al estudiar el acto de suspensión de términos inicial - Resolución SSPD- 20201000009755 del 25 de marzo de 2020-, que se reactivan mediante el acto objeto de control, se observa que en su parte motiva tuvo como sustento los siguientes: - Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria y se adoptan otras medidas para hacer frente al coronavirus; - Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria Covid-19 y el mantenimiento del orden público; - Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas en el marco del Estado de emergencia económica, social y ecológica; - Ley 1437 de 2011 CPACA; - Ley 1564 de 2012 CGP; - Ley 142 de 1994 por el cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones; y Decreto 990 de 2002 por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. iv) No obstante que en su contenido se cita el referido decreto 491, lo cierto es que el propósito de dicha resolución no es otro que adoptar medidas administrativas orientadas a cumplir con el aislamiento preventivo obligatorio decretado el 20 de marzo de 2020 en aras de proteger los derechos de los ciudadanos y servidores públicos de acceso a una administración pública que respeta y acoge las garantías constitucionales, y garantizar así la seguridad y la salud en el trabajo, expresamente reguladas en el Decreto 457 y en la Resolución 385, ambos de 2020.

En todo caso, esta última resolución fue proferida antes del Decreto 491, lo cual evidencia que no tuvo sustento en esta norma y que sin su existencia igual hubiera nacido a la vida jurídica. v) La entidad, mediante el acto objeto de control, dispuso la reanudación de términos en las actuaciones administrativas para garantizar el aislamiento preventivo obligatorio ordenado en el Decreto 457 del 20 de marzo de 2020, de ahí que se puede inferir que, de no haberse decretado dicho aislamiento, el acto que se estudia no se hubiese proferido o carecería de fundamento fáctico y jurídico, pues la Resolución 385 de 2020 ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas implementar estrategias laborales y administrativas que contuvieran y previnieran el coronavirus entre sus colaboradores, y lo cierto es que esta última resolución tampoco fue expedida en virtud del Decreto 417 de 2020, ya que es anterior a este. vi) Establecido, como está, que el acto que se examina fue proferido en virtud del Decreto 457 de 2020 y de la Resolución 385 de esta misma anualidad, y que no existe ningún factor de conexidad con el Decreto Legislativo 417 de 2020, es evidente que no se cumple con uno de los requisitos sine quanon para la procedencia del control inmediato de legalidad, como es que el acto desarrolle decretos legislativos dictados en estados de emergencia. vii) Finalmente, tampoco se puede afirmar que el Decreto 457 de 2020 sea de naturaleza legislativa, pues carece de la firma de todos los ministros del despacho ni mucho menos invocó o utilizó las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución Política; antes por el contrario, fue promulgado por el presidente con fundamento en una facultad en el numeral 4.° del artículo 189 de la Constitución Política, que le permite en forma permanente conservar del orden público en todo el territorio y reestablecerlo donde estuviere turbado. 2.

Consideraciones 2.1. Problema jurídico Consiste en determinar si es procedente reponer el auto del 28 de abril de 2020, proferido por el consejero conductor del proceso, mediante el cual se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución SSPD - 20201000009965 del 1.° de abril de 2020 emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual se reanudan los términos procesales de las actuaciones administrativas en curso en todas las dependencias de la entidad, y se deroga la Resolución SSPD – 20201000009755 del 25 de marzo de 2020.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) naturaleza del control inmediato de legalidad; y ii) solución al caso concreto. 2.2. Naturaleza del control inmediato de legalidad El marco normativo del control inmediato de legalidad que se analiza está contemplado en el artículo 20[3] de la Ley 137 de 1994, el cual se declaró exequible por la Corte Constitucional, que en torno al objeto de ese mecanismo, consideró: Pues bien, en los incisos primero y segundo del artículo que se revisa, se consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, el cual será ejercido por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con la competencia que allí se fija.

Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.

Dicho control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales.[4] De igual manera, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contempló el control inmediato de legalidad, en los siguientes términos: Artículo 136.

Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. (Se resalta) De la norma transcrita se puede concluir que la procedencia de ese control especialísimo está sujeto a que se trate de medidas que cumplan con las siguientes características: i) Que sean de carácter general, es decir, que excluye a las de carácter particular y concreto. ii) Que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa. iii) Que su expedición se dé en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Cuando se cumplen las tres condiciones anteriores y la medida de carácter general adoptada proviene de una autoridad del orden nacional, la competencia radica en el Consejo de Estado.

Ahora bien, la Sala Plena de esta Corporación, en relación con el control inmediato de legalidad, ha considerado que: (…) es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.[5] (Negrilla fuera de texto) Lo anterior quiere decir que uno de los requisitos indispensables para que proceda el mecanismo bajo análisis consiste en que las medidas cuyo control se pretende hayan sido expedidas en el marco de los estados de excepción y que desarrollen o reglamenten el decreto legislativo correspondiente.

Adicionalmente, el Consejo de Estado ha sostenido que este mecanismo tiene como propósito verificar que las decisiones que las autoridades emitan en ejercicio de la función administrativa y dentro del marco del estado de excepción se ciñan a los parámetros, finalidades y límites establecidos. Así se ha discurrido: En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos.

Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta.[6] De esta manera, el control inmediato de legalidad constituye una herramienta con que cuenta la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar, exclusivamente, las decisiones que la administración hubiera expedido en desarrollo de los estados de excepción, a fin de establecer si estas se sujetaron o desbordaron los límites fijados por las normas superiores que les dieron sustento. 2.3.

Caso concreto. Análisis del despacho En el sub lite a través de providencia del 28 de abril de 2020, el despacho conductor de proceso decidió avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución SSPD - 20201000009965 del 1.° de abril de 2020 emitida por la superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante la cual se reanudan los términos procesales de las actuaciones administrativas en curso en todas las dependencias de la entidad, y se deroga la Resolución SSPD – 20201000009755 del 25 de marzo de 2020.

La recurrente plantea que la resolución anterior no cumple con los requisitos para que se ejerza el control mediante el mecanismo excepcional de que trata este proceso, por las siguientes razones: i) no es un acto autónomo, sino de reanudación de términos suspendidos en uno anterior, que además lo deroga; ii) al verificar el acto del cual depende, dictado con antelación, este no fue expedido en desarrollo del decreto que declaró el estado de excepción y, bajo esa óptica, el acto cuyo control se analiza, tampoco se expidió en desarrollo del estado de emergencia; y iii) por el contrario, el sustento del acto objeto de control viene a ser el Decreto 457 de 2020 –que no es legislativo-, y la Resolución 385 de esta misma anualidad, por lo que no existe conexidad alguna con la disposición que sí ostenta este carácter, como es el Decreto 417 de 2020.

El despacho no comparte la interpretación realizada por la recurrente, por las razones que se exponen a continuación: La Resolución SSPD - 20201000009965 del 1.° de abril de 2020 emitida por la superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, objeto de control en este proceso, dispuso: - la reanudación de términos, a partir del 2 de abril del 2020, de los términos procesales que habían sido suspendidos mediante la Resolución SSPD- 20201000009755 del 25 de marzo de 2020[7] excepto para las actuaciones adelantadas por la Oficina de Control Interno Disciplinario por estar regidas en virtud de la Ley 734 de 2002; - la suspensión de la atención al público de manera presencial en todas las sedes hasta el día lunes 13 de abril de 2020; y - derogó en todas sus partes la referida resolución, a partir del 2 de abril de 2020.

Si bien es cierto, como lo plantea la recurrente, que la decisión contenida en el acto objeto de control constituye una reanudación de los términos que inicialmente habían sido suspendidos a través de la citada resolución 20201000009755 y que incluso la «derogó», también lo es que la parte motiva de ambos actos administrativos[8] hace referencia a que tienen como sustento el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, por el cual el presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de la vigencia del decreto En efecto, la resolución sub examine en su motivación cita, además del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, las siguientes disposiciones: i) la Resolución número 385 de 12 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social; ii) el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, artículos 1.° y 3.°; iii) la Ley 1473 de 2011, artículos 2.°, 3.° y 306; iv) el Código General del Proceso, artículo 118; v) el Decreto 990 de 2002; vi) la Resolución SSPD-20201000009485 del 16 de marzo de 2020, mediante la cual la Superintendencia suspendió los términos de las actuaciones administrativas en curso en todas sus dependencias hasta el 23 de marzo de 2020, medida que fue prorrogada hasta el 24 de marzo de 2020 por medio de la Resolución SSPD-20201000009715 de esa misma fecha, y, luego, mediante la Resolución SSPD- 20201000009755 del 25 de marzo de 2020, hasta el 13 de abril de 2020, inclusive; y, vii) el Decreto Legislativo 491 de 2020, artículos 4.° y 6.°.[9] Lo anterior permite concluir, ab initio, que la determinación de i) reanudar a partir del día jueves 2 de abril del 2020, los términos procesales que habían sido suspendidos mediante la citada resolución SSPD- 20201000009755, excepto para las actuaciones adelantadas por la Oficina de Control Interno Disciplinario por estar regidas en virtud de la Ley 734 de 2002; ii) suspender la atención al público de manera presencial en todas las sedes hasta el día lunes 13 de abril de 2020; y iii) derogar en todas sus partes la referida resolución, a partir del 2 de abril de 2020, sí fue adoptada con ocasión del estado de emergencia declarado por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, no solo porque lo invocó como parte de su fundamento, sino porque el acto inicial y anterior en que se sustentó, también lo tuvo como tal en su contenido.

Bajo los anteriores lineamientos, el despacho estima que no es viable reponer la providencia recurrida a través de la cual se decidió avocar conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución SSPD - 20201000009965 del 1.° de abril de 2020, emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pues en principio, y con los elementos de juicio que reposaban en el expediente al momento de adoptar tal decisión, se concluyó que sí era viable ejercer el control inmediato de legalidad respecto de él. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. No reponer el auto del 28 de abril de 2020, proferido por el consejero conductor del proceso de la referencia, por el cual avocó conocimiento para ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución SSPD - 20201000009965 del 1.° de abril de 2020, emitida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar personalmente o a través de correo electrónico, a las partes, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del CPACA.

Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Así se señala en el acto administrativo objeto de control [2] Expedido por el Gobierno Nacional «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica» [3] Artículo 20.

Co瑮潲⁬敤氠来污摩ntrol de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. [4] Corte Constitucional, Sentencia C-179/94 M.P. Carlos Gaviria Díaz. [5] Consejo de Estado, Sala Plena, providencia del 5 de marzo de 2012, radicación: 11001-01-15-0002010-00369-00 (CA), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación: 11001-03-15-000-2010- 00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. [7] Allí se había dispuesto: Artículo 1.

Suspender los términos procesales en curso en todas las dependencias de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a partir de la publicación de la presente Resolución, y hasta el trece (13) de abril de 2020 inclusive, fechas en las que no correrán los términos para todos los efectos de ley. … [8] Al respecto, se puede consultar en la página https://www.superservicios.gov.co/sites/default/archivos/Sala%20de%20prensa/ De%20interes/2020/Mar/20201000009755.pdf [9] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica» ----------------------- Radicación: 11001 - 03 - 1 5 - 000 - 20 20 - 0 1205 - 00