ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Falta de carga argumentativa / ACCIÓN DE TUTELA – No es una instancia adicional al proceso ordinario En este caso se cuestionan las sentencias de 6 de abril de 2016 y de 19 junio de 2019, proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente, por medio de las cuales se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de reparación directa, presentada por el señor [D. J. P. G.] y otros contra el Hospital Civil de Ipiales E.S.E. y MALLAMAS E.P.S. La Sala advierte que, si bien la accionante manifiesta que los fallos enjuiciados adolecen de defecto fático, lo cierto es que no edificó argumento alguno dirigido a establecer cuáles fueron las pruebas que se dejaron de valorar o la indebida o irrazonable valoración de estas por parte del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto y del Tribunal Administrativo de Nariño. (…) Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos.- Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
En el caso bajo estudio, la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que no argumentó ni demostró en qué consiste o por qué se encuentra configurado el defecto fáctico en las providencias enjuiciadas, por medio de las cuales las autoridades judiciales accionadas accedieron parcialmente a las súplicas de la demanda de reparación directa.
Se advierte que, a pesar de que en la demanda se citó la normativa acerca de los derechos fundamentes que se consideran transgredidos con las providencias demandadas, lo cierto es que todo ello se efectuó de manera genérica, sin descender al caso particular, ni mucho menos a hacer referencia sobre las pruebas que según la parte demandante se dejaron de valorar o lo fueron de manera indebida o irrazonable en las sentencias atacadas y lo que pudo vulnerar los derechos fundamentales invocados, lo cual se opone a lo que el Consejo de Estado ha considerado como una exigencia de procedibilidad de las demandas de tutela que se interpongan contra providencias judiciales, una carga argumentativa que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir tal vulneración. Aunado a lo anterior, se evidencia que la parte accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir, en su totalidad, el debate probatorio del proceso de reparación directa y, a partir del mismo, que se nieguen las pretensiones de la demanda, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril del dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001- 03-15-000-2020-00371-00 (AC) Actor: ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD INDÍGENA - MALLAMAS E.P.S. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la Entidad Promotora de Salud Indígena -MALLAMAS E.P.S.-, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1983 de 2017.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito radicado el 31 de enero de 2019[1], la Entidad Promotora de Salud Indígena (en adelante MALLAMAS E.P.S.) instauró demanda de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, y a las garantías a la defensa, contradicción e igualdad, con ocasión de las sentencias proferidas el 6 de abril de 2016 y el 19 junio de 2019, respectivamente, en el proceso de reparación con radicado 52001-33-33-005- 2013-00490-01. 2.- Hechos El señor Diego Jairo Pinchao Guerrero y otros, en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpusieron demanda contra el Hospital Civil de Ipiales E.S.E. y MALLAMAS E.P.S., con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios a ellos causados como consecuencia de la pérdida de la visión que sufrió la menor Yenny Maribel Pinchado Mirama, según los actores, por negligencia médica de las entidades demandadas.
Mediante sentencia de 6 de abril de 2016, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, condenó únicamente a MALLAMAS E.P.S., decisión que fue impugnada por las partes. En sentencia de 19 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Nariño modificó la sentencia de primera instancia, en el sentido de declarar solidariamente responsables al Hospital Civil de Ipiales E.S.E. y a MALLAMAS E.P.S. 3.- Fundamentos de la acción MALLAMAS E.P.S. fundamentó su solicitud de amparo, en los siguientes términos (se transcribe tal como obra en el expediente, incluso los posibles errores): “Dicha sentencia proferida por el fallo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nariño … y la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Del Circuito de Pasto en fecha 6 de abril de 2016 … han causado un perjuicio irremediable en la defensa de los derechos de la EPS- I MALLAMAS pues al momento de proferir sentencia no observaron la totalidad del acervo probatorio existente dentro del expediente y por lo tanto consideramos que se cumplen con los requisitos formales para la presentación de la acción de tutela, y se procede a explicar de manera detallada la configuración de los elementos, materiales o vías de hecho cometidas … “VIA DE HECHO POR DEFECTO FACTICO “Obsérvese que el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño, centra su análisis en saber si es posible atribuir responsabilidad al Hospital Civil de Ipiales E.S.E. y a Mallamas EPS-I por la ceguera definitiva de la paciente YENNY MARIBEL PINCHAO, producto de un inadecuado diagnóstico, cuando se le prestó la primera atención por urgencias en el Hospital Civil de Ipiales.
“De la apreciación de dichas pruebas se puede evidenciar de manera cristalina que lo resuelto en la sentencia es equivocado. Se concluye, entonces, que se comete una vía de hecho por defecto factico, por no valorar el caudal probatorio de manera adecuada con la realidad que refleja o haberlo realizado de manera defectuosa o incompleta”[2]. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto de 10 de febrero de 2020, se admitió la demanda de tutela, se dispuso notificar a las autoridades judiciales accionadas y se vinculó a la actuación al señor Diego Jairo Pinchao Guerra y a los demás demandantes del proceso de reparación directa en el que se profirieron las sentencias enjuiciadas, como terceros con interés. También se notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[3]. 4.2.- El Tribunal Administrativo de Nariño señaló que en el fallo de 19 de junio de 2019 expuso de manera clara las premisas normativas, fácticas y probatorias que sirvieron de fundamento para adoptar la decisión allí contenida, por tanto, solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, en la medida en que la sentencia enjuiciada no tiene vicio alguno que lleve a dejarla sin efecto.
Adujo que sobre las consideraciones fácticas, jurídicas y probatorias que hizo en el proceso ordinario no pueden controvertirse a través de la demanda de tutela, pues no constituye causal de procedibilidad de dicha acción constitucional cuando se controvierten providencias judiciales[4]. 4.3.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por medio de su jefe de oficina asesora jurídica, expresó que el asunto aquí debatido no se encuentra dentro de aquellos frente a los que dicha entidad está facultada para intervenir, por tanto, se abstiene de hacerlo[5]. 4.4.- El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto y los demás vinculados al proceso guardaron silencio.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[7].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son[8]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[9]. 2.- El caso concreto En este caso se cuestionan las sentencias de 6 de abril de 2016 y de 19 junio de 2019[10], proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente, por medio de las cuales se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de reparación directa, presentada por el señor Diego Jairo Pinchao Guerra y otros contra el Hospital Civil de Ipiales E.S.E. y MALLAMAS E.P.S. La Sala advierte que, si bien la accionante manifiesta que los fallos enjuiciados adolecen de defecto fático, lo cierto es que no edificó argumento alguno dirigido a establecer cuáles fueron las pruebas que se dejaron de valorar o la indebida o irrazonable valoración de estas por parte del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto y del Tribunal Administrativo de Nariño. Al respecto, se ha considerado que: “… no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional”[11]. En línea con lo anterior, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado: “Esta Corporación ha señalado que en la demanda de tutela no se puede escuetamente invocar alguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales para obligar al juez de tutela que revise las decisiones que estiman contrarias a los derechos fundamentales.
Como se sabe, detrás de las causales específicas de prosperidad que ha fijado la Corte Constitucional existen fuertes razones para limitar el uso abusivo y desmesurado de la acción de tutela contra las providencias judiciales. Las providencias de los jueces son decisiones intangibles e inmodificables, que gozan de la presunción de acierto y legalidad y no son fácilmente anulables por vía de tutela[12].
“En otras palabras, la tutela no prospera por el simple hecho de que se invoque alguno de los requisitos específicos que la Corte Constitucional ha identificado para la prosperidad del amparo. Las causales específicas para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales no pueden abrir la puerta para que los jueces de tutela revisen de fondo las decisiones de los jueces ordinarios.
La tutela sigue siendo un mecanismo subsidiario y excepcional. No puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses, menos aun cuando la providencia que se cuestiona ha sido proferida por un órgano de cierre, caso en el cual, se reitera, la propia Corte ha venido sosteniendo que para la prosperidad de la tutela es necesario que la decisión contenga una anomalía de tal entidad que riña abiertamente con la Constitución y la jurisprudencia que esa Corporación ha trazado al definir el alcance y límite de derechos fundamentales”[13].
Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber[14]: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir la vulneración de estos derechos. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
En el caso bajo estudio, la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa exigida para promover la acción de tutela contra providencias judiciales, dado que no argumentó ni demostró en qué consiste o por qué se encuentra configurado el defecto fáctico en las providencias enjuiciadas, por medio de las cuales las autoridades judiciales accionadas accedieron parcialmente a las súplicas de la demanda de reparación directa.
Se advierte que, a pesar de que en la demanda se citó la normativa acerca de los derechos fundamentes que se consideran transgredidos con las providencias demandadas, lo cierto es que todo ello se efectuó de manera genérica, sin descender al caso particular, ni mucho menos a hacer referencia sobre las pruebas que según la parte demandante se dejaron de valorar o lo fueron de manera indebida o irrazonable en las sentencias atacadas y lo que pudo vulnerar los derechos fundamentales invocados, lo cual se opone a lo que el Consejo de Estado ha considerado como una exigencia de procedibilidad de las demandas de tutela que se interpongan contra providencias judiciales, una carga argumentativa que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no basta aducir tal vulneración. Aunado a lo anterior, se evidencia que la parte accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir, en su totalidad, el debate probatorio del proceso de reparación directa y, a partir del mismo, que se nieguen las pretensiones de la demanda, cuando lo cierto es que el mecanismo judicial de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia. Al respecto, se ha considerado (transcripción literal): “4.2.3.
Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural.
Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. “La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
“… lo que realmente existe es una inconformidad del demandante con respecto al análisis y decisión asumida en el fallo censurado, lo que, de modo alguno, lo habilita para pretender, a través de un mecanismo excepcional como es la acción de tutela, se deje sin efectos lo decidido por el Juez de la causa. “Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 2014”[15]. Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por falta de carga argumentativa y porque el objeto de la demanda es continuar, por completo, con un debate que fue zanjado en las instancias respectivas, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional.
Como consecuencia de lo expuesto, se declarará la improcedencia del amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, DEVOLVER al despacho de origen el expediente remitido a esta Corporación en calidad de préstamo y ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 15 del cuaderno principal. [2] Folios 10 y 11 del cuaderno principal. [3] Folio 20 del cuaderno principal. [4] Folio 28 del cuaderno principal. [5] Folios 30 a 32 del cuaderno principal. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [10] Notificada el 9 de agosto de 2019, según consta a folios 786 a 789 del cuaderno allegado en préstamo. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada en fallo de 19 de septiembre de 2019, exp. 110010315000201903701-00. [12] Original de la Cita: “Sección Cuarta, sentencia del 29 de 2015, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente no. 2014-00552-01”. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03205-00, M.P. María Adriana Marín, reiterada recientemente en fallo de 19 de septiembre del año en curso, exp. 110010315000201903701-00. [14] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 15 de noviembre de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018- 03400-00(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.