ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN - Mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir auto que negó el decreto de la medida cautelar de embargo Como se dijo líneas anteriores, en este caso se cuestiona el auto de 4 de julio de 2019, mediante el cual el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar negó como medida cautelar el embargo de las cuentas de la E.S.E. Hospital Inmaculada Concepción. Pues bien, se advierte que el legislador contempló un instrumento idóneo y eficaz para cuestionar decisiones como la que ahora ataca la parte actora por vía de tutela y, por consiguiente, se debe concluir que contaba con otro mecanismo de defensa judicial, el recurso de apelación. De conformidad con lo anterior, es claro que el recurso de apelación es el mecanismo procesal previsto por el legislador para controvertir la decisión que decide una medida cautelar.
En ese sentido, dado que en el caso sub examine, mediante el auto de 4 de julio de 2019, no se decretó la medida cautelar de embargo de las cuentas de la E.S.E. Hospital Inmaculada Concepción, el demandante debió interponer el recurso de apelación contra dicha providencia, cuestión que no sucedió. Así las cosas, ante la procedencia del recurso de apelación contra la providencia cuestionada en la solicitud de amparo, la Sala advierte que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, razón por la cual confirmará la decisión de primera instancia. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012- ARTÍCULO 321 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO (E) Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-33-000-2019-00334-01 (AC) Actor: HENRY BAYONA QUEZADA Demandado: JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 28 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se resolvió: “PRIMERO: RECHÁCESE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente decisión. “SEGUNDO:
NOTIFIQUESE esta decisión conforme a lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. “TERCERO: En firme esta decisión y de no ser impugnada, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión”[1]. I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por escrito radicado el 14 de noviembre de 2019[2], el señor Henry Bayona Quezada instauró demanda de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y la E.S.E. Hospital Inmaculada Concepción, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, al mínimo vital, a la salud, al trabajo y a la familia, con ocasión del auto proferido el 4 de julio de 2019, en el proceso ejecutivo con radicado 20001-33-31-004-2010-00221-00.
Con base en lo anterior, la parte actora formuló las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “… se tutelen los derechos fundamentales al MÍNIMO VITAL, A LA SALUD, VIDA, A LA IGUALDAD AL TRABAJO, EDUCACIÓN Y LA FAMILIA Y AL DEBIDO PROCESO, A UNA JUSTICIA PRONTA Y OPORTUNA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, ordenando al JUZGADO SÉTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR dar cumplimiento a lo que decida Esa Corporación, el cual debe consistir en el embargo y secuestro de los dineros depositados en las cuentas de la E.S.E. HOSPITAL INMACULADA CONCEPCIÓN NIT No. 892.300.179 – 3 De El Municipio de Chimichagua, Cesar, con o sin carácter de inembargabilidad, por tratarse de una obligación de carácter laboral, o lo que enderecho corresponda”[3]. 2.- Hechos El señor Henry Bayona Quezada presentó demanda ejecutiva contra la E.S.E. Hospital Inmaculada Concepción, con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor, por el valor de los diferentes contratos de prestación del servicio de transporte de personal que fueron celebrados entre el demandante y el demandado.
La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, el cual, mediante auto de 13 de mayo de 2010, libró mandamiento de pago en contra de la ejecutada y decretó las medidas cautelares para tal efecto. Luego de haberse librado el mandamiento de pago y decretado las medidas cautelares, la E.S.E. Inmaculada Concepción entró en proceso de restructuración de pasivos y, por tanto, le fueron levantadas las medidas cautelares decretadas en su contra y le devolvieron los títulos de depósito judicial que había constituido.
Posteriormente, le fue informado al señor Henry Bayona Quezada que, según el acuerdo de restructuración de pasivos de la E.S.E. Inmaculada Concepción, su acreencia estaba incluida en el rubro de contingencias judiciales, razón por la cual debía esperar a que se programara el pago a que tenía derecho, no obstante, dijo el actor, eso no ocurrió. Por lo anterior, el señor Henry Bayona Quezada solicitó, entre otras cosas, al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, el embargo de las cuentas de la E.S.E. Inmaculada Concepción; sin embargo, mediante auto del 4 de julio de 2019 se negó su petición, por cuanto se consideró que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la regla general es la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, salvo que se trate de créditos laborales, el pago de sentencias y demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del Estado, supuestos que no se daban en el caso de estudio, por tanto, no era procedente ordenar el embargo de las cuentas de la ejecutada. 3.- Fundamentos de la acción El demandante cuestiona que se debieron embargar las cuentas de la E.S.E. Inmaculada Concepción, pues es la única manera de que cumpla con su obligación, máxime que el proceso ejecutivo lleva más de 10 años y hasta la fecha de presentación de la demanda de tutela no le han resuelto su situación jurídica, con lo cual considera le fueron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, al mínimo vital, a la salud, al trabajo y a la familia que, según él, perdió a raíz de esa situación, en la medida en que se encuentra sin trabajo y no tiene dinero para sustentar las necesidades básicas de su familia[4]. 4.- La oposición 4.1.- Mediante auto de 18 de noviembre de 2019, se admitió la demanda de tutela y se dispuso notificar a los accionados[5]. 4.2.- El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar expresó que en el auto de 4 de julio de 2019 se encuentran expuestos los fundamentos fácticos, jurídicos y jurisprudenciales por los que no se accedió a las peticiones del actor consistentes, principalmente, en el decreto del embargo de las cuentas de la E.S.E. Inmaculada Concepción, por lo que, a su juicio, no considera que le haya vulnerado derecho fundamental alguno al señor Henry Bayona Quezada[6]. 4.3.- La E.S.E. Inmaculada Concepción guardó silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 28 de noviembre de 2019[7], el Tribunal Administrativo del Cesar rechazó por improcedente la demanda de tutela, pues adujo que contra el auto de 4 de julio de 2019 procedía el recurso de apelación; sin embargo, no fue formulado por el actor, con lo cual incumplió con el requisito de la subsidiariedad, que es indispensable para que proceda la acción de tutela. 6.- La impugnación La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia refiriéndose a los mismos argumentos esbozados en el escrito de tutela y agregó que no pretende controvertir el auto de 4 de julio de 2019, sino que se ordene el embargo de las cuentas de la E.S.E. Inmaculada Concepción, para efectos de que cumpla con su obligación. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[8].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[9].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[10]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[11]. 2.- El caso concreto En este caso, a pesar de que en el escrito de impugnación la parte actora manifiesta que la demanda de tutela no se dirige contra el auto de 4 de julio de 2019 y que, por tal motivo, no está de acuerdo con la decisión del a quo, para la Sala no hay duda alguna de que los argumentos y pretensiones de la demanda de tutela sí están encaminados a cuestionar la referida providencia. Lo anterior, si se tiene en cuenta que en el proveído de 4 de julio de 2019 se resolvió no decretar como medida cautelar el embargo de las cuentas de la E.S.E. Hospital Inmaculada Concepción, toda vez que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las rentas y recursos del Estado son inembargables a menos que se trate de créditos laborales, del pago de sentencias y demás obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo del Estado, pero, según el juez, esos no eran los supuestos del caso en cuestión, por lo que consideró que no era posible ordenar el embargo de las cuentas de la ejecutada.
Ahora bien, como pretensión de la demanda de tutela la parte actora solicitó: “se tutelen los derechos fundamentales … ordenando al JUZGADO SÉTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR dar cumplimiento a lo que decida Esa Corporación, el cual debe consistir en el embargo y secuestro de los dineros depositados en las cuentas de la E.S.E. HOSPITAL INMACULADA CONCEPCIÓN …”.
Así las cosas, no cabe duda que la acción constitucional de la referencia está dirigida a controvertir el auto de 4 de julio de 2019, dictado por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, razón por la cual la Sala confirmará la sentencia impugnada, por cuanto en este asunto no se cumple el requisito de subsidiariedad, el cual es indispensable para que proceda la acción de tutela contra la mencionada providencia. Al respecto, el inciso tercero del artículo 86 de la Constitución Política[12], así como el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991[13] precisan el carácter subsidiario de la acción de tutela, dado que esta sólo es procedente cuando no se dispone de otro medio de defensa judicial, salvo las excepciones señaladas por la Corte Constitucional: “(i) [Cuando] los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;
“(ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales. “(iii) [Cuando] el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela”[14].
Como se dijo líneas anteriores, en este caso se cuestiona el auto de 4 de julio de 2019, mediante el cual el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar negó como medida cautelar el embargo de las cuentas de la E.S.E. Hospital Inmaculada Concepción. Pues bien, se advierte que el legislador contempló un instrumento idóneo y eficaz para cuestionar decisiones como la que ahora ataca la parte actora por vía de tutela y, por consiguiente, se debe concluir que contaba con otro mecanismo de defensa judicial, el recurso de apelación. En efecto, el artículo 321 del Código General del Proceso dispone: “son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad.
“También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: “(…) “8. El que resuelva sobre una medida cautelar, o fije el monto de la caución para decretarla, impedirla o levantarla” (resalta la Sala). De conformidad con lo anterior, es claro que el recurso de apelación es el mecanismo procesal previsto por el legislador para controvertir la decisión que decide una medida cautelar.
En ese sentido, dado que en el caso sub examine, mediante el auto de 4 de julio de 2019, no se decretó la medida cautelar de embargo de las cuentas de la E.S.E. Hospital Inmaculada Concepción, el demandante debió interponer el recurso de apelación contra dicha providencia, cuestión que no sucedió. Así las cosas, ante la procedencia del recurso de apelación contra la providencia cuestionada en la solicitud de amparo, la Sala advierte que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, razón por la cual confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 28 de noviembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 102 del cuaderno único. [2] Folio 8 del cuaderno único. [3] Folio 6 del cuaderno único. [4] Folios 1 a 8 del cuaderno único. [5] Folio 86 del cuaderno único. [6] Folio 93 del cuaderno único. [7] Folios 98 a 102 del único. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336- 00(AC), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. Nº 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.
Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [12] “Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“(…). “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (se destaca). [13] “ARTÍCULO 6 Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante” (se destaca). [14] Corte Constitucional, sentencia SU- 263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.