CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.
Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento de la resolución 0000574 del 3 de abril de 2020 Precisado lo anterior, observa el Despacho que mediante la Resolución 0000574 de abril 3 del presente año el ministro de Salud modificó los artículos 7 de la Resolución 247 de 2014, 2 de la Resolución 123 de 2015 y 4 de la Resolución 273 de 2019 para ampliar transitoriamente los plazos para el reporte de la información a que se refieren esos actos administrativos.
(…). [L]as medidas adoptadas mediante dicho acto están dirigidas específicamente a las entidades administradoras de planes de beneficios de salud y a las secretarías departamentales y distritales de salud, a las cuales corresponde el reporte de la información. (…). [L]a Resolución 0000574 de 2020 no fue expedida en virtud de los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, puesto que incluso en su encabezado el ministro de Salud invocó expresamente la Resolución 385 de 2020, por la cual fue declarada la emergencia sanitaria.
(…). Es claro que a pesar de haber sido expedido en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por Decreto 417 de 2020, el acto administrativo no desarrolló ningún decreto legislativo que haya sido dictado con motivo del estado de excepción, ya que su fundamento es la emergencia sanitaria en la que también debe atenderse a esos pacientes de alto costo.
En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto remitido por el ministro de Salud por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 20 de octubre de 2009, radicación 2009 – 00549, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
En cuanto al objeto del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03- 15-000-2010-00390-00, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 6 Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02324-00 Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 0000574 DE ABRIL 3 DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD NO AVOCA CONOCIMIENTO Procede el Despacho[1] a pronunciarse respecto del control inmediato de legalidad de la Resolución 0000574 de abril 3 de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, previos los siguientes ANTECEDENTES Mediante Resolución 385 de marzo 12 de 2020, el Ministerio de Salud declaró la emergencia sanitaria en todo el país, hasta el 30 de mayo del año en curso, como consecuencia de la calificación de pandemia del coronavirus COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS).
Luego, el presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, dictó el Decreto 417 de marzo 17 de 2020 mediante el cual declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, con el fin de adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis derivada de la pandemia del coronavirus COVID–19.
Basado en esta normativa, el ministro de Salud expidió la Resolución 0000574 de abril 3 del año en curso “Por medio de la cual se modifican los artículos 7 de la Resolución 247 de 2014, 2 de la Resolución 123 de 2015 y 4 de la Resolución 273 de 2019, en el sentido de ampliar transitoriamente un plazo para el reporte de información y se dictan otras disposiciones”.
CONSIDERACIONES El control inmediato de legalidad es el instrumento a través del cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo revisa de manera automática la legalidad de las decisiones de carácter general que son dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los decretos legislativos con el fin de verificar que estén conformes con los fines del estado de excepción de que se trate y no desborden las facultades de la administración. Se trata de una figura excepcional y específica que implica que las autoridades administrativas que expidan actos de contenido general en el marco de los decretos legislativos dictados durante la vigencia de un estado de excepción remitan sus decisiones a la autoridad judicial para su revisión y en caso de que no lo hagan, que la misma autoridad proceda de manera oficiosa, según lo previsto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Su ejercicio no impide que la medida objeto de control se materialice, toda vez que en el marco de los estados de excepción normalmente se requiere la adopción de decisiones urgentes que conlleven a mitigar la situación de emergencia que deriva su declaratoria. Al respecto, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho: “1.1.- El instrumento del control inmediato de legalidad, (…), representa un complemento indispensable de aseguramiento, en el ámbito administrativo, de la racionalidad y razonabilidad del ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento constitucional confiere en ese contexto al Gobierno Nacional, adjunto al control constitucional distintivo que tiene lugar respecto del acto declaratorio del estado de excepción y los decretos legislativos dictados en desarrollo de este. 1.2.- Se trata de un control jurisdiccional sui generis posterior a la expedición del acto, regido por las notas de oficiosidad e integridad, llamado a ser ejercido respecto de una cierta clase de decisiones de las autoridades que se determinan según el alcance, la función y la finalidad perseguida. 1.3.- La revisión judicial es posterior a la expedición del acto y de ahí se desprenden dos características relevantes de este instituto procesal: la activación del juicio inmediato de legalidad no altera la eficacia normativa de las disposiciones objeto de control, las mismas tienen plena vocación de ser ejecutadas y exigidas hasta tanto la autoridad judicial disponga cosa diferente.
Ligado a ello la jurisprudencia ha sostenido que basta la expedición del acto para que se ponga en marcha este juicio, de suerte que no sea requerimiento su publicación, pues se sabe que este es un aspecto que dice relación ya con su oponibilidad y exigibilidad, que no su existencia. 1.4.- Se dijo que el control es oficioso y con ello se quiere significar que la suales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional)”[2].
Frente a su objeto, esta Corporación ha sostenido de tiempo atrás: “En efecto, se trata nada más y nada menos que de un mecanismo que tiene como propósito verificar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. Se debe pues analizar la existencia de la relación de conexidad entre las medidas adoptadas dentro del acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como su conformidad con las normas superiores en que se fundamenta.
Entonces, éste supone el examen de lo relativo a la “competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción”[3].”[4] Actualmente[5], este mecanismo se encuentra regulado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los siguientes términos: “CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD.
Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De acuerdo con la norma, el control inmediato de legalidad procede contra las decisiones de la administración que reúnan ciertas características a saber: 1.
Que sean medidas de carácter general, lo que excluye del ámbito de control a los actos administrativos de carácter particular y concreto. 2. Que sean dictadas en ejercicio de funciones administrativas. 3. Que sean expedidas en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Para que el mecanismo de control resulte procedente se requiere de la concurrencia de los tres elementos en mención, toda vez que no resulta suficiente, por ejemplo, que se trate de una decisión dictada en ejercicio de funciones administrativas en el marco de un decreto legislativo, por cuanto se hace indispensable que se trate, además, de una medida de carácter general.
Ahora bien, el Consejo de Estado es competente para ejercer control inmediato de legalidad respecto de las medidas que reúnan estas características que sean dictadas por las autoridades nacionales. Precisado lo anterior, observa el Despacho que mediante la Resolución 0000574 de abril 3 del presente año el ministro de Salud modificó los artículos 7 de la Resolución 247 de 2014, 2 de la Resolución 123 de 2015 y 4 de la Resolución 273 de 2019 para ampliar transitoriamente los plazos para el reporte de la información a que se refieren esos actos administrativos.
La información corresponde a los datos relacionados con el registro de los pacientes con cáncer, hemofilia y otras coagulopatías asociadas a déficit de factores de la coagulación y con la infección originada por el Virus de la Inmunodeficiencia Humana (VIH) y el Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA) con destino a la denominada cuenta de alto costo, según los citados artículos 7 de la Resolución 247 de 2014, 2 de la Resolución 123 de 2015 y 4 de la Resolución 273 de 2019, respectivamente.
El reporte exigido por la cartera de Salud está a cargo de las entidades administradoras de planes de beneficios de salud, algunas pertenecientes a los regímenes contributivo, subsidiado, especial y de excepción, lo mismo que de las secretarías departamentales y distritales de salud o las entidades que hagan sus veces. Con la modificación transitoria hecha por la Resolución 0000574 de 2020, la entrega de la información con corte a enero del año en curso deberá hacerse el 5 de julio para los casos previstos en el artículo 7 de la Resolución 247 de 2014, el 30 de mayo para los eventos del artículo 2 de la Resolución 123 de 2015 y el 15 de junio para los diagnósticos establecidos en el artículo 4 de la Resolución 273 de 2019[6].
Subraya el Despacho que las medidas adoptadas mediante dicho acto están dirigidas específicamente a las entidades administradoras de planes de beneficios de salud y a las secretarías departamentales y distritales de salud, a las cuales corresponde el reporte de la información. Además, es preciso advertir que la Resolución 0000574 de 2020 no fue expedida en virtud de los decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, puesto que incluso en su encabezado el ministro de Salud invocó expresamente la Resolución 385 de 2020, por la cual fue declarada la emergencia sanitaria, en todo el país, hasta el 30 de mayo de 2020.
Es claro que a pesar de haber sido expedido en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por Decreto 417 de 2020, el acto administrativo no desarrolló ningún decreto legislativo que haya sido dictado con motivo del estado de excepción, ya que su fundamento es la emergencia sanitaria en la que también debe atenderse a esos pacientes de alto costo.
En consecuencia, no será avocado el conocimiento del acto remitido por el ministro de Salud por cuanto no cumple el requisito de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. Con base en lo anterior, el Despacho RESUELVE Primero: No avocar el conocimiento de la Resolución 0000574 de abril 3 de 2020, por la cual el Ministerio de Salud modificó los artículos 7 de la Resolución 247 de 2014, 2 de la Resolución 123 de 2015 y 4 de la Resolución 273 de 2019 en el sentido de ampliar transitoriamente el plazo para el reporte de información y se dictan otras disposiciones, por no ser pasible del control inmediato de legalidad.
Segundo: Notifíquese esta decisión al ministro de Salud, según lo dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado ----------------------- [1] De conformidad con lo establecido en los artículos 125 y 185 de la Ley 1437 de 2011. [2] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Providencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad.: 2010 – 00196, Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio. [4] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 11001-03-15-000-2010-00390-00. Providencia del 15 de octubre de 2013. M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. [5] El antecedente normativo del mecanismo estaba previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. [6] Inicialmente, el reporte de la información, en virtud de os artículos 7 de la Resolución 247 de 2014, 2 de la Resolución 123 de 2015 y 4 de la Resolución 273 de 2019 estaba prevista para el 5 de mayo, el 30 de marzo y el 15 de abril del presente año, respectivamente.