ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ La Sala confirmará la sentencia impugnada, por cuanto en este asunto no se cumple el requisito de inmediatez de la acción de tutela contra providencia judicial. [C]onviene precisar, la parte actora cuestiona únicamente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 27 de abril de 2015[1], la cual fue notificada mediante estado el 29 de abril siguiente, en tanto que la demanda de tutela se presentó el 21 de noviembre de 2019, cuando ya habían trascurrido 4 años, 6 meses y 22 días desde la notificación de la providencia que se cuestiona.
De acuerdo con lo anterior y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala considera que en el presente asunto no se cumplió con el requisito de inmediatez. (…) la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., mayo veintidós (22) de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04936 01 Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida el 20 de febrero de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S 1. - La demanda Por medio de escrito presentado el 21 de noviembre de 2019, Colpensiones, por conducto de su gerente de defensa judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, el accionante elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos): “PRIMERO: Decretar la medida provisional solicitada, relacionada con la suspensión del proceso ejecutivo adelantado en el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales bajo radicado Nro. 170013333000120160030500.
“SEGUNDO: TUTELAR los derechos fundamentales de Colpensiones al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia e igualdad ante la ley, orientados a la Defensa del patrimonio público y a la protección del principio constitucional de sostenibilidad financiera, en consideración a que el Tribunal Administrativo de Caldas incurrió en violación directa a la Constitución, desconocimiento del precedente jurisprudencial, defecto sustantivo y falta de motivación en la sentencia proferida el 27 de abril de 2015, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado Nro. 170013333000020140017800.
“TERCERO: DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Caldas el día 27 de abril de 2015, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 170013333000020140017800 promovido por el señor Jose Fernando Calle Trujillo, teniendo en cuenta que la decisión allí adoptada es contraria a la normatividad y a la jurisprudencia constitucional fijada en la materia.
En su lugar, ORDENE al despacho accionado, profiera nueva decisión subsanando los yerros alegados en la presente tutela”. 2.- Hechos 2.1. Mediante Resolución No. 1015 del 28 de febrero de 2012, el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez en favor del señor José Fernando Calle Trujillo, a partir del 11 de septiembre de 2010. 2.2.
En la Resolución VPB 6376 del 24 de octubre de 2013, Colpensiones resolvió el recurso de apelación interpuesto por el señor Calle Trujillo contra la anterior decisión “solicitando al señor JOSÉ FERNANDO CALLE TRUJILLO autorización para revocar la Resolución Nro. 1015 de febrero 28 de 2012, para en su lugar, reliquidarla conforme a los artículos 21 y 36 de la ley 100 de 1993”. 2.3.
Posteriormente, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor José Fernando Calle Trujillo solicitó la nulidad de los mencionados actos administrativos. 2.4. En sentencia del 27 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo de Caldas anuló parcialmente los actos administrativos demandados y ordenó reliquidar la pensión del señor Calle Trujillo, de acuerdo con el 75% del salario promedio del último año, incluyendo todos los factores salariales percibidos durante ese período. 2.5.
En virtud de la anterior providencia, Colpensiones profirió la Resolución No. GNR 391984 del 3 de diciembre de 2015, por la cual se reliquidó la pensión del mencionado señor “en cuantía de $6.305.857.00”. 2.6. El señor José Fernando Calle Trujillo presentó demanda ejecutiva y, mediante auto del 3 de agosto de 2018, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, libró mandamiento de pago por la suma de $14’142.278. 2.7.
Mediante el acto administrativo SUB-26638 del 30 de enero de 2018, Colpensiones sustituyó la pensión de vejez a favor de la señora Clemencia Botero Gutiérrez, en su calidad de cónyuge supérstite del señor José Fernando Calle Trujillo. 3.- Fundamentos de la acción En primer lugar, la parte actora señaló que para la fecha en la que se profirió la sentencia cuestionada se encontraba vigente la declaratoria de estado de cosas inconstitucional efectuada por la Corte Constitucional y, por tanto, de conformidad con la jurisprudencia de dicha Corporación las acciones de tutela interpuestas resultaban procedentes pese a que no se hubiesen agotado todos los recursos ordinarios o extraordinarios.
Asimismo, respecto del requisito de inmediatez indicó que se cumplió por cuanto se trata de una obligación periódica que implica una afectación continua, la cual, a su vez, genera una grave afectación a los recursos públicos. En la demanda de tutela se alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, dado que se desatendieron las sentencias C-168 de 1995, C-155 de 1997 y C-258 de 2013, reiteradas en las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU-023 de 2018 y SU-068 de 2018 y la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018.
Asimismo, sostuvo que se aplicó de forma indebida el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que dicha norma no remite a la legislación anterior para la aplicación del IBL. Finalmente, afirmó que en el caso sub examine se configuró un abuso palmario del derecho, dado que con la reliquidación de la mesada pensional del señor Calle Trujillo se generó “un incremento comprobado del 178.99%” y, a su vez, este tuvo “una vinculación laboral precaria en el cargo de Secretario de Educación Departamental”. 4.- Trámite en primera instancia 4.1.- Mediante providencia del 16 de enero de 2020[2], la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó al señor José Fernando Calle Trujillo. 4.2.- Los sujetos vinculados a la actuación guardaron silencio. 5.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 20 de febrero de 2020[3], la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la demanda de tutela interpuesta.
Como sustento de su decisión, señaló que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 27 de abril de 2015 fue notificada por estado el 5 de mayo de 2015 y dado que la demanda de tutela se presentó el 21 de noviembre de 2019, la solicitud de amparo no cumplió con el requisito de inmediatez, por cuanto se presentó más de 4 años y 6 meses después. 6.- La impugnación La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia. Al respecto, indicó que se desconoció que la Corte Constitucional declaró el estado de cosas inconstitucional frente a las actuaciones de Colpensiones, toda vez que dicha entidad “se encontraba ante un sinnúmero de fallas estructurales de carácter operativo y administrativo, que impedían resolver las peticiones dentro del término de ley atender las acciones judiciales”.
Sobre el particular, indicó que si bien la Corte Constitucional dio por superada dicha situación mediante la sentencia T-774 de 2015, Colpensiones no ha logrado aún su estabilización como entidad; adicionalmente, sostuvo que la vulneración a los derechos fundamentales que se demanda es permanente, continua y actual. Finalmente, sostuvo que la solicitud de amparo resultaba procedente, dado que en el caso sub examine se configuró un abuso palmario del derecho[4].
II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[5]. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características[6].
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son[7]: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela.
A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucional o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado[8]. 2.
Caso concreto La Sala confirmará la sentencia impugnada, por cuanto en este asunto no se cumple el requisito de inmediatez de la acción de tutela contra providencia judicial. En efecto, frente a la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado: “Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados.
“(…). “De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’[9]’[10].
“Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo[11]. “Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’[12].
“(…). “Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
“Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto[13]. “Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (negrillas y subrayado del original).
Por su parte, la Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió o no con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela[14].
En el presente asunto, conviene precisar, la parte actora cuestiona únicamente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 27 de abril de 2015[15], la cual fue notificada mediante estado el 29 de abril siguiente[16], en tanto que la demanda de tutela se presentó el 21 de noviembre de 2019[17], cuando ya habían trascurrido 4 años, 6 meses y 22 días desde la notificación de la providencia que se cuestiona.
De acuerdo con lo anterior y de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la Sala considera que en el presente asunto no se cumplió con el requisito de inmediatez. Asimismo, se advierte que, si bien para el momento en que se profirió la sentencia que aquí se cuestiona la Corte Constitucional había declarado el estado de cosas inconstitucional por la transición del Instituto de Seguros Sociales (ISS) a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)[18], tal situación se declaró superada por dicha Corporación el 18 de diciembre de 2015[19] y la demanda de tutela se presentó más tres años después de dicha fecha, razón por la cual, contario a lo expuesto por la parte actora en su impugnación, no existe justificación alguna que permita flexibilizar el plazo considerado como razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales[20].
De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 20 de febrero de 2020, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] Folios 38 a 46 del cuaderno principal. [2] Folio 75 del cuaderno principal. [3] Folios 82 a 86 del cuaderno principal. [4] Folios 90 a 96 del cuaderno principal. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa;
SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. [9] Original de la cita: “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999”. [10] Original de la cita: “Sentencia T-189 de 2009”. [11] Original de la cita: “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C- 590 de 2005”. [12] Original de la cita: “Ibíd”. [13] Original de la cita: “La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses.
La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses”. [14] Corte Constitucional, sentencia SU-391 del 27 de junio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. [15] Folios 38 a 46 del cuaderno principal. [16] Folio 46 del cuaderno principal. [17] Folio 1 del cuaderno principal. [18] Al respecto ver: Corte Constitucional, Auto A-110 del 5 de junio de 2013 declaró [19] Al respecto ver: Corte Constitucional, sentencia T-774 del 18 de diciembre de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [20] En el mismo sentido ha pronunciado esta Subsección, al respecto ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de marzo de 2019, exp. 2019-00514-00, reiterada recientemente por esta Subsección en sentencia del 25 de octubre de 2019, exp. 2019-03971-01.