ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema general de pensiones / NO INCLUSIÓN DE PRIMA DE SERVICIOS COMO FACTOR PARA RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN [E]stima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado por la parte accionante, dado que en ese fallo el Tribunal Administrativo del Cesar sustentó, de manera suficiente, las razones por las cuales consideró que la liquidación de la pensión de la señora [G] se encontraba ajustada a derecho.
En efecto, la autoridad judicial accionada, en aplicación de la sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación proferida el 25 de abril de 2019, indicó que los factores de liquidación para determinar el IBL de las pensiones de los docentes son aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y dado que en el presente asunto la parte actora no acreditó que se hubiesen efectuado dichos aportes respecto de los factores reclamados en el proceso ordinario, el Tribunal Administrativo del Cesar concluyó que el acto demandado se dictó de conformidad con las normas aplicables al caso concreto.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00871-00(AC) Actor: MARGARITA GUERRA SÁNCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Margarita Guerra Sánchez.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda En escrito presentado el 10 de marzo de 2020, la señora Margarita Guerra Sánchez, por conducto de apoderada judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 2.
Los hechos 2.1. La señora Margarita Guerra Sánchez trabajó como docente, al servicio de la Secretaría de Educación del Departamento del Cesar. 2.2. Mediante la Resolución No. 001643 del 11 de abril de 2016, se reconoció y ordenó el pago de una pensión de invalidez. 2.3. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la aquí demandante solicitó la nulidad de dicho acto administrativo, con el propósito de que se le reconocieran la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.4.
Mediante sentencia del 2 de febrero de 2019, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Valledupar negó las pretensiones de la demanda. 2.5. A instancias del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, por medio de providencia del 11 de septiembre de 2019, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la sentencia de primera instancia. 3.- Fundamentos de la demanda de tutela En síntesis, la parte actora alegó que se configuró un defecto sustantivo, por cuanto la autoridad judicial accionada no aplicó las normas que regulan la pensión de invalidez -Decretos 3135 de 1968,1848 de 1969 y 1045 de 1978- y, por el contrario, sustentó su decisión en las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y del 25 de abril de 2019, las cuales regulan el tema de pensión de jubilación y no de invalidez, negando el reconocimiento de la prima de servicios como factor para la reliquidación de su pensión, el cual se encuentra enlistado en el Decreto 1045 de 1978, aplicable al caso sub examine, por cuanto la aquí demandante se vinculó como docente con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): “PRIMERO: Declarar que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, transgredir los derechos constitucionales al debido procesos, igualdad y acceso a la administración de justicia., con la decisión contenida en la sentencia proferida el día 11 de septiembre de 2019, dentro del proceso con radicado 2017/187, incoado por la señora MARGARITA GUERRA SÁNCHEZ.
“SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, dejar sin efecto la providencia referida en el numeral anterior, y se profiera una nueva decisión atendiendo los derechos constitucionales al debido procesos, igualdad y acceso a la administración de justicia”. 4.- La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1.
Mediante auto del 13 de marzo de 2020[1], se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como tercero interesado en el proceso. Asimismo, se ordenó comunicar esta decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2.
El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se le desvinculara de la presente actuación, dado que no realizó ninguna actuación que llegara a vulnerar o amenazar los derechos fundamentales de la señora Margarita Guerra Sánchez. 4.3. Los demás sujetos vinculados a la presente actuación guardaron silencio. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[2].
Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[3].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[4]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[5]. 2.
Caso concreto En el presente asunto, la parte actora pretende que se deje sin efectos la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 11 de septiembre de 2019, mediante la cual se confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, porque supuestamente dicha autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al incurrir en un defecto sustantivo.
Así las cosas, la Sala realizará un análisis del tema, a partir de los presupuestos del mencionado defecto, el que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se configura cuando, “… el juez en forma arbitraria y caprichosa actúa en desconexión del ordenamiento jurídico”[6]. Descendiendo al caso concreto, se precisa que, la sentencia cuestionada, proferida el 11 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Cesar, confirmó la decisión de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal): “En virtud de lo anterior, es claro que al momento de resolver asuntos como el que hoy se discute, por su carácter vinculante y obligatorio se debe aplicar en su integridad el nuevo precedente del Consejo de Estado [sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación dictada el 25 de abril de 2019], en cuanto a los factores No salariales que deben tenerse en cuenta al momento de liquidar las pensiones para los docentes, en el entendido que para la liquidación pensional deberá tenerse en cuenta únicamente los factores salariales devengados por éstos en el último año de servicios y/o en el último año antes de adquirir el status, siempre que se encuentren enlistados en la ley y sobre los mismos se hubiere realizados los respetivos aportes.
“En ese orden de ideas, en el presente caso, a la liquidación de la pensión de la demandante, no se le pueden incluir factores adicionales a los señalados por la ley, así hayan sido devengados por el servidor durante el tiempo en que presto sus servicios. “En consecuencia, atendiendo el precedente jurisprudencial de unificación reciente de la Sala Plena del Consejo de Estado, a la demandante no le asiste el derecho de que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reliquide su pensión de invalidez teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados mientras prestó el servicio, como quiera que no existe prueba en el expediente de que sobre éstos se hubiesen efectuado los aportes, siendo esta una carga procesal exclusiva de la parte demandante, sin que sea posible que el Juez subsane las falencias probatorias de quien corresponde demostrar los hechos que alega, además por cuanto los factores solicitados no se encuentran señalados en la ley, a excepción de la prima de antigüedad y las horas extras, pero no se acredito que estas hayan sido devengadas por la actora y que sobre las mismas se hubiesen realizado aportes.
“Así las cosas, al analizar el acto administrativo que reconoció la pensión de invalidez a la actora y los que procedieron a ajustarla, acota la Sala, que los mismos se encuentran en consonancia con la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado, pues para liquidar la pensión de invalidez de la señora MARGARITA GUERRA SÁNCHEZ, se tuvo en cuenta el 100% de la asignación básica.
La demandada no podía incluir en la base de liquidación de la pensión de invalidez de la actora la bonificación mensual y la prima de serivcios, por cuanto no están enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. “De este modo, la Sala confirma la sentencia apelada, toda vez que se encuentra conforme al criterio de unificación fijado recientemente por el Consejo de Estado, según el cual no es posible ordenar la reliquidación de las pensiones de los docentes con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, sino solo sobre aquellos que se efectuaron los aportes al sistema y están previstos en la Ley 62 de 1985, conforme se explicó precedentemente”.
Revisado el contenido de la anterior providencia, estima la Sala que no se incurrió en el defecto alegado por la parte accionante, dado que en ese fallo el Tribunal Administrativo del Cesar sustentó, de manera suficiente, las razones por las cuales consideró que la liquidación de la pensión de la señora Guerra Sánchez se encontraba ajustada a derecho.
En efecto, la autoridad judicial accionada, en aplicación de la sentencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación proferida el 25 de abril de 2019, indicó que los factores de liquidación para determinar el IBL de las pensiones de los docentes son aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones y dado que en el presente asunto la parte actora no acreditó que se hubiesen efectuado dichos aportes respecto de los factores reclamados en el proceso ordinario, el Tribunal Administrativo del Cesar concluyó que el acto demandado se dictó de conformidad con las normas aplicables al caso concreto.
Así las cosas, se advierte que no se configura en este caso un defecto sustantivo, pues como lo ha establecido la Corte Constitucional, aquel se presenta cuando la aplicación de una norma “no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable”[7], lo que no se evidencia en el caso bajo estudio. Por las anteriores razones, la Sala negará el amparo solicitado por la señora Margarita Guerra Sánchez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado en la demanda de tutela promovida por la señora Margarita Guerra Sánchez, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folio 40 del cuaderno principal. [2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [3] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [6] Corte Constitucional, sentencia T–384 del 20 de septiembre de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. [7] Corte Constitucional, sentencia T–321 del 12 de mayo de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.