25000-23-24-000-2008-00302-01 — Consejo de Estado

25000-23-24-000-2008-00302-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2020-03-12

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Aldental S.A·Demandado: Nación – Ministerio De Salud Y Protección Social Y Ese Policarpa Salavarrieta En Liquidación

De qué trata

Síntesis: [E]n el caso concreto, Aldental S.A. tenía la carga de obtener las certificaciones de interventoría, las constancias de ingreso de bienes o elementos al inventario de la extinta empresa social del Estado y los registros presupuestales, así como de conservar las pruebas de las póliza de cumplimiento y las constancias de pago por concepto de publicidad de contratos, y, en general, todos los documentos que acrediten el cumplimiento de requisitos de perfeccionamiento y ejecución de los contratos de los cuales provienen sus acreencias, para efectos de obtener el reconocimiento y pago que reclama ante el agente liquidador de la entidad. De esa forma, mal podría deducirse la existencia y validez de un contrato u otro documento por el solo hecho de que, con anterioridad, la entidad hubiese aceptado y pagado otras facturas derivadas del mismo. Por su parte, tal y como lo disponen las normas que regulan el proceso de liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta, el agente liquidador debió supeditarse a las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo de calificación de las acreencias reclamadas por Aldental, estando facultado para rechazar las reclamaciones ante la falta de certeza sobre la existencia o validez de las obligaciones, o ante el incumplimiento de los requisitos legales y contractuales, mediante la fijación de las glosas sobre las respectivas facturas, como en efecto lo hizo. Así, los requisitos para pago previstos en los contratos de suministro celebrados no constituyen requisitos meramente formales, ya que es mediante los mismos que se acreditaría el cumplimiento de las obligaciones pactadas, por lo que su verificación resulta necesaria para el reconocimiento y pago de los valores convenidos. En este contexto, es preciso mencionar que esta Corporación ha considerado que trasladar la carga de la prueba al agente liquidador ante la ocurrencia de fallas internas administrativas dentro del proceso de liquidación conllevaría a dar un alcance inadecuado del principio de buena fe, pues se tendría que presumir la entrega de documentos en el trámite administrativo, aun cuando ese hecho no haya quedado probado.PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia / CARGA DE LA PRUEBA EN PROCESO LIQUIDATORIO DE ENTIDAD PÚBLICA - La tiene el acreedor / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Carga de la prueba / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[E]sta Corporación ha precisado que en el marco del proceso de liquidación obligatoria se aplican normas especiales que determinan el procedimiento a seguir para el reconocimiento de las acreencias de los reclamantes, considerando que se trata de la terminación de la persona jurídica y el saneamiento de las obligaciones monetarias contraídas durante su existencia, y ha advertido que, en dicho trámite administrativo, la carga de la prueba de la acreencia recae en el peticionario, de tal forma que el éxito o prosperidad de su reclamación depende de lo que logre probar. […] De lo anterior surge que para obtener el pago de sus acreencias, a la sociedad actora le corresponde demostrar la existencia y validez de los contratos y facturas derivadas de los mismos, así como los requisitos que debía observar para exigir el pago, entre los cuales se encuentran requisitos de cumplimiento o ejecución, como son los certificados de interventoría y las constancias de ingreso de bienes o elementos al inventario de la entidad contratante, y requisitos de ejecución, tales como las pólizas de cumplimiento, pago por concepto de publicidad de contratos y registro presupuestal. Sin embargo, al solicitar el pago de sus acreencias, la demandante omitió algunos requisitos previstos para el pago en los contratos de los cuales se derivaron, bajo el pretexto de que la entidad liquidadora debía tenerlos en su poder, considerando que corresponden a trámites internos de la ESE en liquidación.REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES - Supresión y liquidación / SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN - De la Empresa Social del Estado ESE Policarpa Salavarrieta / LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS - Procedimiento especial / LIQUIDADOR - Facultades / FACULTADES DEL LIQUIDADOR AL VERIFICAR Y CALIFICAR LAS ACREENCIAS - Debe limitarse a constatar el lleno de los requisitos legales y contractuales[L]a Sala recuerda que, a partir de su supresión, valga decir, el 27 de julio de 2007, la ESE Policarpa Salavarrieta entró en proceso de liquidación, situación extraordinaria en virtud de la cual dejó de cumplir su objeto social y se sometió a un proceso concursal y universal de liquidación para pagar las obligaciones adquiridas en condiciones ordinarias, de conformidad con el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional. En ese orden de ideas, es preciso anotar que el acto administrativo de calificación de acreencias en un proceso de liquidación está reglamentado por el Decreto 254 de 2000, la Ley 1105 de 2006 y el artículo 26 del Decreto 2211 de 2004, de tal forma que es expedido por el liquidador en virtud de funciones públicas especiales como director de un procedimiento administrativo igualmente especial y no como representante legal de la extinta empresa en liquidación, por lo que no debe confundirse con un acto contractual. Asimismo, de conformidad con las normas referidas, el liquidador está facultado para establecer causales de glosa con la finalidad de absolver las dudas sobre la procedencia o validez de las acreencias, y para definir un procedimiento para el rechazo de las reclamaciones recibidas dentro de la liquidación, caso en el cual la carga de la prueba corresponde al acreedor. […] Al respecto, es preciso destacar que, al analizar una situación similar a la que aquí se aborda, en sentencia de 2 de agosto de 2018, esta Corporación precisó que durante la verificación de las acreencias y calificación del estado de las mismas, el liquidador debe limitarse a constatar el lleno de los requisitos legales y contractualesPAGO DE LAS OBLIGACIONES DE LOS ACREEDORES - Legislación aplicable / LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS - Emplazamiento de los interesados y acreedores dentro del proceso. Marco normativo / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIARECURSO DE APELACIÓN - Alcance / JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Límites / PRINCIPIO NO REFORMATIO IN PEJUS - Prohibición de agravar la situación del apelante único / JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - No hay límites para resolver cuando apelan las partesEl artículo 31 de la Constitución Política prescribe que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley, y que el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único. Por su parte, el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable al proceso contencioso administrativo por analogía a falta de norma especial en el C.C.A. y por remisión expresa de su artículo 267, dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio. En esos términos, por regla general, el segunda instancia no puede agravar la situación del apelante único, lo cual constituye el principio denominado como la no reformatio in pejus. Sin embargo, la misma norma procesal dispone que cuando ambas partes hayan apelado la sentencia, o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones, por lo que, en estos dos supuestos, por autorización de la ley, el juez no queda atado a la favorabilidad que cada apelante busca para su situación procesal con la interposición del recurso. En ese orden de ideas, en cuanto en el presente asunto apelaron tanto la parte actora como las entidades demandadas, la Sala dispone de libertad para decidir sin limitaciones sobre la providencia objeto de apelación.SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN - De la Empresa Social del Estado ESE Policarpa Salavarrieta / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Del Ministerio de la Protección SocialEl Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A estimó que la legitimación en la causa del Ministerio de la Protección Social deviene de su calidad de cesionario legal y contractual del proceso de liquidación de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, que modificó el artículo 35 de la Ley 254 de 2000, así como lo acordado en las cláusulas quinta y vigésima quinta del Contrato de Fiducia Mercantil suscrito el 29 de diciembre de 2008 entre Fiduagraria, como liquidador de la empresa social del Estado, y la Fiduciaria La Previsora S.A. para la constitución del patrimonio autónomo denominado PAP - E.S.E. POLICARPA EN LIQ - PAR, y el acta final del proceso de liquidación signada el 15 de septiembre de 2009, criterio que comparte esta Sala, por lo que confirmará la decisión en este sentido.FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Supuestos para su configuraciónSobre los supuestos para la configuración de la causal de nulidad por falsa motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que tiene ocurrencia cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la administración pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión. En ese sentido, esta Sección ha determinado que la validez del acto administrativo depende, entre otros elementos, de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado, valga decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la toma de la decisión de que se trate, y que se den en condiciones tales que conduzcan a adoptar una y no otra determinación, por lo que se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso. La motivación constituye, entonces, uno de los elementos esenciales o fundamentos de legalidad del acto administrativo, al tal punto que cuando se pretermite, o cuando se demuestra que las razones que sustentan la decisión no son reales, no existen o están distorsionadas se presenta un vicio que lo invalida. Ahora bien, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la cual goza el acto administrativo, concierne a quien pretende desvirtuarlo por la causal de falsa motivación demostrar el vicio en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad.

REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES - Supresión y liquidación / SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN – De la Empresa Social del Estado ESE Policarpa Salavarrieta / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia / LIQUIDADOR – Funciones / RECLAMACIÓN DE ACREENCIA – Glosas / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Carga de la prueba [E]n el caso concreto, Aldental S.A. tenía la carga de obtener las certificaciones de interventoría, las constancias de ingreso de bienes o elementos al inventario de la extinta empresa social del Estado y los registros presupuestales, así como de conservar las pruebas de las póliza de cumplimiento y las constancias de pago por concepto de publicidad de contratos, y, en general, todos los documentos que acrediten el cumplimiento de requisitos de perfeccionamiento y ejecución de los contratos de los cuales provienen sus acreencias, para efectos de obtener el reconocimiento y pago que reclama ante el agente liquidador de la entidad.

De esa forma, mal podría deducirse la existencia y validez de un contrato u otro documento por el solo hecho de que, con anterioridad, la entidad hubiese aceptado y pagado otras facturas derivadas del mismo. Por su parte, tal y como lo disponen las normas que regulan el proceso de liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta, el agente liquidador debió supeditarse a las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo de calificación de las acreencias reclamadas por Aldental, estando facultado para rechazar las reclamaciones ante la falta de certeza sobre la existencia o validez de las obligaciones, o ante el incumplimiento de los requisitos legales y contractuales, mediante la fijación de las glosas sobre las respectivas facturas, como en efecto lo hizo.

Así, los requisitos para pago previstos en los contratos de suministro celebrados no constituyen requisitos meramente formales, ya que es mediante los mismos que se acreditaría el cumplimiento de las obligaciones pactadas, por lo que su verificación resulta necesaria para el reconocimiento y pago de los valores convenidos. En este contexto, es preciso mencionar que esta Corporación ha considerado que trasladar la carga de la prueba al agente liquidador ante la ocurrencia de fallas internas administrativas dentro del proceso de liquidación conllevaría a dar un alcance inadecuado del principio de buena fe, pues se tendría que presumir la entrega de documentos en el trámite administrativo, aun cuando ese hecho no haya quedado probado.

PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia / CARGA DE LA PRUEBA EN PROCESO LIQUIDATORIO DE ENTIDAD PÚBLICA – La tiene el acreedor / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Carga de la prueba / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]sta Corporación ha precisado que en el marco del proceso de liquidación obligatoria se aplican normas especiales que determinan el procedimiento a seguir para el reconocimiento de las acreencias de los reclamantes, considerando que se trata de la terminación de la persona jurídica y el saneamiento de las obligaciones monetarias contraídas durante su existencia, y ha advertido que, en dicho trámite administrativo, la carga de la prueba de la acreencia recae en el peticionario, de tal forma que el éxito o prosperidad de su reclamación depende de lo que logre probar. […] De lo anterior surge que para obtener el pago de sus acreencias, a la sociedad actora le corresponde demostrar la existencia y validez de los contratos y facturas derivadas de los mismos, así como los requisitos que debía observar para exigir el pago, entre los cuales se encuentran requisitos de cumplimiento o ejecución, como son los certificados de interventoría y las constancias de ingreso de bienes o elementos al inventario de la entidad contratante, y requisitos de ejecución, tales como las pólizas de cumplimiento, pago por concepto de publicidad de contratos y registro presupuestal.

Sin embargo, al solicitar el pago de sus acreencias, la demandante omitió algunos requisitos previstos para el pago en los contratos de los cuales se derivaron, bajo el pretexto de que la entidad liquidadora debía tenerlos en su poder, considerando que corresponden a trámites internos de la ESE en liquidación. REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES - Supresión y liquidación / SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN – De la Empresa Social del Estado ESE Policarpa Salavarrieta / LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS – Procedimiento especial / LIQUIDADOR – Facultades / FACULTADES DEL LIQUIDADOR AL VERIFICAR Y CALIFICAR LAS ACREENCIAS - Debe limitarse a constatar el lleno de los requisitos legales y contractuales [L]a Sala recuerda que, a partir de su supresión, valga decir, el 27 de julio de 2007, la ESE Policarpa Salavarrieta entró en proceso de liquidación, situación extraordinaria en virtud de la cual dejó de cumplir su objeto social y se sometió a un proceso concursal y universal de liquidación para pagar las obligaciones adquiridas en condiciones ordinarias, de conformidad con el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

En ese orden de ideas, es preciso anotar que el acto administrativo de calificación de acreencias en un proceso de liquidación está reglamentado por el Decreto 254 de 2000, la Ley 1105 de 2006 y el artículo 26 del Decreto 2211 de 2004, de tal forma que es expedido por el liquidador en virtud de funciones públicas especiales como director de un procedimiento administrativo igualmente especial y no como representante legal de la extinta empresa en liquidación, por lo que no debe confundirse con un acto contractual.

Asimismo, de conformidad con las normas referidas, el liquidador está facultado para establecer causales de glosa con la finalidad de absolver las dudas sobre la procedencia o validez de las acreencias, y para definir un procedimiento para el rechazo de las reclamaciones recibidas dentro de la liquidación, caso en el cual la carga de la prueba corresponde al acreedor. […] Al respecto, es preciso destacar que, al analizar una situación similar a la que aquí se aborda, en sentencia de 2 de agosto de 2018, esta Corporación precisó que durante la verificación de las acreencias y calificación del estado de las mismas, el liquidador debe limitarse a constatar el lleno de los requisitos legales y contractuales PAGO DE LAS OBLIGACIONES DE LOS ACREEDORES – Legislación aplicable / LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES PÚBLICAS – Emplazamiento de los interesados y acreedores dentro del proceso.

Marco normativo / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA RECURSO DE APELACIÓN – Alcance / JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Límites / PRINCIPIO NO REFORMATIO IN PEJUS – Prohibición de agravar la situación del apelante único / JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – No hay límites para resolver cuando apelan las partes El artículo 31 de la Constitución Política prescribe que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley, y que el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único.

Por su parte, el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable al proceso contencioso administrativo por analogía a falta de norma especial en el C.C.A. y por remisión expresa de su artículo 267, dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio.

En esos términos, por regla general, el segunda instancia no puede agravar la situación del apelante único, lo cual constituye el principio denominado como la no reformatio in pejus. Sin embargo, la misma norma procesal dispone que cuando ambas partes hayan apelado la sentencia, o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones, por lo que, en estos dos supuestos, por autorización de la ley, el juez no queda atado a la favorabilidad que cada apelante busca para su situación procesal con la interposición del recurso.

En ese orden de ideas, en cuanto en el presente asunto apelaron tanto la parte actora como las entidades demandadas, la Sala dispone de libertad para decidir sin limitaciones sobre la providencia objeto de apelación. SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN – De la Empresa Social del Estado ESE Policarpa Salavarrieta / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Del Ministerio de la Protección Social El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A estimó que la legitimación en la causa del Ministerio de la Protección Social deviene de su calidad de cesionario legal y contractual del proceso de liquidación de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, que modificó el artículo 35 de la Ley 254 de 2000, así como lo acordado en las cláusulas quinta y vigésima quinta del Contrato de Fiducia Mercantil suscrito el 29 de diciembre de 2008 entre Fiduagraria, como liquidador de la empresa social del Estado, y la Fiduciaria La Previsora S.A. para la constitución del patrimonio autónomo denominado PAP – E.S.E. POLICARPA EN LIQ – PAR, y el acta final del proceso de liquidación signada el 15 de septiembre de 2009, criterio que comparte esta Sala, por lo que confirmará la decisión en este sentido.

FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Supuestos para su configuración Sobre los supuestos para la configuración de la causal de nulidad por falsa motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que tiene ocurrencia cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la administración pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión. En ese sentido, esta Sección ha determinado que la validez del acto administrativo depende, entre otros elementos, de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado, valga decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la toma de la decisión de que se trate, y que se den en condiciones tales que conduzcan a adoptar una y no otra determinación, por lo que se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso.

La motivación constituye, entonces, uno de los elementos esenciales o fundamentos de legalidad del acto administrativo, al tal punto que cuando se pretermite, o cuando se demuestra que las razones que sustentan la decisión no son reales, no existen o están distorsionadas se presenta un vicio que lo invalida. Ahora bien, teniendo en cuenta la presunción de legalidad de la cual goza el acto administrativo, concierne a quien pretende desvirtuarlo por la causal de falsa motivación demostrar el vicio en el elemento causal de la decisión, es decir, la inexistencia o el error de los antecedentes de hecho y derecho que facultan su expedición o, en otras palabras, que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 31 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 328 / DECRETO LEY 254 DE 2000 / LEY 1105 DE 2006 / DECRETO 2866 DE 2007 / DECRETO 2211 DE 2004 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D. C., doce (12) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00302-01 Actor: ALDENTAL S.A Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Tema: SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN DE LA E.S.E. POLICARPA SALAVARRIETA / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA – Procedimiento para el reconocimiento de acreencias se rige por normas especiales / LA CARGA DE LA PRUEBA EN PROCESO LIQUIDATORIO DE ENTIDAD PÚBLICA DEL NIVEL NACIONAL RECAE COBRE EL ACREEDOR / RECHAZO DE RECLAMACIÓN DE ACREENCIAS - Procedencia por ausencia de documentos que acrediten el cumplimiento de obligaciones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Aldental S.A. –parte demandante– y la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta –parte demandada– en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 23 de febrero de 2012 por la Sección Primera –Subsección A– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento de la referencia, y mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La demanda La sociedad Aldental S.A. –en adelante Aldental–, a través de apoderado especial y, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo –en adelante CCA–, presentó demanda ante esta jurisdicción[1], con el fin de obtener las siguientes declaraciones: “(…) 1.

Se declare la nulidad parcial de la Resolución No. RAC 010 del 21 de diciembre de 2007, expedida por la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN, en cuanto aceptó parcialmente la reclamación presentada oportunamente por la sociedad actora el día 13 de septiembre de 2007, bajo el radicado 347-2007, aceptando únicamente el valor de $25.438.378.oo y rechazando la suma de $199.774.360.oo, de los $225.212.738.oo reclamados y adeudados a mi representada. 2.

Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN a aceptar y pagar la suma que fue rechazada mediante al acto (sic) administrativo en mención, por valor de CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES SETECIETOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS SESENTA PESOS ($199.774.360.oo) a cargo de la de la (sic) masa de la liquidación efectuando para tal efecto la graduación del crédito de acuerdo a la prelación legal establecida en los artículos 2494 a 2511 del Código Civil. 3.

Condenar a la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN, a cancelar los intereses legales y moratorios a la tasa máxima legal permitida, sobre la totalidad del monto reclamado, esto es, $199.774.360.oo ó (sic) la cifra que se reconozca, desde que el pago se hizo exigible y hasta el momento que el pago sea real y efectivo. 4.

Condenar a la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN a pagar la actualización mediante el sistema de indexación sobre los CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS SESENTA PESOS ($199.774.360.oo) ó (sic) la cifra que se reconozca, de conformidad con el I.P.C. certificado por el DANE y en concordancia con el artículo 178 del C.C.A. 5.

Condenar a la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN a pagar los perjuicios materiales y económicos causados a la sociedad ALDENTAL S.A., por el incumplimiento en el pago oportuno de los valores pretendidos en esta demanda así: a) Daño emergente, consistente en el daño irrogado a ALDENTAL S.A., en calidad de acreedor del deudor EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN, como consecuencia del incumplimiento en el pago de las facturas que se originaron como consecuencia de la suscripción de cada uno de los contratos y órdenes de compraventa suscritas entre las partes, conllevando a la disminución del patrimonio de ALDENTAL S.A. b) Lucro cesante, por concepto de la privación del aumento patrimonial irrogado a ALDENTAL S.A. y derivado del rechazo de la acreencia por valor de CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL TRESCEINTOS SESENTA PESOS ($199.774.360.oo) 6.

Condenar a la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACIÓN, al pago de costas y agencias en derecho (…)”. I.2.- Los hechos fundamento de las pretensiones La demandante –Aldental– adujo que suministró a la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta –en adelante ESE Policarpa Salavarrieta o ESE en liquidación– y a sus unidades hospitalarias y centros de atención ambulatoria, elementos odontológicos, quirúrgicos e insumos, en cumplimiento de contratos y órdenes de compraventa suscritos entre los años 2005 y 2007 –los cuales citó–, asegurando que se cumplieron las obligaciones a cabalidad, sin que los bienes fueran objeto de devolución, y que, no obstante, ni antes ni durante el proceso liquidatario de la ESE Policarpa Salavarrieta se pagó el valor pactado, generándose un enriquecimiento sin causa.

Señaló que dentro del término para presentar reclamaciones en el proceso liquidatario, Aldental radicó solicitud de pago y reconocimiento por la suma de $225.212.738.oo, allegando los soportes documentales correspondientes, suma que fue aceptada parcialmente, dado que mediante Resolución RAC 10 de 21 de diciembre de 2007 se rechazó el valor de $199.774.360.oo.

Agregó que la ESE en Liquidación impuso glosas de manera discrecional y omnipotente, en tanto requirió documentos, trámites o pagos no contemplados en las normas o en los contratos, y que además se evidenció descuido en la custodia del archivo y desorden administrativo, lo que generó el rechazo de las acreencias y la exigencia a los acreedores de aportar nuevamente los documentos radicados en su oportunidad, con lo que se vulneró el artículo 10 del C.C.A. Aseguró que, desconociendo los contratos de compraventa, mediante la Resolución RAC 010 de 21 de 2007 y sus anexos 1 y 2 se dispuso la glosa de varias facturas, la cuales relacionó indicando su número, contrato del cual se derivan, valor y código de la glosa.

Asimismo, expuso las razones que, en su criterio, desvirtúan las glosas, enfatizando en que no existió inconformidad sobre los bienes suministrados, y que la liquidadora exigió obligaciones no pactadas en los contratos. I.3.- Los fundamentos de derecho y el concepto de violación El apoderado de la sociedad demandante estimó que las resoluciones acusadas vulneraron los artículos 4º, 29, 48, 58, 121, 122, 123 de la Constitución Política; el Decreto Ley 663 de 1993, los Decretos 1750 de 2003 y 2211 de 2004; la Ley 962 de 2005; el Decreto Ley 254 de 2000; el Decreto 2866 de 2007; el Código de Comercio; el Código Civil y el Código Contencioso Administrativo, y, en sustento de ello, formuló los cargos que se sintetizan a continuación: I.3.1.- Violación de normas constitucionales Aseguró que la ESE Policarpa Salavarrieta en Liquidación vulneró el artículo 4º de la Constitución Política por desconocimiento de los derechos fundamentales, al establecer dentro del trámite de liquidación procedimientos arbitrarios, imponiendo obligaciones ya cumplidas por Aldental, sociedad que, en acatamiento de lo pactado en las órdenes de compraventa, procedió a entregar las respectivas mercancías, a pagar los impuestos y las publicaciones, así como a constituir las correspondientes pólizas, cuando a ello hubo lugar.

Consideró, además, que se violó el artículo 29 superior, por cuanto, en su criterio, la liquidadora no respetó el debido proceso, en la medida en que no le garantizó a la actora el derecho de contradicción, ni valoró adecuadamente las pruebas presentadas con la reclamación, derechos que deben respetarse en un proceso concursal y universal.

Afirmó que las facturas radicadas, tanto antes como dentro del proceso liquidatorio, cumplen los requisitos exigidos para su pago y que, inclusive, respecto del Contrato 146 de 2006 existía un acuerdo de pago incumplido por la entidad demandada. Aseveró que la entidad demandada suscribió órdenes y contratos de compraventa con Aldental, con el fin de cumplir con un servicio público, como lo es la seguridad social en salud, pese a lo cual incumplió sus obligaciones de forma arbitraria, amparándose en la liquidación e ignorando que los recursos de las instituciones de la seguridad no pueden destinarse para fines diferentes, lo cual vulneró el artículo 48 de la Constitución Política.

Adujo que el rechazo parcial de las reclamaciones causó una disminución del patrimonio de la actora, violándose así el derecho a la propiedad amparado por el artículo 58 constitucional. I.3.2.- Violación del principio de legalidad Expuso que no existe norma que faculte al liquidador para crear un reglamento de causales de rechazo de créditos, que el principio de legalidad de la actuación administrativa de los servidores públicos se encuentra establecido en los artículos 6º, 121, 122 y 123 inciso 2° de la Constitución Política y que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que la asignación de competencias no puede ser genérica y tampoco puede derivarse de la remisión e integración normativa, salvo expresa disposición legal.

En ese sentido, afirmó que la apoderada general del liquidador de la ESE Policarpa Salavarrieta –Fiduagraria S.A., en adelante Fiduagraria– carece de competencia para fijar causales de rechazo de las reclamaciones o catálogo de glosas, como en efecto lo hizo, y que al expedir la Resolución RAC 010 de 21 de diciembre de 2007, amparándose en causales fijadas sin competencia para aprobar y rechazar las reclamaciones presentadas oportunamente, incurrió en falsa motivación y desviación de poder, ya que se creó un reglamento de carácter general, contrariando además lo preceptuado en el numeral 1º del artículo 11 de la Ley 489 de 1998.

En síntesis, advirtió que entre las funciones asignadas al liquidador por el artículo 5° del Decreto 2866 de 2007 – por el cual se ordenó la liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta – no se encuentra alguna que lo habilite para expedir tal reglamento, sin que pueda acudirse al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero o el Código de Comercio con el pretexto de hacer una integración legal.

I.3.3.- Falsa motivación y desviación de poder Aseguró que la Resolución RAC 010 de 2007 fue expedida con falsa motivación, comoquiera que impone una serie de obligaciones que no estaban contempladas en cada una de las órdenes o contratos de compraventa que originaron las reclamaciones elevadas por Aldental en el proceso de liquidación y, adicionalmente, negó algunas acreencias pese a que ya habían sido pagadas por la entidad demandada en más del 80% del monto total pactado.

Agregó que la expedición del acto administrativo sin la motivación necesaria implica, además, un abuso en el ejercicio de autoridad, y afirmó que la demandada se limitó a indicar la causal de rechazo de la acreencia o glosas, bajo el amparo del artículo 26 del Decreto 2211 de 2004, pese a que debió exponer, además, la totalidad de los elementos jurídicos y hechos en que se fundamentan.

Seguidamente, relacionó los contratos y órdenes de compra que originaron la acreencia, enfatizando que las cumplió cabalmente, y describió la causal de rechazo o glosa invocada por la entidad y el sustento de la falsa motivación que le endilga, como se sintetiza a continuación: | | |Orden de compraventa 57 de 30/05/06 | |Código de |Explicación del código de la glosa | |glosa | | |1.12 |No existe certificación de la prestación del servicio | | |por parte del interventor del contrato. | |1.15 |No se evidencia constancia de ingreso de suministros al| | |inventario, farmacia o almacén, suscrita por el | | |responsable de la ESE, hoy en liquidación. | En sustento del cargo de falsa motivación, expuso que Aldental entregó en el sitio pactado los elementos odontológicos objeto del contrato, los cuales no fueron devueltos, por lo que procedió a expedir cada una de las facturas cambiarias de compraventa, las cuales fueron remitidas según guías de las empresas transportadoras.

Agregó que las facturas dan cuenta del recibido en el lugar, dirección y ciudad donde tenía cobertura la ESE en Liquidación y que la certificación del interventor y la constancia del ingreso de los suministros al inventario de la entidad son obligaciones de sus funcionarios, conforme a la cláusula novena del contrato, de tal forma que su omisión no puede ser oponible a la sociedad, ni erigirse en argumento para negar la acreencia. |Contrato NC 286 de 13/03/07 | |Código de |Explicación del código de la glosa | |glosa | | |1.5 |No se encontró evidencia de la entrega de la(s) | | |póliza(s) de garantías | |1.12 |No existe certificación de la prestación del servicio | | |por parte del interventor del contrato u orden de | | |servicio | |1.15 |No se evidencia constancia de ingreso de suministros al| | |inventario, farmacia o almacén, suscrita por el | | |responsable de la ESE, hoy en liquidación | |1.16 |No se aportó constancia del pago para Ia publicidad a | | |la orden de servicios o contrato en el diario único de | | |contratación | |4.7 |La factura o cuenta de cobro fue aportada en fotocopia | | |en la que no se evidencia constancia de su radicado | | |ante la ESE EPS hoy en liquidación, o de su envío por | | |correo certificado | |18.0 |No se encontró evidencia de la totalidad de |os pagos | | |de impuestos del contrato | Aseveró que se constituyó y entregó la póliza 071812485 y se remitió a la entidad el original de cada una de las facturas, así como la mercancía, como dan cuenta las guías de la empresa de mensajería, con sus firmas de recibido. |Contrato NC 286 de 13/03/07 | |Código de |Explicación del código de la glosa | |glosa | | |1.5 |No se encontró evidencia de la entrega de la(s) | | |póliza(s) de garantías | |1.12 |No existe certificación de la prestación del servicio | | |por parte del interventor del contrato u orden de | | |servicio | |1.15 |No se evidencia constancia de ingreso de suministros al| | |inventario, farmacia o almacén, suscrita por el | | |responsable de la ESE, hoy en liquidación | |1.16 |No se aportó constancia del pago para la publicidad a | | |la orden de servicios o contrato en el diario único de | | |contratación | |4.7 |La factura o cuenta de cobro fue aportada en fotocopia | | |en la que no se evidencia constancia de su radicado | | |ante la ESE EPS hoy en liquidación, o de su envío por | | |correo certificado | |18.0 |No se encontró evidencia de la totalidad de |os pagos | | |de impuestos del contrato | Sobre la glosa 1.16 explicó que no se pactó ni se exigió por parte de la entidad contratante la publicación del contrato, y respecto de la glosa 18.0 adujo que en el contrato se estipuló que del pago de la primera factura se descontaría el valor del impuesto de timbre, lo cual no ha ocurrido porque no se le ha pagado a Aldental suma alguna por ese contrato, y añadió que la glosa es genérica, por lo que se desconoce a qué impuestos alude. |Orden de compraventa NC 186 de1 17/11//06 | |Código de |Explicación del código de la glosa | |glosa | | |1.12 |No existe certificación de la prestación del servicio | | |por parte del interventor del contrato u orden de | | |servicio | |1.15 |No se evidencia constancia de ingreso de suministros al| | |inventario, farmacia o almacén, suscrita por el | | |responsable de la ESE hoy en liquidación | Reiteró lo explicado sobre las mismas glosas en relación con los contratos atrás referidos. |Orden de compraventa NC 146 de 14/09/06 | |Código de |Explicación del código de la glosa | |glosa | | |1.12 |No existe certificación de la prestación del servicio | | |por parte del interventor del contrato u orden de | | |servicio. | |1.15 |No se evidencia constancia de ingreso de suministros al| | |inventario, farmacia o almacén, suscrita por el | | |responsable de la ESE hoy en liquidación. | |1.16 |No se aportó constancia del pago para la publicidad a | | |la orden de servicios o contrato en el diario único de | | |contratación. | |1.19 |No se evidencia la capacidad del suscriptor del | | |contrato. | En lo atinente a las glosas 1.12, 1.15 y 1.16, insistió en lo explicado frente a los contratos ya referidos y, en relación con la glosa 1.19, señaló que la señora Doris Colombia Medina Amado tenía capacidad para representar a Aldental, como consta en los certificados de existencia y representación anexados en la respectiva orden y, por lo demás, advirtió que si la ausencia de capacidad se atribuye a la ESE Policarpa Salavarrieta, ello no puede perjudicar a la contratista, que obró de buena fe, y agregó que la generalidad de la glosa viola el debido proceso y de defensa, al desconocerse a cuál parte refiere.

Precisó, además, que el 80% de la orden de compraventa ya fue pagada, por lo que, en su criterio, las glosas carecen de fundamento. |Orden de compraventa ESE-EP-CSJM 169 de 02/09/06 | |Código de |Explicación del código de la glosa | |glosa | | |1.5 |No se encontró evidencia de la entrega de la(s) | | |póliza(s) de garantías. | |1.12 |No existe certificación de la prestación del servicio | | |por parte del interventor del contrato u orden de | | |servicio. | |1.15 |No se evidencia constancia de ingreso de suministros al| | |inventario, farmacia o almacén, suscrita por el | | |responsable de la ESE hoy en liquidación. | |1.16 |No se aportó constancia del pago para la publicidad a | | |la orden de servicios o contrato en el diario único de | | |contratación. | |18.0 |No se encontré evidencia de la totalidad de |os pagos | | |de impuestos del contrato. | Afirmó que se constituyó la póliza 061813018, la cual fue remitida en original a la contratante, así como las facturas; explicó que la publicación no se efectúo por cuanto no fue pactada entre las partes y añadió que es inexplicable la glosa considerando que el 90% de la orden de compraventa fue pagada. |Orden de compraventa NC 343 de 26/03/07 | |Código de |Explicación del código de la glosa | |glosa | | |1.12 |No existe certificación de Ia prestación del servicio | | |por parte del interventor del contrato u orden de | | |servicio. | Reiteró que las obligaciones a cargo de la ESE Policarpa Salavarrieta, hoy en Liquidación, no pueden trasladarse al contratista. |Orden de compra NC 221 de 26/02/07 | |Código de |Explicación del código de la glosa | |glosa | | |1.12 |No existe certificación de Ia prestación del servicio | | |por parte del interventor del contrato u orden de | | |servicio. | |1.15 |No se evidencia constancia de ingreso de suministros al| | |inventario, farmacia o almacén, suscrita por el | | |responsable de la ESE en liquidación. | Aseguró que hizo entrega de los originales de las facturas y de la mercancía objeto de la orden en el lugar, dirección y ciudad de cobertura de la empresa social del Estado, de lo cual da cuenta cada una de las guías emitidas por la transportadora a cargo, las cuales contienen las firmas de recibido, y agregó que la certificación del supervisor del contrato es un deber de la entidad y no del contratista. | Orden de compra 143 de 04/06/05 | |Código de |Explicación del código de la glosa | |glosa | | |1.1 |No existe contrato que respalde la obligación reclamada| |1.3 |No existe registro presupuestal | Aseveró que la oferta fue aceptada de conformidad con los artículos 851 y 864 del Código de Comercio, y que en el escrito de la aceptación de la oferta consta que la misma contaba con certificado de disponibilidad presupuestal 523, expedido por la Oficina de Presupuesto de la empresa social del Estado. |Orden de compra ESE PJ CJMS 005 de 02/01/07 | |Código de |Explicación del código de la glosa | |glosa | | |1.1 |No existe contrato que respalde la obligación reclamada| |1.3 |No existe registro presupuestal | Aludió que el contrato existe, que la glosa es contradictoria teniendo en cuenta que la entidad ya ha pagado el 90% del valor pactado y que, por otro lado, en el texto del contrato se relaciona el certificado de disponibilidad presupuestal.

Finalmente, manifestó que al no aceptarse la totalidad de la reclamación presentada oportunamente se configuró un enriquecimiento sin causa para la ESE Policarpa Salavarrieta, en concordancia con los artículos 871 y 831 del Código de Comercio y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. I.4.- Contestación de la demanda I.4.1.- La ESE Policarpa Salavarrieta, en Liquidación, por conducto de apoderada especial, contestó oportunamente la demanda[2], aduciendo que la acción judicial está afectada de caducidad, toda vez que la Resolución RAC 010 de 21 de diciembre de 2007 quedó en firme el 11 de enero de 2008, fecha en la cual fue desfijado el edicto de notificación, por lo que el término de cuatro (4) meses para instaurar la demanda de nulidad y restablecimiento venció el 11 de mayo de 2008.

La apoderada se pronunció, en primer lugar, sobre los hechos que fundamentaron la demanda, precisando que la relación contractual que originó las acreencias reclamadas por Aldental ocurrió antes de la expedición del Decreto 2866 de 2007, por medio del cual se ordenó la supresión y liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta, razón por la cual la apoderada general del liquidador no puede reconocer hechos situaciones anteriores al proceso liquidatorio y debe atenerse a las disposiciones especiales que rigen el proceso.

Advirtió que corresponde a la demandante demostrar que efectivamente se cumplió el objeto de las órdenes y contratos, así como las obligaciones a su cargo, de tal forma que se aportaron las pólizas y publicaciones respectivas, y demás requisitos exigidos. Admitió que es cierto que Aldental presentó oportunamente reclamación a la ESE Policarpa Salavarrieta en Liquidación de las cuentas de cobro y facturas generadas de diferentes órdenes y contratos de compraventa, radicada el 13 de septiembre de 2007 y que mediante Resolución RAC 010 de 2007 reconoció la suma de $25.438.378 y que, igualmente, negó parcialmente las acreencias por las razones expuestas en el mismo acto administrativo, el cual quedó en firme el 11 de enero de 2008, sin que la referida sociedad agotara el recurso de reposición que se le concedió. Negó que la actuación de la liquidadora fuera discrecional y omnipotente, ya que la reclamación de Aldental fue resuelta conforme a las disposiciones legales y reglamentarias que regulan los procesos de liquidación forzosa de empresas de régimen público, es especial el Decreto 2866 de 2007, Decreto Ley 254 de 200, modificado por la Ley 1105 de 2006.

Afirmó que la liquidadora ha demostrado un eficiente y correcto deber de cuidado en la custodia y archivo de sus documentos y aseguró que Aldental no cumplió con su obligación de aportar con la reclamación de sus acreencias todos los soportes que dieran fe de la correcta ejecución y cumplimiento de sus obligaciones contractuales y que, en cambio, pretende demostrar un presunto desorden y arbitrariedad de parte de la liquidadora para evadir esas responsabilidades.

Aseveró que a la sociedad demandante se le reconoció lo efectivamente demostrado y probado en su solicitud, y que, por el contrario, se le negó el reconocimiento de las acreencias que no se logró validar con los documentos aportados. Precisó que, de conformidad con las normas que rigen el proceso de liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta, la carga procesal de aportar las pruebas necesarias para acreditar la existencia y cuantías de las obligaciones que pretendió hacer valer dentro del proceso liquidatorio recayó sobre Aldental, como acreedor dentro del proceso universal y concursal de supresión y liquidación. Por lo demás, la apoderada relacionó los contratos u órdenes de compraventa de los cuales se derivaron las acreencias de la demandante, y se refirió a cada una a las glosas impuestas sobre los mismos.

Seguidamente, se pronunció sobre los cargos de violación formulados por la parte actora, de la siguiente forma: I.4.1.1.- Violación de los artículos 4º, 29, 48 y 58 de la Constitución Política y del principio de legalidad Expuso que en el proceso de liquidación solo se reconocen las deudas a cargo de la entidad cuando sobre ellas se predique con certeza su existencia, validez y exigibilidad y precisó que, en el caso concreto, el proceso se rige por el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, así como por el Decreto Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2211 de 2004, y añadió que la liquidación se adelantó de conformidad con el artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y que la auditoría se efectuó de acuerdo con el artículo 3° del CCA.

Explicó que en el proceso de liquidación, los acreedores acuden ante el liquidador en igualdad de condiciones para que sus créditos sean reconocidos con cargo a los activos limitados, y aseveró que, en cumplimiento del literal g) del artículo 2° del Decreto Ley 254 de 2000 y del literal b) del artículo 5° del Decreto 2866 de 2007, el liquidador adoptó las medidas necesarias para asegurar la conservación y fidelidad de los archivos de la entidad a liquidar, garantizando la integración de los documentos a las reclamaciones elevadas, a partir de lo cual se realizó el estudio, calificación, graduación, reconocimiento integral y auditoría, sobre lo cual se pronunció la apoderada general del liquidador mediante actos administrativos, como la Resolución RAC 010 de 2007, que resolvió la reclamación de Aldental.

Resaltó que, de conformidad con el literal a del artículo 23 del Decreto 254 de 2000, las reclamaciones deben presentarse con las pruebas en que se fundamentan, so pena de sufrir las consecuencias desfavorables por la omisión o defecto en el cumplimiento de la carga procesal, y que el artículo 26 del Decreto 2211 de 2004 otorga al liquidador la facultad para rechazar la reclamación en caso de duda sobre la validez o procedencia de la reclamación, ya que solo pueden reconocerse con cargo a la masa de la liquidación aquellas acreencias cuya existencia, validez y exigibilidad están plenamente determinadas.

I.4.1.2.- Falsa motivación y desviación de poder En relación con las glosas 1.12 y 1.15, atinentes a la inexistencia de certificación del servicio por parte del interventor y de la constancia de ingreso de los bienes al inventario, almacén o farmacia, respectivamente, la apoderada adujo que no se halló prueba en tal sentido, lo cual imposibilita el reconocimiento y pago de la acreencia. Destacó que, según el literal a) del artículo 23 del Decreto 254 de 2000, modificado por el artículo 12 de la Ley 1105 de 2006, las reclamaciones deben presentarse indicando el motivo de las mismas y las pruebas en que se fundamentan, so pena de las consecuencias desfavorables por la omisión o defecto en el cumplimiento de la carga procesal, situación que, en su criterio, se presentada en este caso, dado que si bien es cierto la documentación faltante es expedida por los funcionarios, debido a la especialidad del proceso de liquidación, le corresponde al acreedor la prueba de la acreencia y mayormente la que da certeza sobre el cumplimiento del contrato.

Respecto de la glosa 1.16, relacionada con la falta de constancia de publicación del contrato o la orden, explicó que aunque las empresas sociales del Estado se rigen por el derecho privado, deben cumplir la obligación de publicar los actos contractuales en el Diario Único de Contratación Pública, conforme lo previsto en los artículos 58 y 59 de la Ley 190 de 1995, reglamentados por el Decreto 327 de 2002, y que siendo la publicidad un requisito para la legalización del contrato, el recibo de pago de la publicación debe ser entregado antes de su ejecución, y con mayor razón debe ser exigido en el trámite del proceso de liquidación. Explicó que la glosa 1.18, que tiene como origen la falta de evidencia del pago total de los impuestos –lo cual involucra a la ESE Policarpa Salavarrieta en liquidación como retenedor–, es una glosa de marca que tiene el propósito de identificar aquellas acreencias en donde no se evidenció el pago del impuesto de timbre, con el fin de que al momento de realizarse el pago –en caso de haber lugar al mismo– sea descontado con cargo a la primera factura presentada, lo cual no ha ocurrido frente las facturas y cuentas de cobro presentadas en las órdenes o contratos de compraventa reclamados por la demandante, razón por la que la causal de rechazo fue mantenida en el entendido que tiene el propósito de identificar, al momento del pago, si la ESE en liquidación debe hacer la retención respectiva.

En cuanto a la glosa 1.1, relacionada con la inexistencia de contrato que respalde la obligación, afirmó que de la documentación aportada por el reclamante no se encuentran las órdenes de compra 143 de 2005 y 005 de 2007, por lo que correspondía rechazar los valores contenidos en las facturas y cuentas de cobro. En lo que atañe a la glosa 4.7, referente a que la factura o cuenta de cobro fue aportada en fotocopia en la que no se evidencia su radicación ante la empresa social del Estado o el envío por correo certificado, glosa imputada sobre el Contrato 286 de 2007, aseguró que con los documentos que soportan la reclamación no se aportaron algunas facturas, lo cual imposibilita el cotejo para establecer su autenticidad, y por ende no tienen mérito probatorio.

En lo relacionado con la glosa 1.5, soportada en la falta de evidencia de la entrega de las pólizas de garantía del Contrato NC-286 de 2007 y la Orden de Compra ESE PS CJS 169 de 2006, afirmó que según el artículo 60 del Código de Comercio le corresponde a los comerciantes guardar los documentos relacionados con sus actividades durante 10 años, y agregó que las pólizas de garantía no son documentos expedidos por las partes en litigio sino por terceros, por lo que no se puede dar aplicación a los artículos 252 y 276 del Código de Procedimiento Civil, de tal forma que correspondía a la reclamante presentar todos los documentos originales requeridos por la Liquidadora para el reconocimiento de todas sus acreencias.

I.4.2.- La Nación ˗ Ministerio de la Protección Social[3], hoy Ministerio de Salud y la Protección Social, fue vinculada al proceso mediante auto de 20 de octubre de 2011[4] y una vez notificado personalmente de su vinculación al proceso judicial, contestó oportunamente la demanda[5], a través de apoderado judicial, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones y formulando las excepciones de falta de agotamiento de la reclamación administrativa frente a esa entidad, falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la facultad y consecuente deber jurídico del Ministerio para reconocer acreencias de una entidad en liquidación, inexistencia de obligación, prescripción y caducidad.

En sustento de su posición, el apoderado adujo que ese Ministerio desconoce la relación comercial entre la parte actora y la ESE Policarpa Salavarrieta, así como los antecedentes contractuales. Aseguró que si bien es cierto los ministerios o departamentos administrativos tienen un control tutelar sobre las entidades descentralizadas, ese aspecto no puede trascender esferas propias de la descentralización, ajenas al Ministerio respectivo, por la misma autonomía que adquiere tal calidad y, en ese sentido, concluyó que el Ministerio de la Protección Social no puede tomar decisiones de carácter administrativo asignadas a las entidades descentralizadas, como es el caso de la ESE Policarpa Salavarrieta.

I.5.- La sentencia de primera instancia La Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 23 de febrero de 2012[6], aclarada y adicionada mediante auto de 3 de mayo de 2012[7], resolvió lo siguiente: “(…)

PRIMERO: DECLÁRASE NO PROBADAS las excepciones formuladas por la parte demandada.

SEGUNDO: DECLÁRASE la nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución RAC 010 del 21 de diciembre de 2007, proferida por la Apoderada General del Liquidador de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, en la parte que rechazó parcialmente las reclamaciones presentadas por Aldental S.A., que hacen parte de los contratos que se relacionan a continuación, acorde con la parte motiva del presente fallo: 1.

Orden de compraventa 57 de 2007 2. Orden de compraventa 186 de 2006 3. Orden de compraventa 343 de 2007 4. Orden de compraventa 221 de 2007 5. Orden de compraventa 146 de 2006 6. Orden de compraventa 169 de 2006 7. Orden de compraventa 005 de 2007 8. Orden de compraventa 143 de 2005 TERCERO: NIÉNGANSE las demás súplicas de la demanda que refieren a las acreencias rechazadas que conformaban el contrato 286 de 2007, según se expuso en las siguientes consideraciones.

CUARTO: Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al Ministerio de Salud y Protección Social, como fideicomitente cesionario del proceso liquidatorio de la ESE Policarpa Salavarrieta, a pagar a Aldental S.A. los valores contenidos en los contratos u órdenes de compra relacionados en el ordenamiento 2º de este fallo, y que habían sido objeto de rechazo en la Resolución RAC 010 de 2007, suma que se cancelará con los intereses moratorios o remuneratorios en la forma allí fijada y debidamente indexada de conformidad con lo establecido en el artículo 9.1.3.2.8 del Decreto 2555 de 2010 y normas concordantes, en virtud de lo normado en el artículo 2º del Decreto 2866 de 2007, por el cual se ordenó la liquidación de la ESE.

Policarpa Salavarrieta, según se explicó en la parte motiva expuesta.

QUINTO: Sin condena en costas (…)” El Tribunal analizó, de manera preliminar, algunas disposiciones del Decreto Ley 254 de 2000, de la Ley 1105 de 2006 y del Decreto 2211 de 2004, relacionados con los actos del liquidador y el pasivo a cargo de la entidad en liquidación, determinando que el proceso administrativo de liquidación de una entidad pública tiene como presupuesto su supresión, por lo que durante su trámite el liquidador adelanta las gestiones necesarias y legales que le compete a fin de procurar que los bienes cubran todas las deudas y obligaciones de la entidad a suprimir o disolver, salvo las prelaciones legales para el reconocimiento y pago que se deban atender, estando sujeto en materia de responsabilidad a lo ordenado por el artículo 6º de la Carta Política.

Así, determinó que, en cumplimiento de su mandato, el liquidador tiene competencia para establecer las causales de glosa que de manera técnica y razonada puedan absolver las dudas para rechazar o aceptar las acreencias que se le radiquen, y añadió que la auditoría a las cuentas que se presenten constituye un mecanismo que resulta aceptable para el propósito, siempre que se adelante de forma idónea y calificada y se consulte el ordenamiento jurídico.

Precisó que el rechazo de reclamaciones en el procedimiento administrativo de liquidación puede configurarse en caso de duda sobre su procedencia o validez, ello según el mandato del parágrafo del artículo 9.1.3.2.4 del Decreto 2555 de 2010, que subrogó en lo pertinente el Decreto 2211 de 2004. Seguidamente analizó las excepciones formuladas por las entidades vinculadas como parte pasiva del proceso, desestimando la de caducidad, por considerar que la demanda fue radicada oportunamente, ello teniendo en cuenta la suspensión de los términos de caducidad que se originó a partir de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, conforme al artículo 21 de la Ley 640 de 2001.

Igualmente determinó que, como cesionario legal y contractual del proceso de liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta, el Ministerio de la Protección Social está legitimado por pasiva para atender las resultas del proceso, toda vez que se subrogó de los derechos y obligaciones de la empresa social del Estado, y que por esa misma razón a la parte actora no le es exigible el agotamiento de la vía gubernativa ante el hoy Ministerio de Salud y Protección Social.

Finalmente, negó la prosperidad de las excepciones de caducidad y prescripción, considerando las fechas en que se originaron las acreencias reclamadas, la fecha del decreto en virtud del cual tuvo ocurrencia el proceso de liquidación, así como el término de prescripción de la acción ejecutiva que, precisó, es de 5 años, de conformidad con el artículo 8º de la Ley 791 de 2002.

Seguidamente, la primera instancia procedió a analizar los cargos de la demanda, como se sintetiza a continuación: Violación de los artículos 4º, 29 y 48 de la Constitución Política y del principio de legalidad Por considerar que guardan afinidad, el Tribunal Administrativo abordó en conjunto los cargos de violación de los artículos 4º, 29 y 48 de la Constitución Política y del principio de legalidad, cimentados en la falta de competencia del liquidador para fijar causales de glosa para rechazar los créditos radicados oportunamente.

Al respecto, se refirió a la naturaleza de los actos del liquidador de las entidades públicas, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 254 de 2000 y la Ley 1105 de 2006, en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y en el Decreto 2211 de 2004, subrogado por el Decreto 2555 de 2010. Así, determinó que el proceso administrativo de liquidación de una entidad pública tiene como presupuesto su supresión, razón por la cual, durante su trámite, el liquidador debe adelantar las gestiones necesarias y legales que le compete para procurar que las obligaciones y bienes logren cubrir todas las deudas y obligaciones de la entidad a suprimir.

Destacó que el liquidador cumple funciones públicas de forma transitoria, mientras desarrolla el encargo de liquidador, dado que sus decisiones sobre el reconocimiento, rechazo, prelación o calificación de créditos y las que impliquen ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos que gozan de presunción de legalidad.

En esos términos, señaló que el liquidador está facultado para fijar causales de rechazo de las acreencias en relación con las cuales existan dudas de su origen o validez, así como aquellas afectadas de caducidad o prescripción y, en consecuencia, negó el cargo en lo que concierne a este aspecto. Falsa motivación y desviación de poder La primera instancia analizó el cargo en relación con cada una de las glosas formuladas para el rechazo de las reclamaciones radicadas por Aldental S.A. en el procedimiento de liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta, así: - Glosas 1.12: inexistencia de certificación del servicio del interventor y 1.15: ausencia de constancia de ingreso de los suministros al inventario, impuestas sobre las acreencias derivadas de los Contratos de Compraventa u Órdenes de Compra 057 de 2006, NC 286 de 2007, NC 186 de 2006, NC 146 de 2006, NC 343 de 2007 y NC 221 de 2007: Consideró que, de conformidad con el Acuerdo 04 de 2004 y la Resolución 1535 de 2005, mediante la cual el gerente de la ESE Policarpa Salavarrieta adoptó el Manual de Contratación de la entidad, y de acuerdo con las minutas de los contratos u órdenes de compraventa suscritos entre esa entidad y la sociedad demandante, el control de los procedimientos contractuales correspondía a la empresa social del Estado y, por tanto, la obligación de allegar la certificación del interventor de recibo a satisfacción y la constancia del ingreso a los inventarios de la entidad no puede trasladarse válidamente al acreedor, ya que la prueba de la acreencia no está cimentada en esos documentos sino que estriba en el contrato y en la factura o documento que la asimile, aportado en original o copias simples.

Agregó que el proceso de liquidación en sede administrativa no es un proceso de privación de derechos de los administrados en el que subyace una vocación para desconocer el debido proceso y las cargas que a cada parte le corresponde, como, en su criterio, ocurre en el presente caso. Bajo esas consideraciones, encontró fundado el cargo en relación con los Contratos u Órdenes de Compra 057 de 2006, NC 186 de 2006, NC 343 de 2007 y NC 221 de 2007. - Glosa 4.7: La factura o cuenta de cobro fue aportada en fotocopia en la que no se evidencia constancia de su radicado en la ESE EPS hoy en LIQUIDACIÓN o de su envío por correo certificado, que fundamentó el rechazo de facturas derivadas del Contrato NC-286 de 2007: Estimó que del cotejo entre las facturas glosadas y la guía de envío que según la demandante las contenía no se concluye la acreencia, ya que las guías no identifican el número de contrato ni la serie de las facturas que podían comprender, por lo que no es posible establecer la relación directa entre el contrato y las facturas y, en ese sentido, no dan certeza sobre el cumplimiento del contrato, dado que la documentación atinente a la expedición y presentación de las facturas es una carga del acreedor asumida contractual y legalmente para el reconocimiento de su acreencia, razón por la cual determinó que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto acusado en relación con la glosa. - Glosa 1.16: no se aportó constancia del pago para la publicidad a la orden de servicios o contrato en el Diario Único de Contratación, endilgada a una (1) factura derivada de la Orden de Compraventa NC 146 de 2006 y a cuatro (4) facturas de la Orden de Compraventa ESE-EP-CJS- 169 de 2006: Determinó que, pese a que en razón de la cuantía la ESE Policarpa Salavarrieta estaba obligada a publicar dichos contratos en el Diario Único de Contratación, lo cual constituye un requisito de legalización y de ejecución, la ausencia del mismo no conlleva el rechazo del pago de la obligación contractual, pues ni siquiera frente a causales de nulidad de un contrato, que es la medida judicial más drástica aplicable a un acuerdo de voluntades, se deja de reconocer el pago de los bienes o servicios entregados o ejecutados.

Advirtió además que las causales de glosa que acompañan a la ausencia de la publicación del contrato no aluden a dudas o certeza de la existencia del mismo, o a que la factura no hubiese sido recibida por la entidad o hubiese sido pagada total o parcialmente y que, por el contrario, nuevamente la liquidadora traslada al contratista obligaciones que le son propias, en contravía de las normas vigentes, cuando lo procedente es dar aplicación a lo que le corresponde según el artículo 6º de la Ley 1105 de 2006, que define las funciones del liquidador, razón por la cual declaró la prosperidad del cargo. - Glosa con código 1.5: no se encontró evidencia de la entrega de la(s) póliza(s) de garantía(s), impuesta a la Orden de Compraventa ESE-PS- CJS-169 de 2006: Indicó que la parte actora allegó copia simple de la póliza 061813018, expedida por Seguros del Estado, que ampara el cumplimiento y la calidad de los bienes y que tiene como beneficiaria a la ESE Policarpa Salavarrieta, y que si bien el documento es probatoriamente precario, la ausencia de requisitos documentales que deban entregarse para la ejecución del contrato no tiene entidad para negar el pago de los bienes o servicios entregados bajo el amparo de un contrato y una factura cuya existencia y valor probatorio no se negó. - Glosa 18.0: no se encontró evidencia de la totalidad de los pagos de impuestos del contrato, endilgada a la orden de compraventa ESE-PS-CJS- 169 de 2006: El Tribunal consideró que, como lo aceptó la liquidadora demandada, esta glosa corresponde a las denominadas como glosas de marca, lo cual, señaló, implica que de encontrarse la exigibilidad, existencia y validez de la obligación reclamada, el valor correspondiente será descontado de la primera factura que se llegase a pagar, y que como ello no ha ocurrido la obligación le subsiste a la liquidadora, razón por lo cual la deja señalada o marcada para su cumplimiento, situación aceptada por la parte actora, por lo que bajo el entendimiento de que no se está frente a una causal de rechazo de la reclamación, sino ante una alerta de control a cargo de la liquidadora no se encuentra ilegalidad o vicio alguno en su formulación. - Glosa 1.19: no se evidencia la capacidad del suscriptor del contrato: Manifestó que no está claro si la falta de capacidad se predica de la parte contratante o de la contratista, pero que como quiera que no se ha desconocido la existencia del Contrato NC 146 de 2006, al cual se impuso la glosa, ni se ha establecido que el mismo hubiese sufrido alteración alguna, se debe entender que lo plasmado en su texto sobre la representación de las partes es cierto, razón por la cual declaró la prosperidad del cargo. - Glosas 1.1: no existe contrato que respalde la obligación reclamada y 1.3.: no existe registro presupuestal: El Tribunal Administrativo abordó el análisis de estas glosas en consideración al contrato al cual se le impuso.

Así, respecto de la Orden de Compra CJSM 005 de 2007, señaló que, como lo adujo la demandante, la liquidadora aceptó sin glosa alguna otras seis (6) facturas derivadas del mismo contrato, las cuales relacionó indicando el número, folio del expediente del proceso en el que obran y valor, lo cual, en su criterio, permite sostener que la orden de compra sí existió y que fue suministrada por la reclamante.

Bajo esa misma premisa, valga decir, el pago de otras facturas generadas en virtud del mismo contrato, consideró que también existe el registro presupuestal, y agregó que la obligación de aportarlo no corresponde al contratista y sí a la entidad pública, la cual no puede trasladar a aquél la responsabilidad por su omisión, y menos con la consecuencia de negar el pago del valor de lo entregado y recibido, concluyendo que la factura rechazada debe correr igual suerte que las aceptadas por estar en igualdad de condiciones y, en consecuencia, declaró la prosperidad del cargo.

En lo atinente a la Orden de Compra 143 de 2005, advirtió que no es comprensible la glosa de inexistencia del contrato, considerando que la liquidadora demandada allegó al proceso judicial copia del documento denominado “ACEPTACIÓN DE OFERTA No 143”, fechada el 04 de junio de 2005, el cual cumple con las condiciones que para la existencia del contrato sin formalidades plenas contempla el artículo 18 del Acuerdo 04 de 2004, y a cuyo pie de página se imprimió sello de la ESE Policarpa Salavarrieta en Liquidación, que da cuenta de que es fiel copia de su original[8].

En cuanto a la glosa 1.3: no existe registro presupuestal, se remitió a las consideraciones ya expuestas. Así, declaró que el cargo prospera en relación con las facturas derivadas de las Órdenes de Compra CJSM 005 de 2007 y 143 de 2005. Restablecimiento del derecho Considerando la prosperidad parcial de las súplicas de la demanda, y previamente a ordenar el restablecimiento del derecho solicitado, la primera instancia precisó que la Resolución RAC 010 de 2007 reguló lo relacionado con el reconocimiento y pago de intereses moratorios y remuneratorios sobre los créditos a pagarse en el marco del proceso administrativo de liquidación y que el actor no solicitó la declaración de nulidad sobre ese aspecto y por ende no presentó argumentos sobre la nulidad de la decisión. Reseñó que la liquidadora determinó en el acto administrativo que no reconocería intereses moratorios con posterioridad al 27 de julio de 2007, fecha en la cual se ordenó la supresión y liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta mediante el Decreto 2866, medida adoptada amparándose en la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual la toma de posesión de una entidad financiera se erige en fuerza mayor, por lo que no es factible el reconocimiento de intereses de mora causados con posterioridad a tal medida administrativa, lo que consideró aplicable a la liquidación de entidades públicas al guardar equivalencia. De la misma forma, destacó que la liquidadora dispuso que los intereses remuneratorios se reconocerían siempre y cuando se encuentren pactados contractualmente o exista disposición legal que obligue a su reconocimiento.

Luego de hacer referencia al dictamen pericial practicado dentro del proceso, solicitado para determinar el lucro cesante y el daño emergente por el incumplimiento del pago oportuno de la suma reclamada a la liquidadora, y que fijó el valor de los intereses de mora en $11.978.013, el Tribunal consideró que el reconocimiento de intereses con ocasión de los créditos sobre los cuales prosperan los cargos seguirán las reglas fijadas en la resolución demandada, insistiendo en que ese aspecto no fue cuestionado en la demanda por la parte actora.

Añadió que, como lo ha determinado la jurisprudencia del Consejo de Estado, el proceso de liquidación de entidades públicas se configura en una fuerza mayor, razón por la cual, según lo previsto en el artículo 1616 del Código Civil, no hay lugar a indemnización de perjuicios, y precisó que en el caso concreto debe entenderse que la ocurrencia de la fuerza mayor se dio a partir de la orden de supresión y liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta.

En consecuencia, dispuso que el restablecimiento del derecho de la sociedad demandante se limita a los intereses remuneratorios o moratorios que se hubiesen causado antes de 27 de julio de 2007. IV.- RECURSOS DE APELACIÓN IV.1.- La Nación ˗ Ministerio de Salud y Protección Social, mediante apoderado judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia[9], reiterando los argumentos de defensa plasmados en el escrito de contestación de la demanda, valga decir, que esa entidad no suscribió los contratos que originaron la demanda, y haciendo alusión a la figura de la descentralización administrativa y a los límites del control tutelar sobre las entidades descentralizadas.

En ese sentido, el apoderado reiteró que la entidad no está legitimada por pasiva, por cuanto no tuvo relación comercial con la sociedad demandante, ya que el vínculo contractual que originó la litis se dio entre esta y la ESE Policarpa Salavarrieta, entidad que expidió el acto administrativo objeto de demanda y cuya liquidación se encuentra activa.

Asimismo, aseguró que ese Ministerio no recibió reclamación alguna, y que, en ese orden de ideas, la sociedad actora no agotó la vía gubernativa, presupuesto procesal obligatorio para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra. IV.2.- El apoderado de Aldental, en escrito visible en folios 853 a 876 del expediente, expuso su inconformidad parcial contra la sentencia de primera instancia, bajo los argumentos que se sintetizan a continuación: En primer término, evidenció que en lo atiente a la Orden de Compra 143 de 2005 la sentencia es incoherente, toda vez que la relacionó tanto en el numeral segundo de la parte resolutiva, en el que enlistó las órdenes de compra respecto de las cuales se declaró la nulidad parcial de la Resolución RAC 010 de 2007, por considerar que prosperaron los cargos, lo cual es congruente con lo expresado en la parte motiva en relación con la misma, como en el numeral 3º del mismo acápite, en el que relacionó los actos contractuales sobre los cuales negó las súplicas de la demanda y, en ese sentido, solicitó la confirmación del numeral segundo y la revocatoria del tercero. Por otro lado, solicitó la revocatoria del numeral tercero de la parte resolutiva de la providencia, que dispuso negar las suplicas de la demanda en relación con las acreencias que se derivan del Contrato NC 286 de 2007, argumentando que al analizar de forma general las glosas 1.12 y 1.15, el Tribunal determinó que fueron desvirtuadas y, de hecho, respecto de otros contratos afectados por esas mismas glosas declaró la prosperidad de los cargos y ordenó el reconocimiento y pago.

Igualmente, expuso su desacuerdo sobre lo resuelto en relación con la glosa 4.7, que se traduce en que la factura o cuenta de cobro fue aportada en fotocopia en la que no se evidencia constancia de su radicado en la empresa social del Estado, afirmando que la sociedad actora cumplió cabalmente sus obligaciones contractuales, toda vez que envió los originales de las facturas junto con la mercancía objeto del Contrato 286 de 2007, que fueron recibidos, como consta en cada guía. Añadió que, mediante auto de 22 de enero de 2009, el Tribunal Administrativo tuvo como pruebas los documentos relacionados y aportados con la demanda, entre las cuales están relacionados el Contrato 286 de 2007, todas las facturas soporte del mismo, la póliza respectiva y las guías de envío de las facturas y de las mercancías.

Resaltó que, en el mismo auto de pruebas, la primera instancia se negó a expedir los oficios solicitados en los numerales 5.2 y 5.3 del capítulo de pruebas de la demanda, valga decir, solicitar a las trasportadoras Servientrega S.A. y Redetrans S.A. para que certificaran que las mercancías enviadas por Aldental fueron entregadas a cada uno de los destinatarios mediante las respectivas guías, como quiera que en el expediente obras copias de las guías de crédito expedidas por tales transportadoras, en las que se puede constatar la entrega en esos términos. Así, en criterio del apelante, el Tribunal no tuvo en cuenta como pruebas conducentes y necesarias allegadas oportunamente al proceso el Contrato 286 de 2007, las facturas soporte del mismo y las guías de envío de la mercancía. Por otro lado, manifestó que el argumento en virtud del cual el fallador declaró la prosperidad de los cargos relacionados con las glosas 1.5 y 18.0 y ordenó el reconocimiento y pago del Contrato 169 de 2006, debió ser acogido igualmente respecto del Contrato 286 de 2007, al cual también se endilgaron dichas glosas, que se relacionan con la falta de evidencia de la entrega de las pólizas de garantía y de los pagos de los impuestos del contrato.

Finalmente, plasmó su discrepancia con la decisión del Tribunal de ordenar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios o remuneratorios, de acuerdo con lo establecido en la Resolución RAC 010 de 2007, es decir, hasta el 26 de julio de 2007, por cuanto considera que calculados hasta esa fecha resultan irrisorios, teniendo en cuenta el tiempo transcurrido entre el incumplimiento y la fecha en que se daría el pago, de la cual no se tiene certeza, por lo que solicitó la revocatoria parcial del numeral cuarto del fallo y solicitó además que se ordene el reconocimiento y pago de la indexación sobre la totalidad de las sumas de dinero reconocidas en la sentencia definitiva, de conformidad con el artículo 178 del CCA, así como los perjuicios materiales y económicos, conforme al dictamen pericial que reposa en el expediente.

IV.3.- La E.S.E. Policarpa Salavarrieta En Liquidación[10], por conducto de apoderado judicial, impugnó el fallo de primer grado, exponiendo que la primera instancia desconoció los presupuestos legales que rigen el proceso de liquidación y la naturaleza de los actos administrativos que expide el liquidador, como director general del procedimiento especial de liquidación, y que pese a reconocer que éste tiene facultades para establecer causales de rechazo dentro de la calificación de acreencias, contradictoriamente las cercenó al partir de las premisas de que deben mantenerse las condiciones pactadas en el contrato desde antes de la liquidación y que todo lo que diga el contratista o reclamante es cierto.

En ese sentido, afirmó que el Tribunal Administrativo confunde los actos contractuales relacionados con el desarrollo del objeto social de la ESE Policarpa Salavarrieta antes de la orden de liquidación de 27 de julio de 2007, con los actos administrativos procesales de autoridad que emite el liquidador de la empresa social del Estado en desarrollo de funciones expresamente establecidas por el Decreto 254 de 2000, la Ley 1105 de 2006, el Decreto 2211 de 2004, el Decreto 663 de 1993 y demás normas aplicables, en especial los actos de calificación de acreencias.

Aseguró que para materializar el activo y determinar expresamente el pasivo de la entidad en liquidación, el liquidador necesita pruebas cuya carga está asignada en norma especial, dada su naturaleza especial y concursal. Reseñó que el liquidador de la ESE Policarpa Salavarrieta no puede convalidar hechos irregulares ocurridos con anterioridad a la orden de liquidación, independientemente de si son imputables al contratante o al contratista, pues tampoco es el responsable de la acreditación del cumplimiento de los requisitos necesarios para el reconocimiento de las acreencias, como lo son, en el presente caso, los certificados de cumplimiento del interventor, las constancia de ingreso de bienes al almacén, la publicación de los contratos, la aprobación de pólizas y los registros presupuestales, condiciones de facto que encontró el liquidador al asumir su gestión y que debe tener en cuenta al momento de calificar los créditos.

Añadió que el fallo de primera instancia no tiene en cuenta que el liquidador es un tercero que ejerce funciones públicas transitorias y que resuelve las solicitudes de reconocimiento de acreencias basado en un procedimiento reglado y en pruebas debidamente aportadas, de tal forma que no puede, en razón del incumplimiento legal de los acreedores o de los mismos funcionarios de la entidad intervenida, desconocer los postulados legales aplicables para el reconocimiento de créditos a cargo de la empresa social del Estado.

Aseguró que, como lo ha determinado la jurisprudencia del Consejo de Estado, el proceso de liquidación es un proceso concursal y universal, cuyas normas aplicables tienen un carácter preferente respecto de cualquier otro tipo de normativa, de tal forma que se rige, en primer término, por sus disposiciones especiales y que solo en las cuestiones procesales no previstas en tales normas, y que correspondan a actuaciones orientadas a la expedición de actos administrativos, se aplicarán las normas de la parte primera del Código Contencioso Administrativo y los principios del proceso administrativo.

Hizo énfasis en que el rechazo de la reclamación no se da como un acto contractual, sino como un acto procesal debidamente reglamentado, de tal forma que, como lo ordena expresamente el artículo 23 del Decreto 254 de 2000, es obligatorio por parte de todo acreedor presentar la reclamación en los términos del emplazamiento, allegando la prueba que soporte dicha reclamación, postulado de hecho y de derecho que, asegura, omitió el Tribunal en el fallo.

Resaltó que el parágrafo del artículo 26 del Decreto 2211 de 2004 faculta al liquidador para rechazar cualquier reclamación en caso duda sobre su procedencia o validez, e insistió en que los actos de calificación de acreencias cuya nulidad se solicita fueron emitidos por el liquidador no como parte del contrato sino en ejercicio de sus potestades y atribuciones legales y en su condición de autoridad pública, de conformidad con el artículo 7º del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por el artículo 7° de la Ley 1105 de 2006.

Afirmó que en el caso concreto está probado que la parte actora no cumplió en su momento con su carga de acreditar la entrega física de los insumos objeto del contrato en condiciones de calidad, cantidad e idoneidad, así como el porcentaje y, por consiguiente, el monto de la remuneración, lo cual no puede probarse mediante una guía de entrega expedida por la empresa de mensajería, como pretende la parte actora, pues para establecer dicho cumplimiento el liquidador requiere el certificado de cumplimiento a satisfacción expedido por el interventor, que constituye además un requisito para el pago, conforme al Manual de Contratación de la empresa social del Estado.

Advirtió que en el proceso de liquidación se tuvieron en cuenta todos los soportes existentes en la entidad y los allegados por los acreedores con su reclamación, y que en el trámite de calificación de las acreencias reclamadas se verificó tanto la literalidad de los contratos como el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley, esto es, la existencia de disponibilidad y registro presupuestal, las pólizas de garantía debidamente constituidas y aprobadas, la publicación de los contratos, los certificados de cumplimiento por parte de los interventores de cada una de las facturas reclamadas y demás requisitos exigidos para el perfeccionamiento y para la ejecución del contrato, así como para pago de las obligaciones que de estos se derivan.

Especificó que, dado que en el expediente de la reclamación presentada al proceso de liquidación y que es objeto de demanda no se encuentra la certificación de cumplimiento por parte del interventor, ni la constancia de los ingresos al almacén, documentos que tampoco fueron aportados por la reclamante, ahora actora, el liquidador no tiene prueba fehaciente que le permita establecer con certeza, a la luz del artículo 26 del Decreto 2211 de 2004, que los medicamentos cumplían con los requisitos técnicos exigidos en los contratos, si estaban vigentes o vencidos, si se entregó la cantidad contratada y en la oportunidad requerida, entre otros aspectos.

Bajo las anteriores premisas, y resaltando la independencia que tiene el proceso liquidatorio respecto de las actuaciones realizadas por la E.S.E. cuando desarrollaba su objeto social, justificó la imposición de glosas para las facturas que no se acompañaron del certificado de recibo a satisfacción del interventor y de constancia de ingreso al almacén, y por ende el rechazo cuando no se pudo obtener los documentos.

Por otro lado, afirmó que el fallo de primera instancia desconoce el principio constitucional y legal de transparencia y publicidad de los contratos al establecer que el incumplimiento del contratista de su deber de pagar dentro de la oportunidad legal los derechos de publicación del contrato, como lo exige el Decreto 327 de 2002 y la Ley 190 de 1995, no es óbice para pagar las facturas cobradas, pese a que reconoce que en razón de la cuantía los contratos en cuestión eran susceptibles de publicidad, y advirtió que el liquidador está en el deber de rechazar la reclamación ante dicho incumplimiento, toda vez que se trata de un requisito para la legalización del contrato, independientemente de los resultados negativos que obtenga el acreedor en su calificación. Aseveró que realizar un reconocimiento a quien incumplió los requisitos exigidos por la ley, además de convalidar las irregularidades en las relaciones que tenía la ESE Policarpa Salavarrieta y sus contratistas, generaría un perjuicio para el acreedor que sí cumplió con la totalidad de sus obligaciones.

V.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Previa celebración de la audiencia de conciliación de que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, la magistrada sustanciadora de la primera instancia, través de auto de 19 de julio de 2012, concedió los recursos de apelación interpuestos por los apoderados de la parte demandante y de la parte demandada[11].

Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 29 de julio de 2014 se admitió el recurso de apelación[12]. Mediante providencia de 18 de noviembre de 2014[13], el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión y al agente del Ministerio Público delegado ante la Sección para que rindiera concepto.

Vencido el plazo, las partes reiteraron, en esencia, los argumentos de nulidad y defensa planteados en el proceso. Por su parte, el agente del Ministerio Público no intervino en esta oportunidad procesal. VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1.- Competencia De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo[14], el Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

IV.2.- El acto administrativo objeto de demanda El acto administrativo cuya nulidad solicitó la parte demandante es la Resolución RAC.010 de 21 de diciembre de 2007, [p]or medio de la cual se decide simultáneamente sobre las reclamaciones presentadas oportunamente al proceso liquidatorio de la ESE POLICARPA SALAVARRIETA EN LIQUIDACION con base en contratos de naturaleza administrativa, créditos a favor de terceros denominados libranzas, y sobre la reclamación con número de radicado 956, expedida por la apoderada general del liquidador de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta En Liquidacion.

En razón de su extensión, se omite la trascripción total del acto administrativo el cual, en la parte resolutiva dispone lo siguiente:

PRIMERO: Aceptar las reclamaciones presentadas oportunamente frente a las cuales el proceso de auditoria (sic) integral no encontró motivos de glosa por cuanto cumplen integramente los requisitos contractuales y legales; se reconoce frente a tales reclamaciones los valores señalados en la columna Titulada "Valor Reconcido" en el anexo No. 1 y en el anexo No. 2 (anexo individualizado a cada acreedor), correspondientes a Contratos administrativos, como obligaciones que se pagarán con cargo a la masa de la liquidación como créditos de la Quinta Clase, de conformidad con lo expuesto a la parte motiva del presente acto administrativo.

SEGUNDO: Rechazar las reclamaciones presentadas oportunamente frente a las cuales el proceso de auditoria (sic) integral encontró motivos de glosa que conducen al rechazo de dichas reclamaciones, correspondiente a los valores señalados en la columna Titulada "Valor Rechazado" en el anexo No. 1 y en el anexo No. 2 (anexo individualizado a cada acreedor), de conformidad con lo expuesto a la parte motiva del presente acto administrativo, en especial en los numerales 9.5 al 9.5.2.

TERCERO. Rechazar las reclamaciones oportunas que pretenden el reconocimiento y pago de conceptos que deben ser atendidos como gasto de la administración, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente Resolución.

CUARTO. Rechazar la reclamación Rad. 956 tal y como se ve reflejado en los anexos No. 1 y No. 2 (anexo individualizado a cada acreedor) que hacen parte integral de la presente Resolución, de acuerdo a la parte motiva del presente acto administrativo, en especial en el numeral 9.7.

QUINTO: Ordenar el traslado a las Coordinaciones Internas competentes de las reclamaciones presentadas oportunamente contenidas en los anexos de la presente Resolución que hacen referencia a gastos de la administración, a efectos de adelantar los trámites administrativos con el fin de determinar el descuento y pago de las libranzas a que haya lugar de quienes son o han sido servidores públicos vinculados a la ESE POLICARPA SALAVARRIETA HOY EN LIQUIDACION.

SEXTO: EI pago reconocido se realizará en las condiciones que para ello han sido establecidas, en especial los descuentos y deducciones a que se hace referencia en el capitulo (sic) sexto de la parte motiva de la presente Resolución. […] Por su parte, los anexos 2 y 3 de la Resolución RAC.010 de 21 de diciembre de 2007, en lo pertinente, disponen lo siguiente: RESOLUCIÓN RAC NO. 010 21 DE DIC 2007 ANEXO No. 1 RECONOCIDO RECLAMACIONES OPORTUNA POR RESOLUCIÓN | | | |Nombre reclamante |ALDENTAL S.A. | | |Teléfono |6210038-6350 | | |Valor reclamado |225.212.738,00 | | |Fecha radicación |Jueves, 13 de septiembre de 2007 | |105 |La certificación expedida no es por la persona competente | | |de acuerdo al contrato 286-07 | |106 |VALOR RECAUDADO CERO | |112 |Esta factura fue reemplazada por la No. 10419 de 16 de | | |agosto 2006 | |NOTA: LA CONVENCIÒN VSD CORRESPONDE A VALOR SIN DETERMINAR | […] VI.3.- Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró no probadas las excepciones formuladas por las entidades demandadas y declaró la nulidad parcial del artículo 2º de la demandada Resolución RAC 010 de 21 de diciembre de 2007, para lo cual determinarse si el Ministerio de la Protección Social está o no legitimado en la causa por pasiva, y analizarse si la falta de prueba documental en el proceso de liquidación de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta conduce al reconocimiento de las acreencias de la sociedad demandante.

Previamente a resolver el problema jurídico planteado, esta Sala analizará el alcance de la decisión de segunda instancia en el caso concreto, así como las normas aplicables al proceso de liquidación de E.S.E. Policarpa Salavarrieta. i) Alcance del recurso de apelación y límite material de la segunda instancia para resolverlo El artículo 31 de la Constitución Política prescribe que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley, y que el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único.

Por su parte, el artículo 328 del Código General del Proceso[15], aplicable al proceso contencioso administrativo por analogía a falta de norma especial en el C.C.A. y por remisión expresa de su artículo 267, dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio.

En ese orden de ideas, en cuanto en el presente asunto apelaron tanto la parte actora como las entidades demandadas, la Sala dispone de libertad para decidir sin limitaciones sobre la providencia objeto de apelación. ii) Las normas aplicables al proceso de liquidación En ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2866 de 27 de julio de 2007, mediante el cual suprimió y ordenó la liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta, creada mediante el Decreto Ley 1750 de 2003 como una categoría especial de entidad pública descentralizada de la rama ejecutiva del nivel nacional y adscrita al Ministerio de la Protección Social.

Respecto del régimen aplicable, el artículo 2º del Decreto 2866 de 2007 dispuso que, por tratarse de una entidad del sector descentralizado del orden nacional, la liquidación de la ESE Policarpa Salavarrieta se sujetaría a las disposiciones del Decreto Ley 254 de 2000, de la Ley 1105 de 2006, a las normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten, así como a las normas especiales de ese mismo Decreto.

El artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional, modificado por el artículo 1° de la Ley 1105 de 2006, dispuso lo siguiente: ARTICULO 1o. AMBITO DE APLICACION. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley.

Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas. […] De conformidad con lo anterior, la liquidación y el consecuente pago de las obligaciones adquiridas por la ESE Policarpa Salavarrieta antes de su supresión quedaron sujetos, principalmente, al Decreto Ley 254 de 2000 y a las regulaciones especiales del Decreto 2866 de 2007 y, en lo no previsto en éstos, valga decir, de forma supletoria, al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en cuanto sea pertinente.

Ahora bien, el artículo 7º del Decreto Ley 254 de 2000 dispuso que los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos que, por ende, gozan de presunción de legalidad, y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Asimismo, el artículo 23 del Decreto Ley dispuso que dentro del proceso de liquidación de las entidades públicas del orden nacional debe citarse a los acreedores. El siguiente es el tenor de la norma:

ARTICULO 23. EMPLAZAMIENTO. <Artículo modificado por el artículo 23 de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro del término de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación. Para tal efecto se fijará un aviso en lugar visible de las oficinas de la entidad, tanto de su domicilio principal como de sus dependencias y seccionales, y se publicarán dos (2) avisos en un diario de amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de la entidad en liquidación, si fuere un municipio o distrito diferente a Bogotá, con un intervalo no inferior a ocho (8) días calendario.

El aviso contendrá: a) La citación a todas las personas que se consideren con derecho a formular reclamaciones contra la entidad a fin de que se presenten indicando el motivo de su reclamación y la prueba en que se fundamenta; b) El término para presentar todas las reclamaciones, y la advertencia de que una vez vencido este, el liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna reclamación.

PARÁGRAFO. En los procesos jurisdiccionales que al momento de decretarse la liquidación de la entidad se encontraren en curso y dentro de los cuales se hubieren practicado medidas cautelares sobre los bienes de la entidad en liquidación, levantada tal medida de acuerdo con lo dispuesto en el presente decreto, el o los actuantes deberán constituirse como acreedores de la masa de la liquidación. De otro lado, el artículo 32 de la mencionada norma –Decreto Ley 254 de 2000– fijó las reglas a las cuales debe sujetarse el liquidador para efectuar el pago de las obligaciones pendientes a cargo de la masa de la liquidación, con el fin de realizar su liquidación progresiva.

Por lo demás, en virtud de la remisión del artículo 1º del Decreto Ley 254 de 2000, el liquidador de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta estaba habilitado para recurrir al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, contenido en el Decreto 663 de 1993, que en su artículo 293, numeral 1, define la naturaleza y objeto del proceso de liquidación forzosa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, en los siguientes términos:

ARTICULO 293. NATURALEZA Y NORMAS APLICABLES DE LA LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA. 1. Naturaleza y objeto del proceso. El proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria es un proceso concursal y universal, tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.

Por su parte, el Decreto 2211 de 2004[16], por medio del cual se determinó el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa, reguló en su artículo 23 el emplazamiento a los acreedores de la entidad intervenida con el fin de que aporten prueba siquiera sumaria de sus créditos, para los fines de su devolución y cancelación, así: Artículo 23.

Emplazamiento. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación. El aviso de emplazamiento contendrá lo siguiente: a) La citación a todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la institución financiera en liquidación, a fin de que se presenten con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el lugar que para el efecto se señale.

Cuando se trate de derechos incorporados en títulos valores deberá presentarse el original del título (negrilla fuera del texto). El artículo 25 de la precitada norma dispuso que “[v]encido el término para presentar reclamaciones, el expediente se mantendrá en la oficina principal de la entidad en liquidación en traslado común a todos los interesados por un término de cinco (5) días hábiles.

Durante el término del traslado cualquiera de los interesados podrá objetar las reclamaciones presentadas, acompañando las pruebas que tuviere en su poder” (negrilla fuera del texto), Además, el parágrafo del artículo 26 del Decreto 2211, que reguló lo concerniente a la determinación del pasivo a cargo de la entidad en liquidación, facultó al liquidador para rechazar cualquier reclamación prevista en esa normativa en caso de duda sobre su procedencia o validez.

VI.4.- El caso concreto La parte actora discutió en la demanda la legalidad parcial de la Resolución RAC 010 de 21 de diciembre de 2007, mediante la cual se resolvió su reclamación en el marco del proceso de liquidación de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la acreencias originadas en los contratos u órdenes de compra 057 de 2006, NC 286 de 2007, NC 186 de 2006, NC 146 de 2006, ESE-PS-CSJM 169 de 2006, NC 343 de 2007, NC 221 de 2007, 143 de 2005, ESE EP CJSM 005 de 2007, a través de los cuales se obligó a suministrar a la E.S.E. implementos odontológicos y quirúrgicos, en sustento de lo cual formuló los cargos de violación de los artículos 4º, 29 y 48 de la Constitución Política, violación del principio de legalidad y falsa motivación. En la sentencia objeto de recurso[17], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones formuladas por la parte demandada; declaró la nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución RAC 010 de 2007, en la parte que rechazó parcialmente las reclamaciones presentadas por Aldental S.A. por las acreencias derivadas de los Contratos de Compraventa u Órdenes de Compra 057 de 2006, NC 186 de 2006, NC 146 de 2006, ESE-PS-CSJM 169 de 2006, NC 343 de 2007, NC 221 de 2007, 143 de 2005, ESE EP CJSM 005 de 2007 y negó la nulidad en lo atinente a las acreencias derivadas del Contrato NC 286 de 2007.

Asimismo, a título de restablecimiento del derecho, la primera instancia ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social, como fideicomitente cesionario del proceso liquidación de la empresa social del Estado, a pagar a la parte actora los valores contenidos en los contratos respecto de los cuales prosperaron los cargos, con los intereses moratorios o remuneratorios, según lo fijado en la Resolución RAC 010 de 2007, y dispuso que la suma a pagar debe ser indexada, de conformidad con el artículo 9.1.3.2.8 del Decreto 2555 de 2010 y normas concordantes, en virtud de lo normado en el artículo 2º del Decreto 2866 de 2007, por el cual se ordenó la liquidación de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta.

A continuación, la Sala procede a examinar el fallo, lo cual, recuerda, hará sin limitaciones, considerando que fue impugnado tanto por la parte actora como por la demandada: i) Sobre la legitimación en la causa del Ministerio de la Protección Social El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A estimó que la legitimación en la causa del Ministerio de la Protección Social deviene de su calidad de cesionario legal y contractual del proceso de liquidación de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, que modificó el artículo 35 de la Ley 254 de 2000, así como lo acordado en las cláusulas quinta y vigésima quinta del Contrato de Fiducia Mercantil suscrito el 29 de diciembre de 2008 entre Fiduagraria, como liquidador de la empresa social del Estado, y la Fiduciaria La Previsora S.A. para la constitución del patrimonio autónomo denominado PAP – E.S.E. POLICARPA EN LIQ – PAR, y el acta final del proceso de liquidación signada el 15 de septiembre de 2009, criterio que comparte esta Sala, por lo que confirmará la decisión en este sentido. ii) Sobre las glosas relacionadas con la ausencia de certificaciones de interventoría, constancias de ingreso de bienes o elementos al inventario de la entidad, póliza de cumplimiento, pago por concepto de publicidad de contratos y registro presupuestal.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que liquidador de la ESE Policarpa Salavarrieta no podía exigir a la actora los documentos relacionados con las glosas «1.12: Inexistencia de certificación del servicio del interventor» y «1.15: Ausencia de constancia de ingreso de los suministros al inventario», impuestas sobre algunas facturas derivadas de la Órdenes de Compra 57 de 2006, NC 186 de 2006, NC 343 de 2007 y NC 221 de 2007 y, en consecuencia, declaró la prosperidad del cargo de falsa motivación en relación con los mismas.

En sustento de dicha decisión, expuso que la obligación de allegar la certificación de recibo a satisfacción expedida por la interventoría, así como la constancia del ingreso a los inventarios de la entidad no puede trasladarse válidamente al acreedor, dado que, de conformidad con las normas internas de contratación de la ESE Policarpa Salavarrieta, y en virtud de lo pactado por las partes en las órdenes de compraventa de las cuales se derivan las acreencias de la sociedad actora, esos puntos de control correspondían a la entidad pública, que estaba obligada a verificar el cumplimiento de sus obligaciones contractuales en orden a su calidad, cantidad y oportunidad.

En relación con la glosa «1.16: No se aportó constancia del pago para la publicidad a la orden de servicios o contrato en el Diario Único de Contratación», endilgada a una (1) factura derivada de la Orden de Compraventa NC 146 de 2006 y a cuatro (4) facturas de la Orden de Compraventa ESE-EP-CJS-169 de 2006, el juez de instancia adujo que la falta de publicación del contrato no genera el rechazo del pago de la obligación contractual.

Por lo demás, advirtió que las causales de glosa que acompañan la ausencia de la publicación del contrato no aluden a dudas o certeza de su existencia, o a que la factura no hubiese sido recibida por la entidad o hubiese sido pagada total o parcialmente, y determinó que al exigir al contratista la prueba del cumplimiento de esta obligación, la liquidadora le traslada obligaciones que le son propias, contraviniendo las normas vigentes e imponiéndole consecuencias sancionatorias que el ordenamiento jurídico no prevé, como es la pérdida del valor de lo ejecutado, razón por la cual, igualmente, encontró fundado el cargo de falta motivación. En lo atinente a la glosa con código «1.5: no se encontró evidencia de la entrega de la(s) póliza(s) de garantía(s)», impuesta igualmente a la Orden de Compraventa 169 de 2006, el fallador resaltó que la parte actora allegó al proceso judicial copia simple de la póliza 061813018, expedida por Seguros del Estado, la cual ampara el cumplimiento y la calidad de los bienes y servicios a suministrar en virtud de dicho contrato, y precisó que si bien el documento es probatoriamente precario, la ausencia de requisitos documentales que deban entregarse para la ejecución del contrato no tiene entidad para negar el pago de los bienes o servicios entregados bajo el amparo de un contrato y una factura cuya existencia y valor probatorio no se negó. Por otro lado, el Tribunal analizó las glosas «1.1: no existe contrato que respalde la obligación reclamada» y «1.3.: no existe registro presupuestal», de acuerdo con los contratos a los que se endilgaron.

Así, respecto de la Orden de Compra CJSM 005 de 2007, resaltó que la liquidadora aceptó y pagó sin glosa otras seis (6) facturas derivadas de esa misma orden de compra, de lo cual se desprende que el contrato sí existió y que fue suministrado por la reclamante, y, bajo esa misma consideración, concluyó que también existió el registro presupuestal, a lo cual añadió que la obligación de aportarlo no corresponde al contratista y sí a la entidad pública, la cual no puede trasladar a aquél la responsabilidad por su omisión, y menos con la consecuencia de negar el pago del valor de lo entregado y recibido.

En lo que concierne a la Orden de Compra 143 de 2005, advirtió que la liquidadora demandada allegó al proceso judicial copia del documento denominado ACEPTACIÓN DE OFERTA No 143 de 4 de junio de 2005, el cual cumple con las condiciones para la existencia del contrato sin formalidades plenas, de acuerdo con el artículo 18 del Acuerdo 04 de 2004, por lo que concluyó que la glosa por inexistencia del contrato es incomprensible.

Sobre la glosa por inexistencia de registro presupuestal imputada a esa misma orden de compra, se remitió a las consideraciones ya expuestas, valga decir, que la obligación de expedirlo y conservarlo recae sobre la entidad contratante, y que, por lo tanto, no puede exigir al contratista que la aporte. En ese contexto, la Sala analizará si, como lo aduce la parte actora y lo decidió el juez de instancia, el acto administrativo acusado está parcialmente viciado de nulidad por falsa motivación. De conformidad con el artículo 84 del C. C. A., la nulidad [p]rocederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió (negrilla fuera del texto).

Sobre los supuestos para la configuración de la causal de nulidad por falsa motivación, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que tiene ocurrencia cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la administración pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión[18].

En ese sentido, esta Sección ha determinado que la validez del acto administrativo depende, entre otros elementos, de que los motivos por los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar la decisión que mediante el mismo se haya tomado, valga decir, que correspondan a los supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la toma de la decisión de que se trate, y que se den en condiciones tales que conduzcan a adoptar una y no otra determinación, por lo que se trata de un requisito material, en cuanto depende de la correspondencia de lo que se aduzca en el acto administrativo como motivo o causa del mismo, con la realidad jurídica y/o fáctica del caso[19].

Descendiendo al caso concreto, la Sala recuerda que, a partir de su supresión, valga decir, el 27 de julio de 2007, la ESE Policarpa Salavarrieta entró en proceso de liquidación, situación extraordinaria en virtud de la cual dejó de cumplir su objeto social y se sometió a un proceso concursal y universal de liquidación para pagar las obligaciones adquiridas en condiciones ordinarias, de conformidad con el régimen de liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

Sobre el particular, en reiterada jurisprudencia, esta Corporación ha precisado que en el marco del proceso de liquidación obligatoria se aplican normas especiales que determinan el procedimiento a seguir para el reconocimiento de las acreencias de los reclamantes, considerando que se trata de la terminación de la persona jurídica y el saneamiento de las obligaciones monetarias contraídas durante su existencia, y ha advertido que, en dicho trámite administrativo, la carga de la prueba de la acreencia recae en el peticionario, de tal forma que el éxito o prosperidad de su reclamación depende de lo que logre probar[20].

En ese sentido, en sentencia de 12 de julio de 2018 la Sección Quinta de este alto tribunal expresó: [L]a carga de la prueba en cabeza de los acreedores que pretenden controvertir los actos dictados al interior de los procesos liquidatorios, se desprende de algunas de las normas especiales que rigen los mismos, que tienen en cuenta la situación de anormalidad en que se encuentran las entidades intervenidas, en ocasiones relacionadas con significativas deficiencias en el manejo de la información contable y la gestión documental, y por consiguiente, a los retos que deben enfrentarse los agentes liquidadores al hacerse cargo de aquéllas durante términos perentorios, de allí el especial esfuerzo que deben realizar los reclamantes en acreditar la existencia, titularidad, validez y vigencia de las acreencias que reclaman.

Por la anterior circunstancia, la aplicación de normas como el Decreto Ley 2150 de 1995, por el que se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios en la Administración Pública, y que tienen como propósito por ejemplo, evitar que se le imponga a los ciudadanos cargas que en principio están en cabeza de las entidades públicas, por ejemplo, allegar documentos que éstas tengan en su poder (art. 13) o exigir cuentas de cobro para el pago de obligaciones contractuales cuando consta “la manifestación del recibo o cumplimiento a satisfacción suscrita por el funcionario competente de la entidad contratante” (art. 19), no puede desconocer el contexto y normatividad especial de los procesos liquidatorios, en los que la revisión de las acreencias reclamadas debe someterse a un trámite particular a cargo de agente liquidador nombrado para tal efecto (Decreto 254 de 2000), que se insiste, debe hacerse cargo de una entidad en situación de anormalidad[21].

De igual forma, en providencia de 19 de septiembre de 2013, esta Sección se refirió al reconocimiento de créditos dentro del proceso liquidación de entidades públicas, señalando que el Liquidador debe someterse a lo que en el desarrollo del proceso liquidatorio resulte probado como una acreencia a cargo de la entidad demandada y a favor del demandante, y por ello puede rechazar la reclamación si duda de su procedencia o validez, y fija glosas, sobre las cuales el reclamante (…) tuvo oportunidad de desvirtuar[22].

No obstante, al analizar la legalidad de la Resolución No. RAC 010 del 21 de diciembre de 2007 en lo que respecta a las acreencias reclamadas por la parte actora, concretamente a las glosas endilgadas a las facturas rechazadas, la primera instancia fundamento su decisión únicamente en las normas internas que regían las relaciones contractuales entre la ESE Policarpa Salavarrieta y sus contratistas, valga decir, el Acuerdo 04 de 2004, expedido por la Junta Directiva, y la Resolución 1535 de 15 de junio de 2005, mediante la cual el gerente de la entidad en marcha adoptó el Manual de Contratación –haciendo caso omiso del régimen especial aplicable a la entidad en liquidación y a su liquidador–, lo cual lo condujo a determinar que no corresponde al acreedor, ahora demandante, la obligación de aportar los documentos o comprobantes de las respectivas cuentas y facturas que acreditaran el efectivo suministro de los bienes o elementos contratados.

De esa forma, el juez de instancia desconoció que la función del interventor de certificar el cumplimiento de las obligaciones pactadas durante la ejecución contractual, así como los deberes de las distintos funcionarios de la ESE en funcionamiento sobre la aprobación de pólizas, expedición del registro presupuestal, pago de impuestos, publicación y, en términos generales, el control de los procesos y procedimientos, escapan de la órbita del liquidador quien, ajeno a la ejecución contractual, al verificar las acreencias y calificar el estado de las mismas debía limitarse a constatar el lleno de los requisitos legales y contractuales, no solo en relación con la existencia y validez, sino también respecto del cumplimiento de las obligaciones pactadas, conforme a los parámetros legales y contractuales previamente establecidos para efectos de reconocer o rechazar el pago de una acreencia. En este punto, es preciso recordar que el agente liquidador aseguró haber adoptado las medidas necesarias para garantizar la conservación y fidelidad de los archivos de la entidad intervenida, procurando por la integración de los documentos a las reclamaciones elevadas, a partir de lo cual se realizó el estudio, calificación, graduación y reconocimiento integral y auditoría, pese a lo cual no logró recaudar toda la documentación que soportara la existencia, validez y cumplimiento de las obligaciones contraídas mediante los contratos y órdenes de compra que fundamentan la reclamación de Aldental, por lo que correspondía a ésta ofrecer la certeza de sus acreencias.

Analizados los textos de los contratos y órdenes de compra suscritos entre la empresa social del Estado en marcha y Aldental, se puede determinar que las mismas convinieron que el valor acordado sería pagado al contratista dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes al recibo de los bienes, previo el lleno de los requisitos legales y la expedición del recibo a satisfacción por parte de quien ejerció el control de ejecución, y que algunos establecen además que si el documento no ha sido correctamente elaborado o no se le acompañan los documentos requeridos para el pago, el término para éste, solo empezará a contar desde la fecha en que se presente debidamente corregido o desde que se haya aportado el último de los documentos (cláusula sexta del Contrato de Compraventa NC- 286-07 y Orden de Compraventa NC-343 de 2007[23].) De lo anterior surge que para obtener el pago de sus acreencias, a la sociedad actora le corresponde demostrar la existencia y validez de los contratos y facturas derivadas de los mismos, así como los requisitos que debía observar para exigir el pago, entre los cuales se encuentran requisitos de cumplimiento o ejecución, como son los certificados de interventoría y las constancias de ingreso de bienes o elementos al inventario de la entidad contratante, y requisitos de ejecución, tales como las pólizas de cumplimiento, pago por concepto de publicidad de contratos y registro presupuestal.

Sin embargo, al solicitar el pago de sus acreencias, la demandante omitió algunos requisitos previstos para el pago en los contratos de los cuales se derivaron, bajo el pretexto de que la entidad liquidadora debía tenerlos en su poder, considerando que corresponden a trámites internos de la ESE en liquidación. Al respecto, es preciso destacar que, al analizar una situación similar a la que aquí se aborda, en sentencia de 2 de agosto de 2018, esta Corporación precisó que durante la verificación de las acreencias y calificación del estado de las mismas, el liquidador debe limitarse a constatar el lleno de los requisitos legales y contractuales, y expuso lo siguiente: “(…) Mal podría entonces el liquidador reconocer el pago de una obligación, sin el lleno de los requisitos contractuales previstos para tal fin, el cual era, el certificado de interventoría sobre el cumplimiento de las obligaciones pactadas.

Además, aun cuando dicho certificado se expedía por la interventoría, conformada por funcionarios de la ESE, esto es, el subdirector de Unidades Hospitalarias y el jefe del área solicitante, lo cierto es que, la cláusula tercera de los pluricitados contratos señalaba que el valor de cada uno de éstos, se cancelaría dentro de los 60 días siguientes a las fechas de entrega parcial de cada uno de los suministros “previa presentación de la factura e ingreso de almacén, disponibilidad del plan anual de caja PAC y certificación del subdirector de Unidades Hospitalarias, el jefe del área solicitante, interventores del cumplimiento de las obligaciones del contrato”.

Como se lee, era un requisito contractual para el pago, que la demandante presentara, junto con la factura correspondiente, la certificación de la interventoría, relativa al cumplimiento de las obligaciones de suministro pactadas[24]. De acuerdo con todo lo expuesto, en el caso concreto, Aldental S.A. tenía la carga de obtener las certificaciones de interventoría, las constancias de ingreso de bienes o elementos al inventario de la extinta empresa social del Estado y los registros presupuestales, así como de conservar las pruebas de las póliza de cumplimiento y las constancias de pago por concepto de publicidad de contratos, y, en general, todos los documentos que acrediten el cumplimiento de requisitos de perfeccionamiento y ejecución de los contratos de los cuales provienen sus acreencias, para efectos de obtener el reconocimiento y pago que reclama ante el agente liquidador de la entidad.

De conformidad con las anteriores consideraciones, y a diferencia del fallador de primer grado, esta Sala considera que la entidad demandada no incurrió en falsa motivación al expedir el acto administrativo acusado, en lo atinente a las glosas o casuales de rechazo analizadas. iii) Sobre la glosa 1.19: No se evidencia la capacidad del suscriptor del contrato.

El a quo declaró la prosperidad del cargo de falsa motivación relacionado con la glosa 1.19: No se evidencia la capacidad del suscriptor del contrato, en razón a que no se ha desconocido la existencia del Contrato NC 146 de 2006, al cual se impuso la glosa, ni se ha establecido que el mismo hubiese sufrido alteración alguna, por lo que se debe entender que lo plasmado en su texto sobre la representación de las partes es cierto.

Al respecto, la Sala destaca, en primer lugar, que, tal y como advirtió la primera instancia, la glosa no precisa de cuál de las partes del contrato se predica la falta de capacidad del suscriptor. Por lo demás, de la revisión del texto de la Orden de Compraventa NC-146 de 2006, cuya copia se encuentra en los folios 446 a 451 del expediente, se puede establecer que, en efecto, por parte de la entidad contratante el documento fue suscrito por una funcionaria de la ESE Policarpa Salavarrieta, debidamente posesionada, en quien se delegó la ordenación del gasto de funcionamiento e inversión mediante Resolución 1381 de 11 de mayo de 2011, y que, por parte de Aldental, en la parte considerativa del contrato se dispuso que sería suscrito por su representante legal.

Es de anotar que las referidas calidades se encuentran acreditadas en el proceso. Bajo esas circunstancias, la Sala comparte el criterio del Tribunal según el cual, en la medida en que no se ha desconocido la existencia del contrato ni su veracidad y que la glosa no precisa cuál de las partes del contrato carece de capacidad para contratar, el cargo tiene vocación de prosperidad.

Sin embargo, se advierte que sobre la única factura objeto de esa glosa, valga decir, la factura No. 2-0011582 de 03/10/06, también recayeron las glosas 1.12, 1.15 y 1.16, respecto de las cuales esta Sala concluyó que no prospera el cargo de falsa motivación, lo que implica que no es procedente ordenar el reconocimiento y pago de la acreencia. iv) Sobre lo decidido en relación con la glosa «4.7: La factura o cuenta de cobro fue aportada en fotocopia en la que no se evidencia constancia de su radicado en la ESE EPS hoy en LIQUIDACIÓN o de su envío por correo certificado».

El juez de instancia negó la prosperidad del cargo de falsa motivación formulado respecto de la glosa 4.7: La factura o cuenta de cobro fue aportada en fotocopia en la que no se evidencia constancia de su radicado en la ESE EPS hoy en LIQUIDACIÓN o de su envío por correo certificado, que sustentó el rechazo de algunas facturas originadas en el Contrato NC-286 de 2007, decisión que se fundamentó en que del cotejo de las facturas glosadas con la guía de envío que según la demandante las contenía no se concluye la acreencia, ya que las guías no identifican el número de contrato ni la serie de las facturas que podían comprender, por lo que no es posible establecer la relación directa entre el contrato y las facturas.

En este aspecto, la Sala comparte el criterio de la primera instancia, considerando la falta de certeza sobre el cumplimiento del contrato, requisito indispensable para el reconocimiento de una reclamación dentro del proceso liquidatorio de una entidad, tal y como se ha precisado en esta providencia, por lo que confirmará la decisión en este punto.

Las consideraciones que se dejan expuestas resultan suficientes para desestimar los cargos de nulidad del acto administrativo objeto de demanda, Resolución RAC 010 del 21 de diciembre de 2007, expedida por la apoderada general del liquidador de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, en la parte que rechazó parcialmente las reclamaciones presentadas por Aldental, por lo que se impone la revocatoria del fallo de primera instancia en cuanto declaró su nulidad parcial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: REVÓCAR los ordinales segundo y cuarto de la providencia apelada, esto es, la sentencia de 23 de febrero de 2012, aclarada y adicionada mediante auto de 03 de mayo del mismo año, expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ˗ Sección Primera ˗ Subsección A, en tanto declaró la nulidad parcial del artículo segundo de la Resolución RAC 010 expedida por la apoderada general del Liquidador de la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, en la parte que rechazó parcialmente las reclamaciones presentadas por Aldental S.A. y, en su lugar, NEGAR las súplicas de la demanda.

SEGUNDO: CONFIMAR la providencia apelada, en lo demás, por las razones expuestas en la parte motiva TERCERO: RECONOCER personería al doctor Joaquín Elías Cano Vallejo, como apoderado de la Nación ˗ Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con el poder y los documentos visibles en los folios 1042 a 1052 del expediente.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la presente providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado P(4) ----------------------- [1] Folios 7 a 43. [2] Folios 573 a 589. [3] Hoy, Ministerio de Salud y la Protección Social. [4] Folios 759 a 761. [5] Folios 763 a 770. [6] Folios 789 a 834. [7] Folios 900 a 906. [8] Folios 33 y 34 de cuaderno sin número. [9] Folios 847 a 852. [10] Folios 877 a 899. [11] Folios 928 y 929. [12] Folios 964 y 965. [13] Folio 998. [14] «Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […»]. [15] Artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. [16] Derogado por el art. 12.2.1.1.4, Decreto Nacional 2555 de 2010. [17] Aclarada y adiciona mediante auto de 3 de mayo de 2012. [18] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 14 de abril de 2016. Radicación: 250002324000200800265-01. M. P.: María Claudia Rojas Lasso. Actoras: Judith Amparo Sierra de Chávez y María Teresa González Zamora. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 08 de junio de 2018. Radicación: 11001-03-24-000-2009-00499- 00.

M. P.: Hernando Sánchez Sánchez Actor: Biostar Pharmaceutical S.A. [19] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 24 de agosto de 2018. Radicación: 11001-03-24-000- 2008-00388-00 (Acumulado 11001-03-24-000-2008-00173-00). M. P.: Luis Fernando Jaramillo Duque y Distribuidora Nacional De Productos Ltda - Dinpro Ltda. [20] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 21 de noviembre de 2013. Radicación: 13001-23-31-000- 2004-01051-01 (0441-13[pic]xŽ? | ). M. P.: Bertha Lucía Ramírez de Páez (E). Actor: Carmen Marina Pérez Osorio. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 21 de junio de 2019.

Radicación: 25000-23-24-000-2005-01474- 01. M. P.: Nubia Margoth Peña Garzón. Actor: I.P.S. Salud y Servicio El Profesional Ltda. [21] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 12 de julio de 2018. Radicación: 08001-23-31-000-2006- 02242-01. M. P.: Rocío Araújo Oñate. Actor: Álvaro de Jesús Steffanell Rico. [22] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 19 de septiembre de 2013. Radicación: 25000-23-24- 000-2007-90290-01. M. P.: María Elizabeth García González. Actor: Hospital Federico Lleras Acosta E.S.E. [23] Folios 11 a 29 cuaderno de anexos. [24] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.

Sentencia de 2 de agosto de 2018. Radicación: 76001-23-31-000-2009- 01068-01. M. P.: Carlos Enrique Moreno Rubio. Actor: Fresenius Medical Care Colombia S.A. [25] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 31 de mayo de 2018. Radicación: 25000-23-24-000-2006- 00768-01. M. P.: Rocío Araújo Oñate.

Actor: Clínica San Ignacio Ltda.