CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Facultades del gobierno en la declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades del Presidente de la República [U]na vez el Gobierno declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad.

(…). La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al Presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud y Protección Social, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que dispone que como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos.

(…). Con fundamento en esta resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República en los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-156 de 9 de marzo de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

Relacionado con el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 780 DE 2016 – ARTÍCULO 2.8.8.1.4.3 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INTEGRAL – Es tanto formal como material [E]sta Corporación en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.

Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico” y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

(iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”.

(iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Oficiosidad, si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”;

(vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. (…). De acuerdo con lo anterior, se debe hacer un control integral, esto es tanto formal como material.

En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. (…).

Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecer la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las características del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15- 000-2009-00549-00(CA), M.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA), M.P. Hugo Bastidas Bárcenas.

Con respecto al control integral, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, radicación 11001 03 15 000 2015 02578-00, M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sobre el control material al realizar control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03- 15-000-2010-00196-00(CA), M.P. Ruth Stella Correa.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Las medidas adoptadas en la resolución 0006 de marzo 25 de 2020 son acordes al ordenamiento jurídico / REQUISITO DE CONEXIDAD – Observado por el acto enjuiciado / REQUISITO DE PROPORCIONALIDAD – Cumplido por el acto enjuiciado / PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR PAE – Las medidas transitorias de la resolución enjuiciada salvaguardan el derecho a la educación Considera la Sala que en virtud de la materia específica que fue regulada, como es la modificación de los lineamientos, estándares y condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar para su atención en las particulares circunstancias derivadas de la situación excepcional, la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 guarda la adecuada conexidad con el decreto que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y con el Decreto Legislativo 470 del presente año que adoptó las herramientas requeridas para la garantía de la ejecución por parte de las entidades territoriales.

(…). Basada en la declaratoria del estado de excepción y en desarrollo del Decreto 470 de marzo 24 de 2020, la Resolución 0006 de marzo 25 del año en curso varió transitoriamente algunos lineamientos, estándares y condiciones del PAE para llevarlo a los hogares y establecer los alcances de aspectos como la ejecución contractual, el diagnóstico de las necesidades de los beneficiarios, las modalidades del complemento alimentario, la distribución a los hogares y la logística para tales efectos, el seguimiento y control al programa, las recomendaciones de inocuidad y almacenamiento y la financiación. (…).

Subraya la Sala que las medidas puestas en marcha en el acto administrativo expedido por el director general de la Unidad Administrativa Especial son proporcionales a la gravedad de la situación que originó la declaratoria de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, ya que la posibilidad de suspender el programa alimentario, con motivo de las determinaciones que impiden el acceso a las aulas, como es hecho en condiciones de normalidad, afectaría la continuidad del componente básico que acompaña al derecho fundamental a la educación de los menores del sector oficial.

La educación en los niveles preescolar, básico y medio, a que se refieren el decreto legislativo y la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020, es un derecho de orden constitucional cuya garantía justifica los esfuerzos hechos por el Estado, a través de tales medidas, para brindar la continuidad en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar en casa, dada la imposibilidad de asistir a los establecimientos educativos y la obligación de acatar las directrices impartidas por el gobierno para evitar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional.

Así, la serie de medidas transitorias guarda proporcionalidad con el propósito de salvaguardar el derecho a la educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del sector oficial, como beneficiarios del complemento alimenticio, que podrían resultar afectados por los hechos que determinaron la declaratoria de la emergencia sanitaria y del estado de excepción en Colombia, lo cual respalda la implementación de parámetros, estándares y condiciones transitorias que permiten llevar el programa hasta los hogares durante la situación excepcional y hace que el requisito de proporcionalidad también este cumplido.

Concluye la Sala que el acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad reúne los distintos requisitos exigidos por la ley en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que han sido reiterados por la jurisprudencia de esta corporación, por lo cual será declarado ajustado al ordenamiento jurídico. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 44 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 189 / DECRETO 218 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 470 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 16 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 17 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0006 DE 2020 (25 de marzo) UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER (Ajustada al ordenamiento) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01059-00 Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR – ALIMENTOS PARA APRENDER Demandado: RESOLUCIÓN 0006 DE MARZO 25 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO Procede la Sala a resolver el control inmediato de legalidad de la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, según lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011.

I.

ANTECEDENTES El presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID–19.

Posteriormente, a través del Decreto 457 de marzo 22 de 2020, el Gobierno Nacional impartió instrucciones para el manejo de la emergencia sanitaria originada por la referida pandemia. Luego, el presidente de la República, también con la firma de todos sus ministros, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 215 de la Constitución y en desarrollo del citado Decreto 417 de 2020, expidió el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 del año en curso por el cual dictó medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar (PAE) y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Con base en dicha normativa, el director general de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender dictó la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020, por la cual modificó transitoriamente los lineamientos técnicos-administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado como consecuencia de la pandemia COVID–19.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad dispuso lo siguiente: “UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ALIMENTACIÓN ESCOLAR ALIMENTOS PARA APRENDER RESOLUCIÓN No. 0006 «Por la cual se modifican transitoriamente “Los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE”» en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID-19 EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR, En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por el artículo 189 de la Ley 1955 de 2019 Plan de Desarrollo “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” y el Decreto 218 de 2020 expedido por el Ministerio de Educación Nacional, y

CONSIDERANDO

Que la Alimentación Escolar debe responder a una política pública de la Nación, orientada por el Ministerio de Educación Nacional, formulada en el marco de los lineamientos generales de alimentación y salud, y ejecutada por las Entidades Territoriales, la cual debe incorporar la diversidad de las costumbres alimentarias, las condiciones de mercado de cada región y su contexo (sic), y la infraestructura de las instituciones educativas, entre otros.

Que el Gobierno Nacional y el Congreso de la República determinaron la necesidad de revisar el arreglo institucional de la Alimentación Esolar (sic) para (i) tener objetivos claros, metas y seguimiento a la política; (ii) mejorar el modelo de descentralización de la implementación de la política, de acuerdo con la población beneficiaria, el contexto social y económico de la región;

(iv) diseñar diferentes estrategias de abastecimiento de acuerdo con el contexto; (v) crear y gestionar un sistema único de registro de información; (vi) gestionar el conocimiento; (vii) estudiar los costos de las formas de entrega de complemento alimentario y su contexto; y (viii) ofrecer asistencia técnica a las Entidaes (sic) Territoriales Certificadas para la implementación de la política.

Que por lo anterior, el Congreso de la República por iniciativa del Gobierno Nacional en la Ley 1955 de 2019, expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” y en su artículo 189 creó la Unidad Administrativa Especial para la Alimentación Escolar, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Educación Nacional.

Que la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

Que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la cual se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.

Que mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa del nuevo coronavirus COVID- 19. Que la adopción de medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID19.

Que el artículo 3 del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 resolvió adoptar "mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo".

Que el artículo 44 de la Constitución establece que la educación es un derecho fundamental de los niños, niñas y adolescentes, y también afirma que sus garantías prevalecen sobre las de los demás. Y el artículo 67 superior señala expresamente: “La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura (…) Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo (…)”.

Que los numerales 5.1. y 5.2. del artículo 5 de la Ley 715 de 2001, facultan al Ministerio de Educación Nacional para formular las políticas y objetivos de desarrollo para el sector educativo y dictar normas para la organización y prestación del servicio, así como regular la prestación de los servicios educativos estatales y no estatales; en concordancia con el literal d), numeral 3, del artículo 148 de la Ley 115 de 1994, que otorga al Ministerio de Educación Nacional la facultad para coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público en todo el territorio nacional.

Que respecto al Programa de Alimentación Escolar suministrado, conforme a lo señalado en el artículo 19 de la Ley 1176 de 2007, en los establecimientos educativos, requiere ser suministrado ahora en casa durante el periodo que se determine en el marco de la emergencia sanitaria, conforme lo establecido por la emergencia económica, social y ecológica decretada, pues dicho programa se constituye en una estrategia estatal que promueve el desarrollo cognitivo de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, para mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, y sobre todo disminuir la deserción escolar una vez, superada la emergencia sanitaria, los estudiantes, retornen a los establecimientos educativos.

Que de acuerdo con el Decreto 470 del 24 de marzo de 2020, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, derivado de la pandemia COVID19, se hace necesario adicionar de forma transitoria los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE, que permitan la prestación del servicio de Alimentación Escolar con el suministro de un complemento alimentario para consumo en casa que le permita a los beneficiarios promover el desarrollo cognitivo mientras se estabiliza el regreso a los establecimiento educativos.

Que en el artículo 1º del Decreto 470 del 24 de marzo de 2020 se determinó: “Permitir que el Programa de Alimentación Escolar brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Que el mismo artículo estableció: “Las Entidades Territoriales Certificadas deberán observar los lineamientos que para el efecto expida la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, Alimentos para Aprender.” Que el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, en su artículo 3º, numerales 13, 28 y 33 mencionan específicamente lo relativo a la circulación de las personas que se requieren para el desarrollo del Programa de Alimentación Escolar, durante la emergencia sanitaria.

Teniendo en cuenta la importancia de las decisiones adoptadas por el Gobierno Nacional en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica como resultado de la pandemia originada por el COVID-19, se hace necesario por parte de la Unidad Adminisrativa (sic) Especial para la Alimentación Escolar definir los lineamientos técnicos, administrativos, estándares y condiciones mínimas para la atención transitoria del Programa de Alimentación Escolar en la emergencia sanitaria, con la finalidad de garantizar por parte de las Entidades Territoriales el servicio público esencial de educación preescolar, básica y media en el marco del aprendizaje en casa salvaguardando los derechos fundamentales a la vida y educación de las niñas, niños, adolescentes y jóvenes matriculados en el sector oficial.

Que, en mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1. Alimentación Escolar para aprendizaje en casa. Permitir que el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en el sector oficial en cualquiera de las modalidades establecidas en esta resolución para su consumo en casa, en vigencia de las medidas adoptadas durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Paragrafo (sic). En desarrollo de esta facultad, las Entidades Territoriales Certificadas deberán observar los lineamientos aquí definidos o los que se llegaren a expedir por parte de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, Alimentos para Aprender. Artículo 2. Ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante el periodo de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Las Entidades Territoriales podrán ejecutar el programa de alimentación escolar durante el periodo de la emergencia haciendo uso de los contratos vigentes, ajustándolos o adelantando nuevos contratos, de conformidad con lo establecido en el decreto 440 del 20 de marzo de 2020. En todo caso se trata de suministrar el complemento alimentario para consumo o preparación en casa, como medida de aporte al bienestar durante la emergencia, ya sea en semanas de actividad académica o de receso estudiantil.

Artículo 3. Diagnóstico situacional para la atención en el marco de la Emergencia Social, Económica y Ecológica. Las Entidades Territoriales deberán establecer los mecanismos y parámetros que les permita la identificación real de la necesidad y de esta manera atender a los beneficiarios más vulnerables a fin de evitar desperdicio de alimentos.

Igualmente debe considerar la real posibilidad de suministro en condiciones de inocuidad y sanidad. De esta decisión de refocalización deben tenerse los soportes correspondientes. Artículo 4. Modalidades Transitorias. En el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica transitoriamente se tendrán como modalidades para la ejecución del Programa de Alimentación Escolar durante el receso y para aprendizaje en casa las siguientes: 1.

Ración Industrializada: Se define como el complemento alimentario listo para consumo, compuesto por alimentos procesados y no procesados como las frutas, esta última de manera opcional para incorporar por la ETC. Se debe entregar en forma individual y en el empaque primario que garantice el cumplimiento del gramaje establecido en la minuta patrón definida por el MEN y las demás condiciones y características exigidas, así como la normatividad de empaque y rotulado vigente. 2.

Ración para Preparar en casa: Se define como una canasta básica de alimentos equivalentes a un tiempo de comida al día por un mes; en este se incluyen alimentos de los grupos de cereales y harinas fortificadas, leche y productos lácteos, alimento proteico, grasas y azúcares, para que se lleve a cabo la preparación y consumo en el hogar. 3.

Bono Alimentario: Consiste en un documento o tarjeta con un valor de $50.000 para el mes que se puede canjear por alimentos determinados y en los puntos establecidos por la Entidad Territorial. Parágrafo. En el caso de atención a población indígena las Entidades Territoriales deberán considerar los acuerdos preestablecidos con las comunidades y hacer ajustes únicamente con el interés de aportar al aislamiento requerido para afrontar la emergencia. Artículo 5.

Distribución. A partir de la implementación de la modalidad a entregarse por parte de las Entidades Territoriales, en el marco de la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica la distribución y/o entrega será de la siguiente manera: • Ración Industrializada (RI): La entrega de los complementos alimentarios se realizará de manera semanal, quincenal o mensual, dependiendo de los tiempos de vencimiento de los productos a entregar y la logística disponible, y debe contemplar 5, 10 o 20 días de suministro respectivamente. • Ración para Preparar en Casa (RPC): La entrega del paquete alimentario será mensual con la distribución para 4 semanas por 5 días. • Bono Alimentario (BA): La entrega del bono para el mes será programada por la ETC.

Para el canje deberá garantizarse que no se generen aglomeraciones. Parágrafo. Para todos los efectos en esta resolución entiéndase mes como el período de 4 semanas de 5 días. Artículo 6. Seguimiento y Control del Apoyo Alimentario de Emergencia. Con el objetivo de verificar y controlar la ejecución del apoyo alimentario de emergencia, las ETC deben partir de las condiciones establecidas en el numeral 6 de la Resolución 29452 de 2017 y de forma complementaria las señaladas en el anexo técnico No. 1 que hace parte integral de la presente resolución. Las Entidades Territoriales Certificadas, que adelantarán la ejecución del Apoyo Alimentario de Emergencia, deberán garantizar la correcta ejecución de los contratos establecidos para tal fin, para lo cual deberán contar con los esquemas de supervisión y/o interventoría que garanticen las condiciones de inocuidad, calidad y pertinencia del servicio contratado.

Artículo 7. Logística de distribución o entrega. Las Entidades Territoriales deberán tener en cuenta los siguientes aspectos: • La distribución y entrega de los paquetes de alimentos o bonos se realizará a los padres o acudientes debidamente registrados en SIMAT, al interior de la sede del estudiante, dejándose evidenciado el recibo. • Las entregas se harán debidamente programadas por establecimiento, por sede y por curso evitando aglomeraciones y con buen manejo de las recomendaciones dadas por el Ministerio de Salud. • Se entregará una canasta de RI, RPC o un BA por cada niño o niña focalizado. • La canasta de RI y RPC entregada es idéntica para cada niño y niña, y no dependerá del grupo etario.

Parágrafo: Atendiendo al Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, que en su artículo 3 establece que en “… el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronaviris (sic) COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades”; y en su numeral 33 menciona: “El desplazamiento estrictamente necesario del personal directivo y docente de las instituciones educativas públicas y privadas, para prevenr (sic), mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19”, Las entidades territoriales pueden convocar a los directivos docentes o docentes para el día o días programados de entrega a fin de ser garantes que los alimentos sean efectivamente entregados a los padres o acudientes registrados en SIMAT.

Artículo 8. Recomendaciones de Inocuidad y Almacenamiento. Las Entidades Territoriales en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica respecto de la distribución y/o entrega deberán tener en cuenta las recomendaciones señaladas en la Resolución 2674 de 2013. Por tanto, de acuerdo con el grupo de alimentos entregados en las raciones suministradas, es importante que desde el hogar puedan seguir las recomendaciones para el almacenamiento y adecuado uso de los alimentos señaladas en el anexo técnico No. 1 que hace parte integral de la presente resolución. Artículo 9.

Financiamiento del PAE para la atención en el marco de la Emergencia Social, Económica y Ecológica. Conforme a lo establecido en artículo 2.1, del Decreto 1852 de 2015, el financiamiento del PAE para la Atención en el Marco de la Emergencia Social, Económica y Ecologica (sic) se podrá realizar con recursos del Sistema General de Participaciones – SGP;

Regalías; Recursos propios; Recursos del Presupuesto General de la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional; Otras fuentes de financiación por parte del sector privado, cooperativo o no gubernamental, del nivel nacional e internacional y cajas de compensación. Los recursos de inversión del Presupuesto General de la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación Nacional para el Programa de Alimentación Escolar, se destinarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 2.3.10.3.7 del Decreto 1852 de 2015.

Los recursos del Sistema General de Participaciones – Asignación Especial Alimentación Escolar, se destinarán de acuerdo lo establecido en el artículo 18 de la Ley 1176 de 2007. Los recursos del CONPES 151 – 2012 asignados desde el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento del Ministerio de Educación Nacional, se destinarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 18 (sic) del Decreto 185 de 2013.

Parágrafo 1: A fin de no desfinanciar el Programa de Alimentación Escolar una vez se restablezca el servicio, se hará una distribución de recursos, asignando un monto adicional a las entidades territoriales que deseen cofinanciar este período de emergencia, con partidas que cubran en promedio un 60% del monto de los complementos en cualquiera de las 3 modalidades, según tabla de cofinanciación del anexo 2.

Parágrafo 2: Para poder dar inicio al servicio objeto de esta resolución en el menor tiempo posible, la entidad territorial sólo requiere manifestar oficialmente, a través de su representante legal, su deseo de acogerse a la presente resolución y manifestar el monto a cofinanciar. Surtido este trámite, podrá cubrir y dar inicio con los recursos ya asignados y con los comprometidos, adicionando posteriormente la asignación nacional adicional y la contrapartida territorial para garantizar el resto de la operación normal del PAE en condiciones regulares.

Parágrafo 3: El valor de la ración debe ser el equivalente al número de complementos que suple para las 2 modalidades RI y RPC. Si se trata de bonos, estos serán de $50.000 por estudiantes/mes. Artículo 10. Adóptese el “Anexo No. 1, Estándares y Condiciones Técnicas” y el Anexo 2 “Porcentajes de Referencia para la Cofinanciación” como parte integral de la presente resolución. Artículo 11.

Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y adiciona en lo pertinente los Lineamientos, Estándares y Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica como resultado de la pandemia originada por el COVID-19. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D. C., a los 25 días del mes de marzo de 2020”.

III. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante auto de abril 15 del año en curso fue avocado el conocimiento de la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 para efectos del control inmediato de legalidad, se ordenaron las notificaciones al director general de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público.

También se ordenó la fijación del aviso sobre la existencia de este proceso en la secretaría general y en la página web de la entidad. IV. INTERVENCIONES Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar Por intermedio del director general, defendió la legalidad de la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 y consideró que fueron cumplidos los requisitos formales y materiales para su expedición en desarrollo de los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. Advirtió que hay conexidad entre las medidas adoptadas en dicho acto, el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y el Decreto Legislativo 470 del presente año, que dictó medidas para brindar herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del PAE y la prestación del servicio de educación en el sector oficial, ante el rápido crecimiento de la pandemia derivada del COVID-19 y la necesidad de implementar medidas para mitigar los efectos de la situación en favor del sector beneficiario del programa.

Destacó que en aplicación del artículo 16 de la Ley 1176 de 2007, el Programa de Alimentación Escolar está dirigido a la población más vulnerable y agregó que al iniciarse este año la atención alcanzó un cubrimiento de aproximado de 5.6 millones de estudiantes de colegios públicos, ubicados entre los estratos 0 a 2, lo que contribuyó a combatir el ausentismo de los niños y menores de edad que están en dichas condiciones.

Estimó que los lineamientos técnicos y administrativos contenidos en la Resolución 29452 de 2017 para la época de normalidad no se ajustaban a la situación de confinamiento, pues las modalidades establecidas para el componente alimentario no podían ser ejecutadas en las instalaciones educativas debido a la no asistencia a clases. Manifestó que el acto está adecuado a las disposiciones constitucionales y a la Ley 137 de 1994, enfatizó que fue expedido para solucionar el problema según el cual los parámetros no eran adecuados a la realidad generada por el aislamiento obligatorio y añadió que el Decreto 470 de marzo 24 de 2020, que desarrolló, buscaba evitar la paralización del Programa de Alimentación Escolar durante el estado de emergencia. Concluyó que las transferencias del sistema general de participaciones, por ser rentas exógenas, hacen posible que el legislador fije las pautas a partir de las cuales las entidades territoriales proceden a su ejecución. V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La procuradora séptima delegada ante esta corporación destacó que el Decreto Legislativo 470 de 2020 estableció que el Programa de Alimentación Escolar se prestaría para el consumo en casa mientras estuviera vigente el estado de excepción declarado mediante el Decreto 417 del presente año, para lo cual señaló que las entidades territoriales certificadas deberían, a efectos de prestar en servicio, observar los lineamientos que expidiera la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar.

En virtud de lo anterior, estimó que el acto objeto de control tiene conexidad sustancial y normativa con el citado Decreto 470 de 2020 y es compatible con su regulación, ya que lo que hizo el organismo, en ejercicio de sus funciones, fue fijar los lineamientos para que las entidades territoriales pudieran dar cumplimiento a la norma de excepción que se dictó precisamente para permitir que el programa pudiera prestarse en una modalidad diversa a la prevista en época de normalidad.

Indicó que también está demostrada la finalidad, dado que la modificación de los lineamientos se imponía para lograr la garantía efectiva del derecho a la educación por cuanto al no darse el cambio que hizo el Decreto Legislativo 470 de 2020 implicaría un agravamiento y hasta el desconocimiento de este derecho, en la medida en que para algunos niños, niñas y adolescentes el único alimento que pueden tener es aquel que reciben del programa, por lo cual buscaba que los efectos de las medidas sanitarias adoptadas por el Gobierno Nacional, entre ellas la cancelación de las clases presenciales en los establecimientos educativos para evitar el contagio por COVID 19, no hiciera gravosa la situación de los estudiantes.

Luego del análisis de los alcances de los diferentes artículos, advirtió que, además de la finalidad, la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 cumplió con los requisitos de motivación suficiente, necesidad y proporcionalidad de las diferentes medidas adoptadas por el organismo para garantizar la ejecución del programa de alimentación escolar durante la emergencia. En particular, defendió la legalidad del aparte final del artículo segundo que dispuso que el complemento alimentario también debía ser provisto durante el receso estudiantil, pese a que el Decreto 470 de 2020 solo hizo referencia a dicha circunstancia en la parte motiva, por considerar que tiene una finalidad clara y conexa con los hechos que llevaron a declarar la emergencia económica y social, como la adopción de medidas para mitigar los efectos de las medidas sanitarias impuestas para combatir la propagación del COVID 19, una de las cuales radicaba en que muchas familias se vieran privadas de conseguir el sustento diario como consecuencia del confinamiento obligatorio y, por tanto, la ración propia del PAE podría ayudar a aminorar dicha circunstancia. Igualmente, concluyó que la problemática que podría generarse debido a que el artículo once señaló que las prescripciones del programa en casa estaban sujetas a la vigencia de la emergencia económica, que expiró el 16 de abril del presente año, fue enmendada mediante el Decreto 533 de 2020, que indicó que PAE en casa se mantendría hasta que permaneciera vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia derivada del coronavirus COVID-19.

En consecuencia, solicitó declarar la legalidad del acto sometido al control inmediato de legalidad. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 6, es competente en única instancia para ejercer el control inmediato de legalidad de la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar, quien es autoridad del orden nacional, según lo dispuesto en los artículos 111 numeral 8º y 136 de la Ley 1437 de 2011[1] y el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, que contiene el reglamento interno de la corporación. 2.

Emergencia Sanitaria y Estado de Excepción El artículo 46 de la Ley 137 de 1994 –por la cual se reglamentan los Estados de Excepción- dispuso: “DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado. De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario”.

A su vez, en sus artículos 2 y 47 señaló: “Artículo 2: OBJETO DE LA LEY. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado.

La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno así como las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales. Artículo 47: FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado.

PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. (Negrillas fuera del texto). De acuerdo con estas normas, una vez el Gobierno declare el Estado de Emergencia, puede dictar decretos legislativos, por medio de los cuales tome medidas o adopte instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos y solo puede utilizarlas cuando las circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad.

Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-156 de 2011 dijo: “(…) 3.1.2. La alteración extraordinaria de la normalidad admite, en el constitucionalismo, la posibilidad de la alteración excepcional de las competencias legislativa. Si mediante leyes de facultades extraordinarias el Congreso de la República puede habilitar al Presidente de la República para el ejercicio de precisas funciones legislativas, a través de los estados de excepción, el propio Jefe de Gobierno se reviste a sí mismo de poderes de legislación, sin la mediación de otro poder.

De ahí la necesidad de que el control de constitucionalidad de la declaración de estados de excepción y el ejercicio de los poderes que de allí emanan, sea jurisdiccional, automático, integral y estricto, sin perjuicio del control político constitucionalmente previsto. Al otorgar poderes excepcionales dirigidos a conjurar la crisis extraordinaria, se faculta al Ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos, cuidando en todo caso de no introducir alteraciones desproporcionadas al orden legal vigente y de minimizar las limitaciones de los derechos durante su vigencia. (…) 3.1.3.

Para ello el texto constitucional buscó establecer una regulación que permitiera cierta libertad al Ejecutivo para conjurar situaciones de alteración al orden público[49] o que afectaran “las condiciones de normalidad institucional indispensables para la plenitud de los derechos y garantías individuales”[50]. Esta facultad de apreciación de las circunstancias que dan lugar a los estados de excepción y de las medidas necesarias para conjurar las perturbaciones de la normalidad, no se concibió ilimitadamente discrecional sino reglada, y en todo caso, ceñida a la finalidad del restablecimiento expedito de la normalidad. 3.1.5.

El Estado de Emergencia, como modo de los estados de excepción, brinda instrumentos para conjurar situaciones que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. El propósito del Estado de Emergencia es, expresamente, “conjurar la crisis económica, social o ecológica correspondiente y […] contener la extensión de sus efectos con el fin de retornar a la situación normal anterior”.

Por la propia naturaleza del Estado de Emergencia, es imposible predefinir el listado taxativo y el alcance de las medidas que podría adoptar el ejecutivo para conjurar la situación que inspiró la declaratoria, situación que se refleja en las regulaciones constitucional y estatutaria frente a este estado de excepción. Mas tal indeterminación, precisamente, justifica la existencia de cautelas para garantizar el buen uso del Estado de Emergencia, que se encuentran consignados en el texto constitucional, unos como requisitos formales y otros como presupuestos materiales, predicables de los decretos declaratorios y de los decretos legislativos de desarrollo.

Así, se califica el hecho que lleve al Gobierno a declarar la emergencia, pues este debe perturbar o amenazar en forma grave e inminente los órdenes protegidos por la medida; se determina que la declaratoria de emergencia debe limitarse a periodos hasta de treinta días y un acumulado de hasta noventa en el año calendario; y se impone que la declaratoria y los decretos de desarrollo no sean suscritos solamente por el Presidente, sino también, por todos sus ministros”.

(Negrillas fuera del texto). De igual forma, la Sala Plena del Consejo de Estado ha dicho[2]: “(…) Con el propósito de dotar al Gobierno de herramientas útiles enderezadas a conjurar las situaciones de crisis frente a las cuales los mecanismos ordinarios provistos por el poder de policía resulten ineficaces, la Constitución Política prevé la posibilidad de que el Ejecutivo adopte decisiones de indudable carácter excepcional, en la medida en que las mismas no sólo pueden prescindir de atenerse a los procedimientos y a la distribución habitual de competencias efectuada entre los distintos órganos del Estado, sino que en aras de alcanzar la salvaguarda de los intereses superiores a los cuales apuntan, permiten desde la limitación de algunos derechos fundamentales ─con los confines que, a este respecto, demarca el propio ordenamiento─ hasta la suspensión, derogación o modificación de disposiciones legales, según fuere el caso, siempre que las determinaciones correspondientes guarden una relación de conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaración del respectivo estado de excepción y que resulten proporcionales a las circunstancias que pretenden afrontar.

Entre los límites a las potestades de las cuales queda investido el Gobierno en virtud de la declaratoria de los estados de excepción ─comoquiera que éstos no pueden constituirse en una negación de los principios y garantías consustanciales a un Estado de Derecho─, resulta menester dar cuenta de la imposibilidad de que, durante la vigencia del estado excepcional, puedan desconocerse los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia ─los cuales prohíban la limitación de tales derechos durante los estados de excepción─, el derecho internacional humanitario y los demás derechos inherentes a la persona humana, aunque no figuren expresamente en la Constitución Política, así como también la prohibición de interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del Poder Público o de los órganos del Estado o de suprimir o modificar los organismos y las funciones básicas de acusación y de juzgamiento”.

La Corte Constitucional reiteró que en los estados de excepción se le otorgan poderes excepcionales al Presidente para conjurar la crisis extraordinaria, esto es que se faculta al ejecutivo para fijar contenciones al régimen jurídico ordinario y establecer restricciones a los derechos de los ciudadanos. En este caso se tiene que el Ministerio de Salud y Protección Social, con fundamento en el artículo 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, que dispone que como autoridad sanitaria del Sistema de Vigilancia en Salud Pública, en el evento de epidemias o situaciones de emergencia sanitaria nacional o internacional, puede adoptar medidas de carácter urgente y otras precauciones basadas en principios científicos recomendadas por expertos con el objeto de limitar la diseminación de una enfermedad o un riesgo de que se extienda ampliamente dentro de un grupo o comunidad en una zona determinada, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, por lo cual adoptó las siguientes medidas de dicho carácter: - Suspender los eventos con aforo de más de 500 personas.

Las autoridades locales tendrán que adelantar las acciones que correspondan para vigilar el cumplimiento de la medida. - Ordenar a los alcaldes y gobernadores que evalúen los riesgos para la transmisibilidad del COVID-19 en las actividades o eventos que impliquen la concentración de personas en un número menor a 500, en espacios cerrados o abiertos y que, en desarrollo de lo anterior, determinen si el evento o actividad debe ser suspendido. - Ordenar a los establecimientos comerciales y mercados que implementen las medidas higiénicas en los espacios o superficies de contagio y las medidas de salubridad que faciliten el acceso de la población a sus servicios higiénicos, así como la de sus trabajadores. - Prohibir el atraque, desembarque, cargue y descargue de pasajeros y mercancías de las naves de pasaje de tráfico marítimo internacional. - Ordenar a las administraciones de los centros residenciales, condominios y espacios similares la adopción de las medidas higiénicas en los espacios o superficies de contagio. - Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. - Ordenar a los responsables de los medios de transporte públicos y privados y a quienes lo operen a adoptar las medidas higiénicas y demás que correspondan para evitar el contagio y la propagación del COVID-19. - Ordenar a los destinatarios de las circulares que han expedido los diferentes ministerios para la prevención del contagio del COVID-19, cumplir, con carácter vinculante, las recomendaciones y directrices allí impartidas. - Ordenar a todas las autoridades del país y particulares, de acuerdo con su naturaleza y en el ámbito de su competencia, cumplir, en lo que les corresponda, con el plan de contingencia que expida este ministerio para responder a la emergencia sanitaria por COVID-19, el cual podrá actualizarse con base en la evolución de la pandemia. - Ordenar a todas las estaciones de radiodifusión sonora, a los programadores de televisión y demás medios masivos de comunicación, difundir gratuitamente la situación sanitaria y las medidas de protección para la población, de acuerdo con la información que sea suministrada por este Ministerio en horarios o franjas de alta audiencia y de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. - Se dispondrán de las operaciones presupuestales necesarias para financiar las diferentes acciones requeridas en el marco de la emergencia sanitaria. - Ordenar a las EPS, entidades territoriales e IPS facilitar la afiliación de oficio al Sistema General de Seguridad Social en Salud de la población colombiana y de los migrantes regulares, utilizando los canales virtuales que este Ministerio ha dispuesto.

Así mismo, indicó que estas medidas son de inmediata ejecución, tienen carácter preventivo, obligatorio y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Con fundamento en esta resolución, el presidente de la República, junto con todos los ministros, por medio del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario.

En este decreto sostuvo: “(…) Que la expansión en el territorio nacional del brote de enfermedad por nuevo coronavirus COVID-19 y cuyo crecimiento exponencial es previsible, sumado a los efectos económicos negativos que se han venido evidenciando en la última semana, es un hecho que además de ser una grave calamidad pública, constituye una grave afectación al orden económico y social del país que justifica la declaratoria del Estado de Emergencia Económica y Social toda vez que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política.

(…) Que ha quedado ampliamente justificado que la situación a la que está expuesta actualmente la población colombiana es tan grave e inminente que afecta la salud, el empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar de todos los habitantes del territorio nacional por lo que se hace absolutamente necesario contar con herramientas legales necesarias para enfrentar de manera eficaz la actual situación. Que las medidas que debe adoptar el Gobierno nacional para conjurar esta crisis y evitar la extensión de sus efectos se requieren aplicar inmediatamente ante la inminencia de que los hechos cada día sean más complejos y afecten a un mayor número de habitantes del territorio nacional, pero además para atender oportunamente a los afectados tanto en materia sanitaria como económica.

3. JUSTIFICACIÓN DE LA DECLARATORIA DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos ley- autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis mediante la protección a la salud de los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. (…) Que en ese orden de ideas, se hace necesario y por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos ofrecidos, entre otros en la Ley 100 de 1993 – Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral, la Ley 1122 de 2007 – Sistema General de Seguridad Social en Salud, Ley 1438 de 2011, Ley 80 de 1993, el decreto 663 de 1993 – Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, recurrir a las facultades del estado de emergencia con el fin de dictar decretos con fuerza de ley que permitan conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus Covid-19 debido a la propagación y mortalidad generado por el mismo, el pánico por la propagación y las medidas de contención decretadas por cada Estado para evitar una mayor propagación (…). 3.

El control inmediato de legalidad Teniendo claro en qué consiste la declaratoria de un estado de excepción, así como las medidas para conjurar sus efectos, se procede a estudiar el alcance del control inmediato de legalidad, como uno de los controles que se hacen a las medidas tomadas por el gobierno. Inicialmente, el control inmediato de legalidad de los actos expedidos en ejercicio de la función administrativa en desarrollo de los estados de excepción fue previsto en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994, que reguló los estados de excepción en Colombia después de la vigencia de la Constitución de 1991.

La norma estableció lo siguiente: “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercida por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a su expedición”. Al ejercer el control sobre el proyecto que después pasó a convertirse en la ley estatutaria de los estados de excepción, la Corte Constitucional destacó que el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y además es una medida eficaz que busca impedir la aplicación de normas ilegales.

Posteriormente, este mecanismo fue regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Al respecto esta Corporación[3] en diferentes oportunidades y en cuanto a las características del control inmediato de legalidad ha dicho: (i) Tiene carácter jurisdiccional, ya que el examen del acto respectivo se realiza a través de un proceso judicial, y por tanto la decisión se toma en una sentencia. (ii) El estudio que se hace es integral.

Los actos enjuiciados “deben confrontarse con todo el ordenamiento jurídico”[4] y el análisis abarca “la revisión de aspectos como la competencia para expedirlo, el cumplimiento de los requisitos de forma y de fondo, la conexidad de las medidas que se dicten con las causas que dieron origen a su implantación, el carácter transitorio y la proporcionalidad de las mismas, así como su conformidad con el resto del ordenamiento jurídico, siempre bajo el entendido de que ellas hacen parte de un conjunto de medidas proferidas con la exclusiva finalidad de “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”[5].

(iii) Es autónomo porque la revisión se puede hacer antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. En este punto se precisa que si la Corte Constitucional se ha pronunciado previamente deben acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad, “pero sin que suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo; cosa distinta es que, en el evento de ser declarado(s) inexequible(s) el(los) decreto(s) legislativo(s) desarrollado(s) por el acto administrativo cuya conformidad a derecho puede incluso haber sido decidida ya por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, esta última decisión administrativa pierda fuerza ejecutoria, en virtud de lo normado por el artículo 66-2 del Código Contencioso Administrativo”[6].

(iv) El control es automático e inmediato como consecuencia de la obligación de las autoridades de que lo remitan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su expedición. (v) Oficiosidad, si la entidad no envía el acto a la jurisdicción, el juez competente queda facultado para asumir el conocimiento de las decisiones respectivas de forma oficiosa “o, incluso, como resultado del ejercicio del derecho constitucional de petición formulado ante él por cualquier persona”[7];

(vi) La sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa, esto es solo en relación con las normas que se estudian en la providencia y en consecuencia es posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos a través del medio de control de nulidad. Frente al estudio que debe hacerse, se ha indicado[8]: (…) La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[9] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento”.

(Negrillas fuera del texto original) De acuerdo con lo anterior, se debe hacer un control integral, esto es tanto formal como material. En el control formal se debe estudiar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, esto es: (i) que sea proferido por una autoridad del orden nacional, (ii) que sean medidas de carácter general, (iii) dictadas en ejercicio de funciones administrativas y (iv) que sean dictadas en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción. En cuanto al control material, esta Corporación también ha dicho[10]: “(…) El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Asimismo se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional.

Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo).

Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico.

No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad.

En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”.

(Negrillas fuera del texto original) Así, en el estudio de fondo debe analizarse la conexidad del acto con las normas que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, su conformidad con las disposiciones que le sirvieron de fundamento y de manera concreta debe establecer la realidad de los motivos, la adecuación de los fines y la proporcionalidad de las medidas. 4.

Examen formal del acto Como fue expuesto en el auto de abril 15 de 2020 que avocó el conocimiento para el control inmediato de legalidad, la modificación transitoria hecha mediante la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 a los lineamientos técnicos y administrativos, estándares y condiciones mínimas está dirigida a que el programa institucional sea brindado a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en el sector educativo oficial en las modalidades a que hace referencia el acto y para consumo en casa, en vigencia de la Emergencia Económica, Ecológica y Social, por lo cual es claro que contiene medidas de carácter general, ya que incluso vincula a las diferentes entidades territoriales y a los contratistas y operadores del Programa de Alimentación Escolar[11].

También es necesario tener en cuenta que mediante la Ley 1955 de 2019, el Congreso de la República expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad, cuyo artículo 189 creó la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar como entidad adscrita al Ministerio de Educación, con autonomía administrativa, personería jurídica, patrimonio independiente y con el objeto de fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar.

El acto fue dictado en ejercicio de las funciones administrativas que tiene el director general de la entidad en virtud del citado artículo 189 de la Ley 1955 de 2019 y del Decreto 218 de febrero 14 de 2020, que estableció la estructura interna del organismo y cuyo artículo 3º, al igual que la norma legal, le asignó las atribuciones de fijar, desarrollar, hacer seguimiento y evaluar la política de alimentación escolar y determinar los parámetros técnicos que permitan ejecutar el programa correspondiente en condiciones de calidad e inocuidad de los alimentos, lo que hace que también tenga la competencia para tales efectos.

Además de invocar el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID–19, la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 desarrolló las herramientas fijadas por el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 del año en curso, que precisamente dictó medidas para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Entonces, los requisitos formales exigidos por el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 para la expedición del acto objeto del control inmediato de legalidad fueron cumplidos. 5. Examen material del acto 5.1. El requisito de conexidad Al declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 417 de marzo 17 de 2020, el presidente de la República señaló, en la parte resolutiva, que el Gobierno Nacional ejercería las facultades a que hace referencia el artículo 215 de la Constitución y demás disposiciones que requiriera para conjurar la crisis y agregó que adoptaría, mediante decretos legislativos, aquellas medidas adicionales necesarias para tales efectos y para impedir la extensión de sus efectos.

Con base en las facultades excepcionales, el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 de 2020 por medio del cual dictó medidas dirigidas a brindar herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación en los niveles preescolar, básica y media dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivado de la pandemia COVID-19.

Entre sus consideraciones, destacó que el derecho a la educación no podía suspenderse y por esta razón resultaba necesario emprender acciones que permitieran la continuidad del servicio y del complemento alimentario que facilite el desarrollo del proceso pedagógico y del aprendizaje desde los hogares, lo que hacía procedente la modificación del marco legal del PAE.

Dispuso que el citado componente fuera brindado a los estudiantes para el consumo en casa durante la vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y adicionalmente varió algunos legales aspectos relacionados con la distribución y transferencia de los recursos que corresponden a los entes territoriales para el sector de la educación. Considera la Sala que en virtud de la materia específica que fue regulada, como es la modificación de los lineamientos, estándares y condiciones mínimas del Programa de Alimentación Escolar para su atención en las particulares circunstancias derivadas de la situación excepcional, la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 guarda la adecuada conexidad con el decreto que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y con el Decreto Legislativo 470 del presente año que adoptó las herramientas requeridas para la garantía de la ejecución por parte de las entidades territoriales. 5.2.

Las medidas adoptadas En cuanto a su texto, puede verse que el artículo 1º tiene el mismo enunciado del artículo 1º del Decreto 470 de marzo 24 de 2020, en el sentido de permitir que el programa sea brindado a los estudiantes para su consumo en casa, previa observación de los lineamientos por parte de las entidades territoriales certificadas en el ámbito de la educación, por lo cual esta medida guarda correspondencia con la norma de contenido legislativo que desarrolla y que fue dictado al amparo del estado de excepción declarado por el presidente de la República.

El artículo 2º incluyó tres aspectos ligados a la ejecución del Programa de Alimentación Escolar haciendo uso de los contratos vigentes, su posible ajuste e incluso a partir de nuevos contratos según el Decreto 440 de marzo 20 de 2020 y al suministro de la prestación alimentaria, para consumo o preparación en casa, ya sea en las semanas de actividad académica o en el receso estudiantil.

Respecto de la ejecución por parte de las entidades territoriales con base en los contratos vigentes, la Sala no encuentra que la disposición sea contraria al ordenamiento jurídico ni al decreto cuyo desarrollo llevó a cabo la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020, pues se trata simplemente de garantizar la continuación del programa con los mismos contratistas actuales.

La posibilidad de ajustar esos contratos para el desarrollo del programa y de acudir a una nueva contratación también encuentran pleno respaldo legal, ya que mediante el Decreto Legislativo 440 de marzo 20 de 2020, al cual remite expresamente el acto, el presidente de la República adoptó medidas de urgencia en materia de contratación estatal con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, entre las cuales contempló las alternativas de contratación de urgencia cuando sea procedente, adición y modificación de los contratos y hasta la celebración de nuevos contratos para la gestión y mitigación de la situación de emergencia. La habilitación excepcional dada para la suscripción de nuevos contratos es admisible precisamente para la finalidad prevista en el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 del presente año, es decir que la alimentación escolar pueda ser brindada a los estudiantes en sus casas durante el estado de emergencia económica.

Frente al suministro alimentario para el consumo en casa en las semanas de actividad académica o en el receso estudiantil, observa la Sala que dicha circunstancia fue objeto de tratamiento especial por parte del presidente de la República al expedir el Decreto 470 de marzo 24 de 2020, que permitió este beneficio para los estudiantes de los colegios públicos en sus hogares.

En la parte considerativa, expresó que “[…] el artículo 19 de la Ley 1176 de 2007, “Por la cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, limita la focalización y cobertura del Programa de Alimentación Escolar a los establecimientos educativos, lo cual impide que los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del país, que con ocasión de la pandemia del Coronavirus COVID-19 se encuentran en sus casas, puedan consumir la alimentación escolar en sus hogares durante el receso estudiantil originado por la pandemia del Coronavirus […]”.

Por esta razón, advirtió que “[…] se requiere modificar el marco legal del Programa de Alimentación Escolar, con el fin de garantizar el derecho a la educación de los niños, niñas y adolescentes del país, en su componente de alimentación”. En la parte resolutiva decretó lo siguiente: “Artículo 1. Alimentación Escolar para aprendizaje en casa.

Permitir que el Programa de Alimentación Escolar se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. (Negrillas propias del texto). Desde este punto de vista, debe entenderse que el suministro para el consumo en casa en la época en que son cumplidas las actividades académicas equivale a aquel que normalmente tiene que hacerse en el establecimiento educativo, solo que ahora es llevado a los hogares en los cuales permanecen los menores por razones de la situación de emergencia decretada por el gobierno. Ahora, el receso estudiantil al cual aludió el Decreto Legislativo 470 de 2020 fue dispuesto por el Ministerio de Educación mediante la Circular 20 de marzo 16 de 2020 que impartió a los gobernadores, alcaldes y secretarios de educación de todo el país instrucciones para la implementación de medidas adicionales y complementarias para el manejo, control y prevención del COVID-19.

Dicho acto determinó la necesidad de ajustar el calendario académico para enfrentar la situación, incluyó dos semanas de labor de desarrollo institucional para que los docentes planificaran las acciones pedagógicas de flexibilización, los cambios curriculares y la forma en que iban a ser llevadas a cabo las actividades en el ámbito de la emergencia sanitaria en el trabajo por fuera de las aulas y para el avance del proceso de aprendizaje, lo mismo que tres semanas de vacaciones para los alumnos. En la medida en que el receso cubrió un lapso casi igual al previsto para la Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia generada por el COVID-19, la Sala no encuentra obstáculo para que la prestación complementaria pueda ser entregada durante el periodo de receso que suplió las actividades académicas por razones del estado de excepción y que resultaba necesaria para los estudiantes en virtud de la imposibilidad de acceder a su entrega, en condiciones normales, ante la obligación de respetar las restricciones como el aislamiento obligatorio, el deber de no acudir a sitios con presencia de aglomeraciones y la guarda del distanciamiento físico y social requerido para evitar la propagación y el posible contagio del virus.

Corresponde a una alternativa que guarda relación directa con el propósito fijado por el Decreto 470 de marzo 24 de 2020 en este aspecto específico, como era la continuidad del suministro del componente nutricional en el receso obligado en los hogares, como medida excepcional adoptada por las circunstancias especiales que impedían el desarrollo rutinario de las actividades escolares en los establecimientos educativos y en la jornada ordinaria en que es recibido por los niños, niñas y adolescentes.

A esto debe agregarse que muchos de los destinatarios son niños y niñas en edades escolares, lo que implica que el complemento alimentario, vinculado al derecho a la educación en sus primeras etapas, también deba ser asegurado como parte de sus derechos fundamentales que por mandato del artículo 44 de la Constitución prevalecen sobre los derechos de los demás y que a juicio de la Sala hace que la prestación esté acorde con las prescripciones de la misma Carta que exigen la especial protección de este sector de la población por parte del Estado.

El artículo 3º estableció el deber que tienen las entidades territoriales de adelantar un diagnóstico para la identificación real de las necesidades en materia de alimentación escolar en procura de atender a los beneficiarios más vulnerables del programa, evitar el desperdicio de alimentos que integran el componente que es suministrado y establecer las condiciones de inocuidad y sanidad.

Considera la Sala que esta medida no es desproporcionada ni opuesta al régimen transitorio implementado para el programa, dado que se trata de una labor dirigida a poner en marcha un nuevo enfoque por parte de los prestadores del servicio para determinar las necesidades reales, sin que implique el desmejoramiento del servicio, la afectación de la garantía del suministro, ni la pérdida de continuidad en la provisión del ingrediente nutricional que acompaña el derecho a la educación que corresponde a los diferentes beneficiarios.

El artículo 4º estableció las modalidades transitorias a través de las cuales será ejecutado el programa durante el receso de las actividades presenciales y para el aprendizaje en casa en el marco de la declaratoria del estado de excepción, clasificadas como ración industrializada, ración para preparar en casa y un bono equivalente a 50 mil pesos, para el mes, que puede ser canjeado en los puntos determinados por la entidad territorial.

La Sala encuentra que ante las circunstancias propias de la emergencia sanitaria, que involucran el aislamiento preventivo obligatorio, el distanciamiento social y físico y la imposibilidad de acudir a las clases presenciales en las sedes educativas, las alternativas dispuestas en la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 están ajustadas al fin propuesto por el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 del año en curso en el sentido de asegurar la continuación del programa, como parte del derecho a la educación que también debe garantizarse a los niños, niñas y adolescentes del sector oficial.

Desde la perspectiva de la educación que es impartida en los hogares, las nuevas posibilidades ofrecidas por el organismo suplen adecuadamente el suministro del componente alimentario que corresponde entregar en las sedes educativas, donde normalmente tiene lugar la preparación de los alimentos en el sitio como principal mecanismo ordinario para tales efectos.

Adicionalmente, el parágrafo de este artículo señaló que para la atención de la población indígena deberán considerarse los acuerdos preestablecidos con las comunidades y hacer los ajustes con el interés de aportar al aislamiento requerido para afrontar la emergencia, lo cual también guarda correspondencia con la finalidad del estado de excepción y la regulación del Decreto Legislativo 470 de marzo 24 de 2020, dado el enfoque diferencial exigido, en algunos aspectos, para el tratamiento de este sector de la población. El artículo 5º determinó los ciclos de periodicidad para la distribución del componente alimentario de acuerdo con las fechas de vencimiento de los productos y las modalidades fijadas en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, los cuales están directamente ligados a la logística de reparto que por mandato del artículo 7º deberán tener en cuenta los entes territoriales y que incluye la entrega a los padres o acudientes registrados en el sistema de gestión de matrícula según establecimientos, sedes y cursos y la posibilidad de participación de los docentes como garantes.

Considera la Sala que las medidas adoptadas en esas dos disposiciones están adecuadas a la finalidad prevista en el Decreto Legislativo que fue desarrollado por la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020, ya que corresponden a los parámetros periódicos y logísticos implementados por la Unidad Administrativa Especial para garantizar la ejecución del programa durante el estado de excepción, el suministro del complemento alimentario como parte del derecho a la educación y la continuación de la obligación que tienen los municipios, distritos y departamentos en esta materia.

El artículo 6º estableció el seguimiento y control del apoyo alimentario de emergencia que compete a las entidades territoriales, para lo cual deberán partir de las condiciones señaladas en el numeral 6º de la Resolución 29452 de 2017 y complementariamente de aquellas señaladas en el anexo técnico No. 1 que hace parte integral de la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020.

Como es claro, la norma dispuso el control que tienen que ejercer las entidades territoriales respecto del componente alimentario que será brindado durante el estado de emergencia con base en las directrices trazadas en la Resolución 29452 expedida por el Ministerio de Educación, que regula los lineamientos técnicos, administrativos, estándares y condiciones del PAE en la época de normalidad.

Hace posible que en desarrollo del estado de excepción y para efectos de esta labor de vigilancia, las entidades públicas contratantes del Programa de Alimentación Escolar puedan acudir a los parámetros fijados en el numeral 6º de dicho acto administrativo que contempla, entre otros, la implementación del modelo de control definido por la cartera de Educación, la integración de un comité de monitoreo, la rendición de informes sobre las novedades que puedan poner en riesgo la operación del programa, la articulación con las acciones desplegadas por el ministerio, la presentación periódica de avances sobre los planes de mejoramiento ante posibles hallazgos en la operación y la supervisión e interventoría sobre los diferentes aspectos del programa.

Advierte la Sala que el ejercicio del control dispuesto en la Resolución 006 de marzo 25 de 2020 es un elemento esencial para la ejecución del programa, en sus diferentes fases y particularmente en la operación, por lo cual la medida es proporcional y adecuada a los fines establecidos en el Decreto 470 de marzo 24 del presente año para garantizar la continuación del mismo PAE y el derecho a la educación de los beneficiarios durante su permanencia en los hogares con motivo de la declaratoria del estado de emergencia. El artículo 8º incluyó las recomendaciones de inocuidad y almacenamiento que deben hacer las entidades territoriales en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica para la distribución y/o entrega de los alimentos, según lo previsto en la Resolución 2674 de 2013, especialmente para que puedan ser seguidas desde los hogares que albergan a los estudiantes.

Observa la Sala que las directrices impartidas por la Unidad Administrativa Especial para el procedimiento de distribución y entrega hicieron remisión al anexo 1 del acto y a la Resolución 2674 de 2013, dictada por el Ministerio de Salud, que estableció los requisitos sanitarios que deben observar las personas que ejercen actividades de fabricación, procesamiento, preparación, envase, almacenamiento, transporte, distribución y comercialización de alimentos y materias primas para los mismos, según el riesgo de salud pública, para la preservación de la vida y la salud de las personas.

Es, entonces, a una medida orientada a salvaguardar las condiciones requeridas para garantizar la calidad de los alimentos que integran el componente en la etapa de operación y a evitar el posible surgimiento de factores que afecten su consumo, por lo cual la Sala no encuentra objeciones frente a la regulación contenida en el Decreto 470 de marzo 24 de 2020 expedido en el marco del estado de excepción y en el cual fue basada la Resolución 0006 de marzo 25 del presente año, por parte de la Unidad Administrativa Especial.

El artículo 9º estableció las pautas para la financiación y atención del Programa de Alimentación Escolar en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, para lo cual las entidades territoriales tienen la alternativa de acudir a los recursos del sistema general de participaciones, a las regalías, a los recursos propios, a los recursos del presupuesto general de la Nación distribuidos anualmente por el Ministerio de Educación y de otras fuentes de los sectores privado, cooperativo o no gubernamental de los niveles nacional e internacional e incluso de las cajas de compensación. En primer lugar, precisa la Sala que en esta importante materia la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 dispuso que la financiación debe hacerse conforme a los parámetros del Decreto 1852 de 2015, que adicionó el decreto único reglamentario del sector educación 1075 de 2015 y reglamentó varias de las principales normas legales que regulan el manejo y ejecución del Programa de Alimentación Escolar por parte del Ministerio de Educación y de los entes territoriales, que concurren a la cofinanciación de dicha estrategia institucional.

Si bien es cierto que contempló varias posibilidades durante el estado de emergencia, también lo es que la disposición condicionó expresamente el manejo de este factor a las normas y herramientas legales que rigen la financiación del PAE al consignar que los recursos de inversión del presupuesto general de la Nación distribuidos anualmente por la cartera de Educación para el programa se destinarán de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.3.10.3.7 del citado Decreto 1852 de 2015[12], que los recursos del sistema general de participaciones – asignación especial alimentación escolar se destinarán según lo previsto en el artículo 18 de la Ley 1176 de 2007[13] y que los recursos del CONPES 151–2012 asignados desde el presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Educación también serán destinados como lo indica el artículo 18 del Decreto 185 de 2013[14].

Desde esta óptica, la Sala estima que el acto objeto del control inmediato de legalidad no introdujo modificaciones sustanciales que puedan afectar la financiación del Programa de Alimentación Escolar, puesto que sujetó las alternativas previstas en este sentido a las mismas normas legales que regulan este aspecto en condiciones de normalidad, lo cual garantiza la ejecución y continuación del PAE que tenía como finalidad el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 de 2020 cuyo desarrollo hizo, en esta materia, la Resolución 0006 de marzo 25 del presente año. En segundo lugar, el mismo artículo, en su parágrafo 1º, señaló que con el propósito de no desfinanciar el PAE una vez se restablezca el servicio, se hará una distribución de recursos con asignación de un monto adicional a las entidades territoriales que deseen cofinanciar el período de emergencia, con partidas que cubran en promedio un 60 por ciento del monto de los complementos en cualquiera de las tres modalidades, según tabla de cofinanciación del anexo 2 del acto, para lo cual dio a las entidades territoriales la opción de acogerse a esta medida.

Subraya la Sala que este beneficio tampoco está en oposición a las prescripciones especiales adoptadas en el curso del estado de emergencia para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar, dado que no incide negativamente en la continuación de la estrategia alimentaria que corresponde a los estudiantes en el marco de las medidas implementadas mediante el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 de 2020 y adicionalmente, como bien lo expuso la señora agente del Ministerio Público, tiene una finalidad legítima tendiente a evitar que el PAE pudiera ser desfinanciado cuando la situación vuelva a la normalidad.

El artículo 10º adoptó como parte integral los anexos 1 y 2 que acompañan a la Resolución 0006 de marzo 25 de 2007 y contienen los estándares y condiciones técnicas del Programa de Alimentación Escolar y los porcentajes de referencia para la cofinanciación, respectivamente, frente a lo cual la Sala encuentra que está ajustado a las herramientas dispuestas por el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 de 2020, para la ejecución del programa, en la medida en que prácticamente reproduce los diferentes lineamientos que regulan la citada estrategia institucional en aplicación de la Resolución 29452 de 2017 expedida por el Ministerio de Educación y que son manejados por las entidades territoriales para la marcha del PAE.

Finalmente, el artículo 11 dispuso que la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 rige a partir de su publicación y adiciona en lo pertinente los lineamientos, estándares y condiciones mínimas del programa durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica, como resultado de la pandemia originada por el COVID-19, lo que a juicio de la Sala no puede ser objeto de reparos en su legalidad, puesto que el artículo 1º del Decreto 470 de marzo 24 de 2020, en virtud del cual fue dictado el acto, señaló que la alimentación escolar para el aprendizaje en casa operaba durante el estado de excepción, por lo cual lo cual estaba clara su vigencia transitoria.

Al margen de lo anterior, la Sala precisa que el control de legalidad que corresponde en esta oportunidad está limitado estrictamente a la Resolución 0006 de marzo 24 de 2020 y por esta razón no hará pronunciamiento sobre la situación que pueda seguir para la alimentación escolar en casa después de la expiración de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, como lo sugirió la señora agente del Ministerio Público al hacer énfasis en la expedición del Decreto Legislativo 533 de abril 9 de 2020[15]. 6.

El requisito de proporcionalidad Respecto de la proporcionalidad de las medidas adoptadas en el acto sujeto a control, es necesario reiterar que mediante el Decreto Legislativo 470 de marzo 24 de 2020 el presidente de la República dictó medidas que brindaron herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado a través del Decreto 417 de marzo 17 de 2020.

Específicamente, dispuso que el programa fuera brindado en casa a los estudiantes e introdujo dos modificaciones parciales a los artículos 16 y 17 de la Ley 715 de 2001 en lo que tiene que ver con el criterio de distribución de los recursos según los indicadores de pobreza certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) y la equidad que debe prevalecer frente a los recursos de calidad de la educación para vincular, en ambos casos, a los departamentos como sujetos de dichas prerrogativas en esta materia.

Basada en la declaratoria del estado de excepción y en desarrollo del Decreto 470 de marzo 24 de 2020, la Resolución 0006 de marzo 25 del año en curso varió transitoriamente algunos lineamientos, estándares y condiciones del PAE para llevarlo a los hogares y establecer los alcances de aspectos como la ejecución contractual, el diagnóstico de las necesidades de los beneficiarios, las modalidades del complemento alimentario, la distribución a los hogares y la logística para tales efectos, el seguimiento y control al programa, las recomendaciones de inocuidad y almacenamiento y la financiación, que ya fueron objeto de análisis en el acápite anterior.

Subraya la Sala que las medidas puestas en marcha en el acto administrativo expedido por el director general de la Unidad Administrativa Especial son proporcionales a la gravedad de la situación que originó la declaratoria de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, ya que la posibilidad de suspender el programa alimentario, con motivo de las determinaciones que impiden el acceso a las aulas, como es hecho en condiciones de normalidad, afectaría la continuidad del componente básico que acompaña al derecho fundamental a la educación de los menores del sector oficial.

La educación en los niveles preescolar, básico y medio, a que se refieren el decreto legislativo y la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020, es un derecho de orden constitucional cuya garantía justifica los esfuerzos hechos por el Estado, a través de tales medidas, para brindar la continuidad en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar en casa, dada la imposibilidad de asistir a los establecimientos educativos y la obligación de acatar las directrices impartidas por el gobierno para evitar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional.

Así, la serie de medidas transitorias guarda proporcionalidad con el propósito de salvaguardar el derecho a la educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes del sector oficial, como beneficiarios del complemento alimenticio, que podrían resultar afectados por los hechos que determinaron la declaratoria de la emergencia sanitaria y del estado de excepción en Colombia, lo cual respalda la implementación de parámetros, estándares y condiciones transitorias que permiten llevar el programa hasta los hogares durante la situación excepcional y hace que el requisito de proporcionalidad también este cumplido.

Concluye la Sala que el acto administrativo sujeto al control inmediato de legalidad reúne los distintos requisitos exigidos por la ley en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, que han sido reiterados por la jurisprudencia de esta corporación, por lo cual será declarado ajustado al ordenamiento jurídico. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 6, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Declárase ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución 0006 de marzo 25 de 2020 expedida por el director general de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender, “Por la cual se modifican transitoriamente “Los lineamientos Técnicos – Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar – PAE” en el marco del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica, derivado de la pandemia del COVID-19”.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado (E) ----------------------- [1] En sesión virtual celebrada el 1º de abril del presente año, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asignó a las salas especiales de decisión el conocimiento del control inmediatos de legalidad contemplado en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-15-000-2009-00549- 00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Puede verse entre otras sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Expediente 11001-03-15-000-2009-00549-00(CA). M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 5 de marzo de 2012.

Expediente 11001-03-15-000-2010-00369- 00(CA). M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. [4] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 3 de mayo de 1999; Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque; Radicación número: CA- 011. [5] Idem. [6] Precepto que, en lo aquí pertinente, dispone lo siguiente: “Artículo 66. Pérdida de fuerza ejecutoria.

Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”. [7] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 7 de febrero de 2000; Radicación: CA-033. [8] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 24 de mayo de 2016. Expediente 11001 03 15 000 2015 02578-00. M.P. Guillermo Vargas Ayala [9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 24 de septiembre de 2002. Expediente 2002-0697.

C.P. Alberto Arango Mantilla. [10] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 23 de noviembre de 2010. Expediente 11001-03-15-000-2010- 00196-00(CA). M.P. Ruth Stella Correa. [11] Según la definición establecida en el Decreto 1852 de 2015, que adicionó parcialmente el Decreto Único Reglamentario de Sector Educación, Decreto 1075 de 2015, en esta materia, el Programa de Alimentación Escolar es la “estrategia estatal que promueve el acceso con permanencia de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el sistema educativo oficial, a través del suministro de un complemento alimentario durante la jornada escolar, para mantener los niveles de atención, impactar de forma positiva los procesos de aprendizaje, el desarrollo cognitivo, disminuir el ausentismo y la deserción y fomentar estilos de vida saludables”. [12] En lo que hace referencia a la destinación, la norma señaló que los recursos de cofinanciación que transfiera el Ministerio de Educación para el Programa de Alimentación Escolar a las entidades territoriales deberán destinarse para la compra de alimentos acorde con las características definidas en los lineamientos del PAE, la contratación de personal manipulador de alimentos requerido para la operación, el transporte de alimentos, la dotación de insumos e implementos de aseo para las instituciones educativas donde se realice la operación, el suministro de combustible para la preparación de los alimentos en la respectiva modalidad de atención, la contratación para la provisión del servicio de alimentación, construcción y mejoramiento de la infraestructura destinada para el almacenamiento, preparación, distribución, consumo e instalaciones sanitarias de las instituciones y supervisión, interventoría, monitoreo y control de la prestación del servicio a cargo del programa. [13] Esta disposición reguló la destinación de los recursos así: “Los recursos de la asignación especial del Sistema General de Participaciones para la alimentación escolar serán destinados a financiar las siguientes actividades, de acuerdo con los lineamientos técnicoadministrativos establecidos por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: a) Compra de alimentos; b) Contratación de personal para la preparación de alimentos; c) Transporte de alimentos d) Menaje, dotación para la prestación del servicio de alimentación escolar y reposición y dotación; e) Aseo y combustible para la preparación de los alimentos; f) Contratación con terceros para la provisión del servicio de alimentación escolar”. [14] Mediante este decreto, el gobierno nacional reguló la cofinanciación de la Nación en las coberturas de alimentación escolar de las entidades territoriales productoras que destinaron regalías para dicho programa en cumplimiento de lo previsto en el artículo 145 de la Ley 1530 de 2012.

Dicho acto, que luego fue compilado por el Decreto 1082 de 2015, único reglamentario del sector administrd‚Ó'-ÙÚè„¡£hSGžhü: CJOJ[15]QJ[16]\?^J[17]aJmHXsHX#hSGžhü: CJOJ[18]QJ[19]\?^J[20]aJ+hSGžhKibCJOJ[21]QJ[22]\?^J[23]aJmHXsHX+hSGžh ‡CJOJ[24]QJ[25]\?^J[26]aJmHXsHX#hSGžh ‡CJOJ[27]QJ[28]\?^J[29]aJ.hSGžh-Y65ativo de planeación nacional, no incluye el artículo 18 a que aludió la Resolución 0006 de 2020.

No obstante, el artículo 7º indicó que los recursos de la cofinanciación para la alimentación escolar, de que trata el mismo decreto, según los lineamientos técnicos definidos por Bienestar Familiar, serán destinados a financiar las actividades relacionadas con la compra de alimentos, la contratación de personal para la preparación, el transporte de alimentos, el menaje y la dotación para la prestación del servicio y reposición de dotación, el aseo y combustible para la preparación, la contratación con terceros para la provisión del servicio, la construcción y mejoramiento de infraestructura y la interventoría, supervisión, monitoreo y control del servicio. [30] Mediante el Decreto Legislativo 533 de abril 9 de 2020, el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, adoptó nuevas medidas para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y dispuso, en el artículo 1º, permitir que sea brindado en casa hasta que permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud a raíz de la pandemia originada por el COVID-19.