RESOLUCIÓN 000678 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 - Avoca control inmediato de legalidad CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994, a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción que establece la Constitución Política.

Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA y 23 del Acuerdo 080 de 2019 –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020 la Sala Plena de esta Corporación aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 111 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / ACUERDO 080 DE 2019 - ARTÍCULO 23 EMERGENCIA SANITARIA / ACCESO A MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO En este caso resulta de la mayor importancia agregar que, frente a las medidas de aislamiento preventivo de la emergencia sanitaria, el trámite del control inmediato de legalidad se adelanta al amparo del artículo 186 del CPACA, en cuanto al uso de medios virtuales.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 186 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Finalidad Se concluye que el control inmediato de legalidad es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto: i) las medidas o actos administrativos de carácter general, ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción; cuestión que se predica en el presente caso respecto de las medidas adoptadas en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en estado de excepción del artículo 215 de la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 RESOLUCIÓN 000678 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS Sin perjuicio de los análisis que corresponda realizar al momento de fallar de fondo, en esta etapa del proceso el Despacho considera que la Resolución 000678 del 24 de abril de 2020 sí desarrolla el decreto legislativo en cuestión, no tanto porque lo menciona dentro de los fundamentos normativos para su expedición, sino porque aquel le atribuyó al Ministerio de Salud y Protección Social específicamente la competencia para, durante el término de la emergencia sanitaria declarada por dicha entidad, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedente [S]e advierte que el control inmediato de legalidad resulta procedente en relación con la Resolución 000678 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en tanto se desarrolló un decreto legislativo del estado de excepción. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000678 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTICINCO Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02061-00(CA)A Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 000678 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) Temas: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD -AVOCA CONOCIMIENTO- requisitos y alcance del control.

Procede el Despacho, en el marco del medio de control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, a avocar el conocimiento de la Resolución 000678 del 24 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, “Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en el Sector Caficultor”.

I.

ANTECEDENTES 1. Mediante reparto del 21 de mayo de 2020 este Despacho recibió el acto de la referencia, para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad establecido en el artículo 136 del CPACA[1]. 2. El contenido de la Resolución 000678 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social es el siguiente (se transcribe de forma literal con errores inclusive): “En uso de las facultades legales, en especial, de las conferidas en el artículo 1 del Decreto Legislativo 539 de 2020 y “CONSIDERANDO “Que el artículo 2 de la Constitución Política prevé que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales y de los particulares.

“Que la Ley 1751 de 2015, regula el derecho fundamental a la salud, disponiendo en el artículo 5 que, el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, y en el 10º del acápite de los deberes de las personas relacionados con el servicio de salud, los de ´a) Propender por su autocuidado, el de su familia y el de su comunidad´ y el de ´c) Actuar de manera solidaria ante situaciones que pongan en peligro la vida y la salud de las personas.

“Que la organización Mundial de la Salud – OMS el 11 de marzo de 2020, declaró que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, e instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio.

“Que, con base en la declaratoria de pandemia, mediante Resolución 385 de 2020 este Ministerio decretó la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. “Que la Organización Internacional del Trabajo – OIT en comunicado del 18 de marzo de 2020, instó a los Estados a adoptar medidas urgentes para i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generados por el Coronavirus COVID-19; ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; iii) estimular la economía y el empleo, y iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida.

“Que la evidencia ha demostrado que, a pesar de los esfuerzos estatales y de la sociedad, la propagación del Coronavirus COVID-19 continúa, y en consecuencia, al no existir actualmente medidas farmacológicas directas y efectivas, como la vacuna y/o medicamentos antivirales, son las medidas no farmacológicas las que tienen mayor costo/efectividad.

Esas medidas incluyen la higiene respiratoria, el distanciamiento social, el autoaislamiento voluntario y la cuarentena, medidas que se deben mantener. “Que mediante los Decretos 457 del 22 de marzo de 2020 y 531 del 8 de abril de 2020, este último derogado por el Decreto 593 del 24 de abril del año en curso, el Gobierno nacional impartió instrucciones, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia, para el mantenimiento del orden público; y dadas las circunstancias y medidas de cuidado para reservar la salud y la vida, garantizar el abastecimiento, disposición de alimentos de primera necesidad y de servicios que por su misma naturaleza no deben interrumpirse, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional permitiendo el derecho de libre circulación de las personas que allí se indican.

“Que el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, estableció que durante el término de la emergencia sanitaria este Ministerio será el competente para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentran autorizadas, a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo.

“Que mediante el Decreto 593 del 24 de abril de 2020, el Gobierno nacional imparte instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus-COVID-19, y el mantenimiento del orden público, dispuso en el artículo 3 las garantías para la medida de aislamiento y disponiendo el derecho de circulación de las personas en los casos y actividades allí establecidas.

“Que el numeral 11 del artículo 3 ibídem, indica que se permite el derecho de circulación de las personas que realicen actividades en ´La cadena de siembra, fumigación, cosecha, producción, empaque, embalaje, importación, exportación, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización de: semillas, insumos y productos agrícolas, piscícolas, pecuarios y agroquímicos, fertilizantes, plaguicidas, fungicidas, herbicidas y alimentos para animales, mantenimiento de la sanidad animal, el funcionamiento de centros de procesamiento primario y secundario de alimentos, la operación de la infraestructura de comercialización, riesgo mayor y menor para el abastecimiento de agua poblacional y agrícola, y la asistencia técnica.

Se garantizará la logística y el transporte de las anteriores actividades. “Que en ejercicio de la anterior facultad, este Ministerio expidió la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, ´Por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública y su correspondiente anexo técnico´.

“Que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Federación Nacional de Cafeteros, allegó información sobre las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades que se desarrollan en el Sector Caficultor (siembra, cosecha y recolección, entre otras), y destacó en especial, la movilidad de los trabajadores que se desplazan a la recolección de la cosecha cafetera, precisando que ´entre abril y junio se estima recoger una cosecha de aproximadamente 6,5 millones de sacos de café, labor que brindará oportunidad de trabajo a aproximadamente 135 mil recolectores que se benefician de la estacionalidad del cultivo de café para garantizar el sustento de sus familias, junto a más de 540.000 familias cafeteras que recogen su cosecha a mitad y fin de año, generando más de 740 empleos anuales, con una participación en el 21% del PIB agrícola´.

“Que conforme con lo anterior, en aras de garantizar el mantenimiento del orden público y el derecho de circulación de los trabajadores, proteger a los trabajadores, empleadores y a sus familias de los riesgos de salud asociados por el Coronavirus COVID-19 en su lugar de trabajo, así como estimular la economía y el empleo, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida del sector, se hace necesario adoptar el protocolo de bioseguridad a implementar en las diferentes actividades del sector caficultor, que será complementario al protocolo general adoptado mediante la Resolución 666 de 2020.

“En mérito de lo expuesto “RESUELVE “Artículo 1. Objeto. Adoptar el protocolo de bioseguridad en el sector caficultor para la prevención de la transmisión del COVID-19, contenido en el anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución. “Parágrafo. El presente protocolo será complementario al adoptado mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 y a las demás medidas que los responsables de cada planta adopten como necesarias en el proceso de actividades de cosecha cafetera.

“Artículo 2. Vigilancia de la implementación y cumplimiento del protocolo. De acuerdo con lo establecido en el Decreto Legislativo 539 de 2020, la vigilancia del cumplimiento del presente protocolo estará a cargo de la secretaría o entidad municipal o distrital que corresponda a esta actividad económica, del municipio o distrito en donde funciona cada planta, sin perjuicio de la vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores realice el Ministerio del Trabajo u otra autoridad ejercicio de las competencias que le asista.

“Artículo 3. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. [no se incluye aquí por su extensión el “Anexo Técnico”] “(…)”. 3. Se destaca que, en sus considerandos, la Resolución 000678 del 24 de abril de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social relacionó, entre otros, el Decreto 539 de 13 de abril de 2020, por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

II. CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA[2] y 20 de la Ley 137 de 1994[3], a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción que establece la Constitución Política.

Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA[4] y 23 del Acuerdo 080 de 2019[5] –compilatorio del reglamento del Consejo de Estado– que distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020 la Sala Plena de esta Corporación aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. Por otra parte, se tiene en cuenta que el Ministerio de Salud y Protección Social es una entidad del orden nacional, en los términos del artículo 38 de la Ley 489 de 1998.

En este caso resulta de la mayor importancia agregar que, frente a las medidas de aislamiento preventivo de la emergencia sanitaria, el trámite del control inmediato de legalidad se adelanta al amparo del artículo 186 del CPACA, en cuanto al uso de medios virtuales[6] Se concluye que el control inmediato de legalidad es obligatorio, se adelanta en forma automática, no requiere demanda y tiene por objeto: i) las medidas o actos administrativos de carácter general, ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción; cuestión que se predica en el presente caso respecto de las medidas adoptadas en desarrollo de aquellos decretos legislativos expedidos con apoyo en estado de excepción del artículo 215 de la Constitución Política. 2.

El caso concreto 2.1. La naturaleza del acto Se advierte que la Resolución 000678 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social no tuvo un destinatario determinado, en la medida en que el protocolo de bioseguridad que adoptó resulta aplicable a todo el sector caficultor. De la misma forma, se observa el ejercicio de la función administrativa, teniendo en cuenta que la adopción del referido protocolo constituye una concreción de una de las funciones misionales del Ministerio de Salud y Protección Social, específicamente y de conformidad con el numeral 2 del artículo 3 del Decreto ley 4107 de 2011, "por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social", la de "Formular la política, dirigir, orientar, adoptar y evaluar la ejecución, planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional en materia de salud, salud pública, riesgos profesionales, y de control de los riesgos provenientes de enfermedades comunes, ambientales, sanitarias y psicosociales, que afecten a las personas, grupos, familias o comunidades". 2.2.

La Resolución 000678 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social contiene el desarrollo de un decreto legislativo del estado de excepción El Decreto 539 de 13 de abril de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, es un decreto de carácter legislativo que se expidió en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, “en especial las conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto Ley 417 del 17 de marzo de 2020”.

Sin perjuicio de los análisis que corresponda realizar al momento de fallar de fondo, en esta etapa del proceso el Despacho considera que la Resolución 000678 del 24 de abril de 2020 sí desarrolla el decreto legislativo en cuestión, no tanto porque lo menciona dentro de los fundamentos normativos para su expedición, sino porque aquel le atribuyó al Ministerio de Salud y Protección Social específicamente la competencia para, durante el término de la emergencia sanitaria declarada por dicha entidad, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19.

De conformidad con lo anterior, se advierte que el control inmediato de legalidad resulta procedente en relación con la Resolución 000678 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en tanto se desarrolló un decreto legislativo del estado de excepción. En mérito de lo expuesto, el Despacho[7], RESUELVE:

PRIMERO: AVOCAR el conocimiento de la Resolución 000678 del 24 de abril de 2020 dictada por el Ministerio de Salud y Protección Social con el fin de adelantar su control inmediato de legalidad.

SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, publicar el aviso a la comunidad, de que trata el artículo 185 del CPCA, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto citado, a través del correo electrónico secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co.

TERCERO: Por Secretaría General y de manera simultánea a la publicación del aviso, solicítese al Ministerio de Salud y Protección Social que, en el término máximo de diez (10) días contados a partir del recibo de la correspondiente solicitud, envíe con destino a este proceso todos los antecedentes administrativos de la Resolución 000678 de 24 de abril de 2020, a través del correo electrónico secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co.

CUARTO: Vencido el término de que trata el ordinal anterior, córrase traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días para que rinda concepto respecto de la legalidad en el presente asunto a través del correo electrónico secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] “CPACA. Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. [2] “CPACA.

Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…) “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. “(…)”. [3] “Ley 137/94.

Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. //“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. [4] “CPACA.

Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: “1.

La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. “(…)”. [5] “Acuerdo 080/19. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [6] “CPACA.

Artículo 186. Actuaciones a través de medios electrónicos. Todas las actuaciones judiciales susceptibles de surtirse en forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. La autoridad judicial deberá contar con mecanismos que permitan acusar recibo de la información recibida, a través de este medio”.  [7] Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.