CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado / ACUMULACIÓN DE PROCESOS – Requisitos de procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Remite para acumulación Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” (…).

En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que este despacho es competente para conocer del inmediato de legalidad, porque se trata de un acto dictado por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES, que es una entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, definida como empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, conforme lo señala el artículo 12 de la Ley 1324 del 2009.

(…). Al examinar el caso concreto, de cara a los requisitos, objetivos y finalidades, el despacho advierte la procedencia de remitir el presente proceso al despacho del magistrado Milton Chávez García, a efectos de que la misma estudie la procedencia de acumularlo al juicio de legalidad que cursa bajo el radicado No. 11001-03- 15-000-2020-02006-00 cuyo objeto lo constituye la Resolución. No. 000197 del 16 de marzo de 2020.

Tal resolutiva, que se adopta de oficio por el despacho, se sustenta en las siguientes razones: i) Tanto el proceso radicado No. 11001-03-15-000-2020-02006-00, asignado por reparto al Magistrado Milton Chaves García, como el que ocupa la atención del despacho, bajo el radicado de la referencia, se encuentran en la misma instancia, sin que sea óbice que en ninguno de ellos se haya dictado o notificado el auto que avoca el conocimiento del proceso. ii) La solicitud, de ejercer el control inmediato de legalidad sobre los dos actos, hubiera podido realizarse en forma unificada. iii) El control inmediato de legalidad que en virtud de las normas constitucionales y estatutarias señaladas, corresponde realizar a esta Corporación, recae sobre dos actos administrativos que son conexos, en la medida en que el segundo, esto es la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, lo que hace es modificar el artículo 1 de la Resolución No. 000197 del 16 de marzo de 2020, que suspendió los términos procesales de los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General del ICFES, y en esa medida carece de existencia autónoma, lo que torna imposible realizar el examen en forma independiente del que realice esta misma corporación con respecto al acto principal. iv) La entidad que remitió los actos para su respectivo control es la misma en los dos procesos y el debate jurídico se realizará exactamente sobre la misma materia, esto es, sobre la posibilidad de suspender términos administrativos al tenor de lo dispuesto en las normas regulatorias del Estado de excepción, de tal manera que el análisis se torna inescindible.

Teniendo en cuenta que en el expediente reposan las Resoluciones 000230 del 14 de abril de 2020 y 000241 del 23 de abril de 2020, que dispusieron la suspensión de términos en los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General del ICFES en forma posterior y consecutiva a las Resoluciones 000197 del 16 de marzo y 000215 del 1 de abril de 2020, el despacho considera pertinente, necesario y útil, dar a conocer este proveído a los magistrados a quienes fue repartido el conocimiento de tales actos administrativos, para lo que consideren decidir en el trámites de los controles inmediatos de legalidad de los mencionados actos administrativos.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27 Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02008-00 Actor: INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUCIÓN DE LA EDUCACIÓN -ICFES Demandado: RESOLUCIÓN 000215 DEL 1 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD AUTO QUE REMITE PARA DECIDIR SOBRE LA ACUMULACIÓN OBJETO DE LA DECISIÓN Corresponde al despacho remitir el control inmediato de legalidad de la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, expedida por el Secretario General del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES, para que se estudie la procedencia de su acumulación al control inmediato de legalidad de la Resolución 000197 del 16 de marzo de 2020, dictada por la misma entidad.

I.

ANTECEDENTES 1. Decreto de emergencia económica, social y ecológica 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMS- calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con fundamento en lo cual el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución No. 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el Estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 2.

Con fundamento en lo anterior y en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. 3. Con posterioridad a la declaratoria, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.

Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país. 4. Por medio del artículo 6 del Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, el Gobierno Nacional facultó la suspensión de términos de las actuaciones administrativas, previa expedición de un acto administrativo por la respectiva entidad estatal. 5.

Posteriormente, con la expedición de los Decretos No. 531 del 8 de abril de 2020 y No. 593 de 24 de abril de 2020, se prolongó, en dos oportunidades más, la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia con algunas excepciones, y el 6 de mayo siguiente, el Presidente de la República expidió el Decreto No. 636 de 2020, por el cual extendió nuevamente la medida, salvo algunas excepciones, a partir de las cero horas (00:00) del 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00) del 25 de mayo de 2020. 6.

En la misma fecha, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 637 del 6 de mayo, por el cual declaró nuevamente el Estado de emergencia económica, social y ecológica, precisando, en las consideraciones justificativas, la necesidad de expedir medidas legislativas extraordinarias, en busca de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país.  7.

Con sustento en la declaratoria de emergencia sanitaria realizada por el Ministerio de Salud y Protección Social, como en la declaratoria del Estado de emergencia económica, social y ecológica, contenida en el Decreto No. 417 de 2020, en el suspensión de términos en las actuaciones administrativas autorizada por el Decreto Ley 491 de 2020 del 28 de marzo de 2020, el Secretario General del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES, expidió la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, “Por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes” y la remitió a esta Corporación, para que ejerciera el control inmediato de legalidad. 1.2 Actos administrativos expedidos por el ICFES 8.

El 16 de marzo de 2020, con fundamento en la declaratoria de emergencia realizada por el Ministerio de Salud y protección Social en la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Secretario General de la entidad expidió la Resolución 000197, “por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes.” 9.

En la referida resolución, la entidad pública consideró que la declaratoria de emergencia constituye fuerza mayor, por lo que, en aras de proteger la salud de los servidores públicos y de la ciudadanía y respetar los principios de seguridad jurídica y debido proceso, resolvió suspender, a partir del 16 y hasta el 31 de marzo de 2020, los términos procesales dentro de los procesos disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General de la entidad. 10.

Además, en su parte resolutiva señaló que a la culminación del plazo de la suspensión, se expedirán las decisiones sobre la continuidad de la medida, y que la medida de suspensión implica la interrupción de los términos de caducidad y prescripción de los procesos disciplinarios que adelanta esa dependencia. 11. En cumplimiento del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la entidad remitió el acto administrativo referido al Consejo de Estado, con el fin de que se surtiera el control inmediato de legalidad, siendo asignada, mediante acta de reparto del 20 de mayo de 2020, al despacho del Magistrado Milton Chaves García, bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2020-02006-00, encontrándose a la fecha al despacho para resolver sobre el cumplimiento de los requisitos para avocar el conocimiento del acto jurídico. 12.

Con posterioridad, el 1 de abril de la presente anualidad, con fundamento en la emergencia sanitaria declarada en la Resolución No. 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección y en la Resolución 000197 del 16 de marzo de 2020 que decidió suspender los términos dentro de los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General del ICFES, así como en la medida de aislamiento preventivo obligatorio, ordenada por el Gobierno Nacional en el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020 y en la autorización de suspensión de términos en las actuaciones administrativas dispuesta en el artículo 6 del Decreto Legislativo No. 491 del 28 de marzo de 2020, el Secretario General de la entidad expidió la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, “por la cual se realiza la suspensión de términos de los procesos disciplinarios adelantados en la Secretaría General del Icfes.” 13.

De la lectura confrontada de las Resoluciones 000197 del 16 de marzo de 2020 y 000215 del 1 de abril de 2020, salta a la vista que, la segunda de ellas se ocupa, únicamente, de la modificación del término de vigencia de la medida de suspensión fijada en la Resolución 000197 de 2020, al resolver “Suspender los términos procesales a partir del 1 y hasta el 13 de abril de 2020 inclusive, en los procesos disciplinarios que se adelantan en la Secretaría General del Icfes.” 14.

Este segundo acto administrativo, modificatorio del que previamente había sido expedido por la entidad, fue igualmente remitido a esta Corporación para ejercer el control inmediato de legalidad, el cual, mediante acta de reparto del 20 de mayo de 2020, fue asignado a la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, bajo el radicado del vocativo de la referencia, esto es, el 11001-03-15-000-2020- 02008-00. 15.

A su turno, en consideración a las extensiones de la medida de aislamiento preventivo obligatorio adoptadas por el Gobierno Nacional en los Decretos No. 531, 593 y 636 de 2020, y con fundamento en los actos administrativos por medio de los cuales la entidad suspendió sucesivamente los términos procesales de los procesos disciplinarios adelantados por la Secretaría General, el Secretario General del ICFES expidió dos resoluciones adicionales prolongando la referida suspensión de términos, y las remitió a esta Corporación para el correspondiente control inmediato de legalidad. 16.

Por un lado, la Resolución 000230 del 14 de abril de 2020 que ordenó “Suspender los términos procesales a partir del 14 y hasta el 27 de abril de 2020 inclusive, (…)”, y que, por reparto del 20 de mayo de 2020, le correspondió a la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez bajo el radicado No. 11001-03-15-000- 2020-02010-00. 17. Por el otro, la Resolución 000241 del 23 de abril de 2020, que resolvió “Prorrogar la suspensión de los términos procesales de las actuaciones disciplinarias que cursan en la Secretaría General del Icfes, hasta tanto el Presidente de la República ordene la terminación del aislamiento preventivo obligatorio”, cuyo control inmediato de legalidad fue repartido el 20 de mayo de 2020 y le correspondió al Magistrado Gabriel Valbuena Hernández, bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2020-02013-00.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS 2.1. Competencia 18. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” 19.

Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. 20. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente. 21.

Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de tramite en esta oportunidad. 22.

En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136[1] de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185[2] ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. 23.

Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que este despacho es competente para conocer del inmediato de legalidad, porque se trata de un acto dictado por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES, que es una entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, definida como empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional, conforme lo señala el artículo 12 de la Ley 1324 del 2009[3]. 2.2.

Procedencia de la acumulación de procesos en sede de control inmediato de legalidad 24. El despacho advierte que, en consideración a que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general[4] lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud de los principios de integración normativa, previstos en el artículo 306, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, precepto que establece la posibilidad de acumular, a solicitud de parte o de oficio, procesos que se encuentren en la misma instancia, aun cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento. 25.

No obstante que, en estricto sentido, el control inmediato de legalidad no exige la existencia de una demanda propiamente dicha ni involucra pretensiones, lo cierto es que, bajo las reglas anteriores, los procesos que reúnan los requisitos previstos en la norma jurídica señalada en precedencia, cualquiera que sea su naturaleza, son susceptibles de acumulación, para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, que son: i) que las decisiones judiciales que se adopten sean coherentes y se eviten decisiones contradictorias en casos análogos; ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad. 26.

Al examinar el caso concreto, de cara a los requisitos, objetivos y finalidades, el despacho advierte la procedencia de remitir el presente proceso al despacho del magistrado Milton Chávez García, a efectos de que la misma estudie la procedencia de acumularlo al juicio de legalidad que cursa bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2020-02006-00 cuyo objeto lo constituye la Resolución. No. 000197 del 16 de marzo de 2020. 27.

Tal resolutiva, que se adopta de oficio por el despacho, se sustenta en las siguientes razones: i) Tanto el proceso radicado No. 11001-03-15-000-2020-02006-00, asignado por reparto al Magistrado Milton Chaves García, como el que ocupa la atención del despacho, bajo el radicado de la referencia, se encuentran en la misma instancia, sin que sea óbice que en ninguno de ellos se haya dictado o notificado el auto que avoca el conocimiento del proceso. ii) La solicitud, de ejercer el control inmediato de legalidad sobre los dos actos, hubiera podido realizarse en forma unificada. iii) El control inmediato de legalidad que en virtud de las normas constitucionales y estatutarias señaladas, corresponde realizar a esta Corporación, recae sobre dos actos administrativos que son conexos, en la medida en que el segundo, esto es la Resolución 000215 del 1 de abril de 2020, lo que hace es modificar el artículo 1 de la Resolución No. 000197 del 16 de marzo de 2020, que suspendió los términos procesales de los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General del ICFES, y en esa medida carece de existencia autónoma, lo que torna imposible realizar el examen en forma independiente del que realice esta misma corporación con respecto al acto principal. iv) La entidad que remitió los actos para su respectivo control es la misma en los dos procesos y el debate jurídico se realizará exactamente sobre la misma materia, esto es, sobre la posibilidad de suspender términos administrativos al tenor de lo dispuesto en las normas regulatorias del Estado de excepción, de tal manera que el análisis se torna inescindible. 28.

Teniendo en cuenta que en el expediente reposan las Resoluciones 000230 del 14 de abril de 2020 y 000241 del 23 de abril de 2020, que dispusieron la suspensión de términos en los procesos disciplinarios a cargo de la Secretaría General del ICFES en forma posterior y consecutiva a las Resoluciones 000197 del 16 de marzo y 000215 del 1 de abril de 2020, el despacho considera pertinente, necesario y útil, dar a conocer este proveído a los a magistrados a quienes fue repartido el conocimiento de tales actos administrativos, para lo que consideren decidir en el trámites de los controles inmediatos de legalidad de los mencionados actos administrativos.

En mérito de lo expuesto, el Despacho, en uso de facultades constitucionales y legales, RESUELVE:

PRIMERO: REMITIR el expediente de la referencia, con todos los anexos y garantizando la seguridad de estos, al despacho del Honorable Magistrado Milton Chaves García, con el fin de que se estudie la procedencia de acumulación y el estudio conjunto bajo el radicado No. 11001-03-15-000-2020- 02006-00, por concurrir los requisitos establecidos en las normas procesales que regulan la figura jurídica de la acumulación de procesos.

SEGUNDO: En atención al estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, expedido por el Presidente de la Republica y, en cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio, que en virtud del 636 del 6 de mayo de 2020 se extiende hasta las cero horas del 25 de mayo de la presente anualidad, la Secretaría General notificará esta providencia al Director General y al Secretario General del Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación -ICFES y al Agente del Ministerio Público, mediante correo electrónico.

TERCERO: Por la Secretaría General de esta Corporación se remitirá copia de esta providencia con destino a los procesos de control de legalidad identificados con los radicados 11001-03-15-000-2020-02010-00 y 11001-03-15- 000-2020-02013-00.

CUARTO: Por la Secretaría General de esta Corporación, aceptada la acumulación, se finalizará el presente radicado en el sistema de información, gestión y consulta de la Corporación, siglo xxi.

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada ----------------------- [1] “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” [2] Trámite del control inmediato de legalidad de actos.

Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

(…). [3] Artículo 12. Transfórmese el Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior, ICFES, en una Empresa estatal de carácter social del sector Educación Nacional, entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional. [4] Únicamente lo hizo de manera especial para el proceso electoral en el artículo 282 de la Ley 1437 de 2011.