ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Por adecuada aplicación de las normas correspondientes con el caso / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Por correcta valoración probatoria / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / DEFECTO FÁCTICO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Incluye de los factores salariales efectivamente cotizados y aportados al sistema de seguridad social [L]a actora sostiene que la sentencia (…) incurre en los defectos fáctico, puesto que «[…] no valoró las pruebas que acreditaban su derecho a la reliquidación de la pensión […]», con base en el régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, dado que para su entrada en vigor «[…] ya contaba con más de 15 años de servicio […]»; sustantivo, porque «[…] se apartó del marco [j]urídico que corresponde analizar para resolver el caso concreto, desconociendo que el régimen aplicable […] era el contenido en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, por tanto que, para liquidar el monto de la pensión debía aplicarse el contenido de la Ley 6 de 1945, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978 […]», y desconocimiento del precedente, por cuanto las reglas contenidas en las sentencias «[…] C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional y la […] del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, NO pueden aplicarse al régimen de transición contenido en la ley 33 de 1985, [toda vez que] su aplicación solamente hace referencia al régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993».
Además, desatiende el fallo de unificación de 4 de agosto de 2010 de esta Corporación, «[…] vigente al momento de presentar la demanda en el trámite de la primera instancia […]».(…) [La Sala] observa que en su parte motiva los señores magistrados accionados precisaron que, en cuanto al régimen pensional aplicable a la tutelante, se acogen a los lineamientos del Consejo de Estado impartidos en el fallo de unificación de 28 de agosto de 2018, (…) [Para la Sala] no se incurrió en desconocimiento del precedente, máxime cuando se cumplió la correspondiente carga argumentativa.
Asimismo, cabe anotar que las recientes posturas de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado se han encaminado al reconocimiento de las pensiones de jubilación con la inclusión de los emolumentos sobre los cuales se hayan realizado cotizaciones. (…) no se desconoció el régimen de transición que la cobijaba, esto es, el previsto en la Ley 33 de 1985, diferente es que se consideró, (…) que resultaba procedente atender las normas anteriores solo en cuanto a la edad, por expresa disposición legal, por lo tanto, frente al ingreso base de liquidación de su pensión, se debía acudir a lo contemplado en las Leyes 33 y 62 de 1985, lo cual no contraviene precepto constitucional alguno. En ese orden de ideas, se concluye que el fallo atacado no incurre en el defecto sustantivo ni en el desconocimiento del precedente planteados por la peticionaria, porque la decisión de revocar la providencia que ordenó el reajuste pensional con la inclusión de todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicios, no contraviene la normativa aplicable ni la jurisprudencia emitida sobre el particular, dado que fue dictada con observancia de aquellas.
De igual modo, la decisión judicial reprochada no adolece de defecto fáctico, (…) los magistrados (…) valoraron de manera íntegra los medios probatorios allegados por la accionante, (…) comoquiera que la sentencia (…) proferida por el Tribunal (…) no incurre en las causales específicas denominadas defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente (…) la Sala confirmará la providencia impugnada que negó el amparo deprecado.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985/ LEY 62 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04528-01(AC) Actor: FABIOLA PAUCAR DE ZAPATA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN C Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra la sentencia de 15 de noviembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado (sección primera), que negó el amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 14). La señora Fabiola Paucar de Zapata, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, debido proceso e igualdad, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el fallo de 8 de mayo de 2019, emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 11001-33-35-025-2015-00955-01), incoado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); y, en su lugar, se ordene a los magistrados accionados proferir uno nuevo en el que se disponga reliquidar su pensión, con base en todos los factores salariales recibidos durante el último año de servicios, en los términos previstos en la Ley 33 de 1985. 1.2 Hechos.
Relata la accionante que «[…] laboró al servicio del Estado Colombiano […] desde el 25 de [m]ayo de 1964 hasta [el] 30 de [s]eptiembre de 1990, por lo que […] para el 13 de febrero de 1985, fecha en que entró en vigencia la Ley 33 de 1985, tenía más de 15 años de servicios, de allí que es beneficiaria de la transición de […] la Ley 33 de 1985».
Que la extinguida Caja Nacional de Previsión Social le reconoció pensión de jubilación, sin «[…] la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicios», razón por la que acudió ante la jurisdicción contencioso-administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP (expediente: 11001-33-35-025-2015-00955-00), del cual conoció el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Bogotá que, mediante providencia de 16 de febrero de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones allí formuladas, esto es, el reajuste de su mesada con base en «[…] el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio […]».
Dice que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), con sentencia de 8 de mayo de 2019, revocó la de primera instancia, para negar las súplicas ordinarias, al acoger «[…] la postura de la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia de la SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO DE 28 DE AGOSTO DE 2018, indicando que el ingreso base de liquidación de la pensión debe realizarse según las prescripciones establecidas en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 […]», criterio que resulta desproporcionado y violatorio de sus derechos fundamentales.
Que la decisión enjuiciada incurre en los defectos (i) fáctico, puesto que «[…] no valoró las pruebas que acreditaban su derecho a la reliquidación de la pensión […]», con base en el régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, dado que para su entrada en vigor «[…] ya contaba con más de 15 años de servicio […]»; (ii) sustantivo, porque «[…] se apartó del marco [j]urídico que corresponde analizar para resolver el caso concreto, desconociendo que el régimen aplicable […] era el contenido en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, por tanto que, para liquidar el monto de la pensión debía aplicarse el contenido de la Ley 6 de 1945, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978 […]», y (iii) desconocimiento del precedente, por cuanto las reglas contenidas en las sentencias «[…] C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional y la […] del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, NO pueden aplicarse al régimen de transición contenido en la ley 33 de 1985, [toda vez que] su aplicación solamente hace referencia al régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993».
Además, desatiende el fallo de unificación de 4 de agosto de 2010 de esta Corporación, «[…] vigente al momento de presentar la demanda en el trámite de la primera instancia […]». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 La señora subdirectora de defensa judicial pensional de la UGPP1 (ff. 43 a 51) solicita se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, en consideración a que en «[…] la decisión adoptada […] no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no le asistía [a la demandante] el derecho a la reliquidación de la pensión de vejez». 1.3.2 Los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Veinticinco (25) Administrativo de Bogotá2 guardaron silencio. 1.4 Providencia impugnada (ff. 79 a 100).
Mediante fallo de 15 de noviembre de 2019, el Consejo de Estado (sección primera) negó el amparo deprecado, al considerar que «[…] la decisión adoptada por el Tribunal accionado no incurrió en vía de hecho, en razón a que determinó que el reconocimiento de la pensión de la actora en relación con la edad se regía por la Ley 6ª de 1945; sin embargo, el IBL por el cual se debía liquidar dicha prestación era el previsto en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, criterio que se ajusta al determinado por la Sala Plena de[l Consejo de Estado] en la sentencia de unificación vigente, esto es, la proferida el 28 de agosto de 2018, que modificó sustancialmente el criterio previamente adoptado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, sobre el alcance de la referida disposición legal», razones por las cuales «[…] en el presente evento no se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial y mucho menos la indebida aplicación de la norma […]». 1.5 La impugnación (ff. 107 a 114).
Inconforme con la determinación judicial adoptada, la accionante la impugnó, al estimar que la sentencia de unificación aplicable a su caso particular es la de 4 de agosto de 2010, toda vez que garantiza el principio de favorabilidad y porque la «[…] del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado […] no se encontraba notificada al momento [en] que se llevó a cabo todo el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual no era de obligatorio análisis […]».
Que no se debe acudir al aludido fallo de unificación de 28 de agosto de 2018, habida cuenta de que no es beneficiaria «[…] de la transición de la Ley 100 de 1993, [a la] cual hace referencia la […] providencia con la cual el Despacho niega [sus] derechos laborales […]; por el contrario, […] se le debe aplicar en su integridad la ley 33 y 62 de 1985, ya que labor[ó] en vigencia de estas».
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 323 del Decreto ley 2591 de 19914 y 255 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20196, expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 8 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), mediante la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-025-2015-00955-01 incoado por la tutelante contra la UGPP, en el sentido de revocar la providencia de 16 de febrero de 2017 dictada por el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones allí formuladas, para en su lugar negarlas; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia, son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que, de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que, en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales7, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20128, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos9.
Por último, en la sentencia del 5 de agosto de 201410, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se reiteró que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre lo que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, debido proceso e igualdad de la actora;
(ii) la sentencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada fue notificada el 14 de mayo de 2019 (ff. 256 y 257 exp. ordinario) y la solicitud de amparo se instauró el 17 de octubre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el fallo acusado no fue dictado en una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente alegadas por la demandante. 2.5.1 Defecto fáctico. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones: el primero hace referencia al aspecto positivo que se presenta cuando el operador judicial fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello; y la segunda dimensión se relaciona con un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, dando por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Al respecto, el alto tribunal constitucional11 indicó: […] el defecto fáctico positivo, procede de una inadecuada valoración del acervo probatorio o cuando se funda una decisión en una prueba no apta para ello. Por su parte el defecto negativo, alude a aquella omisión en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación de una prueba o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba12 que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente […].
Es preciso advertir que si bien el juez goza de un amplio margen de autonomía al momento de valorar las pruebas, no está facultado para ejercer dicha prerrogativa de manera arbitraria, puesto que debe observar criterios objetivos que garanticen la razonabilidad de las deducciones de cada medio probatorio, lo que se logra en cumplimiento de las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 1.º de enero de 2014, como lo explicó la sala plena de esta Corporación13.
El tenor de esa disposición es el siguiente: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Asimismo, cabe anotar que las aludidas reglas de la sana crítica hacen referencia a parámetros impuestos por la lógica, ciencia y experiencia. 2.5.2 Defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional14 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Sobre el tema, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales15. 2.5.3 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia16, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo17 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe18.
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción19;
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente20.
Así, se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas21.
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en atención a la línea jurisprudencial vertical u horizontal, ya que constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación22 sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. 2.5.4 Solución al caso concreto. En el asunto sub examine la actora sostiene que la sentencia de 8 de mayo de 2019 incurre en los defectos (i) fáctico, puesto que «[…] no valoró las pruebas que acreditaban su derecho a la reliquidación de la pensión […]», con base en el régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, dado que para su entrada en vigor «[…] ya contaba con más de 15 años de servicio […]»;
(ii) sustantivo, porque «[…] se apartó del marco [j]urídico que corresponde analizar para resolver el caso concreto, desconociendo que el régimen aplicable […] era el contenido en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, por tanto que, para liquidar el monto de la pensión debía aplicarse el contenido de la Ley 6 de 1945, los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y el Decreto 1045 de 1978 […]», y (iii) desconocimiento del precedente, por cuanto las reglas contenidas en las sentencias «[…] C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional y la […] del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018, NO pueden aplicarse al régimen de transición contenido en la ley 33 de 1985, [toda vez que] su aplicación solamente hace referencia al régimen de transición del artículo 36 de la ley 100 de 1993».
Además, desatiende el fallo de unificación de 4 de agosto de 2010 de esta Corporación, «[…] vigente al momento de presentar la demanda en el trámite de la primera instancia […]». Ahora bien, los magistrados accionados, después de efectuar el correspondiente estudio, determinaron que la demandante (i) nació el 26 de noviembre de 1937, (ii) laboró desde el 25 de mayo de 1964 hasta el 30 de septiembre de 1990, (iii) adquirió «[…] el estatus de pensionada el 26 de noviembre de 1987», por lo tanto, le es aplicable el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985, en cuanto a tiempo de servicios (20 años) y tasa de reemplazo (75%), dado que frente a la edad se debe atender lo dispuesto en las normas anteriores a la mencionada Ley, y (iv) para el ingreso base de liquidación (IBL) de su pensión debe hacerse «[…] en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de los factores salariales efectivamente cotizados y aportados al sistema de seguridad social en pensión en el último año de servicio, incluyendo únicamente los factores dispuestos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985».
En tal sentido, indicaron que como a la entrada en vigor de la Ley 33 de 1985 (13 de febrero de 1985), la demandante «[…] había cumplido más de quince (15) años de servicio, le eran aplicables las disposiciones sobre [la edad de] pensión de jubilación que regían con anterioridad a [esa] ley […]», de conformidad con el parágrafo 2.º de su artículo 1.º, sin embargo, para efectos de establecer el ingreso base de liquidación (IBL) de su pensión, determinaron que se debe acudir a la Ley 62 de 1985, lo cual no deviene en una interpretación caprichosa, toda vez que dicha afirmación estuvo amplia y debidamente motivada, por ende, no se configura el defecto sustantivo invocado.
Así las cosas, revisada la sentencia objeto de reproche constitucional, se observa que en su parte motiva los señores magistrados accionados precisaron que, en cuanto al régimen pensional aplicable a la tutelante, se acogen a los lineamientos del Consejo de Estado impartidos en el fallo de unificación de 28 de agosto de 2018, al concluir que «[…] si bien [dicha Corporación] venía adoptando el criterio correspondiente a que los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993 […] establecen unos factores que deben ser entendidos como principio general, y no pueden tomarse como una relación taxativa, en observancia a lo señalado […] en sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, dicho criterio fue revaluado […] y se mantuvo en posterior pronunciamiento del 10 de octubre de la misma anualidad […]», razón por la cual la «[…] pensión de la demandante debe liquidarse en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de los factores salariales efectivamente cotizados y aportados al sistema de seguridad social en pensión en el último año de servicio, incluyendo únicamente los factores dispuestos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1995» (ff. 254 y 254 vuelto exp. ordinario), por lo que, contrario a lo alegado por la accionante, no se incurrió en desconocimiento del precedente, máxime cuando se cumplió la correspondiente carga argumentativa.
Asimismo, cabe anotar que las recientes posturas de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado23 se han encaminado al reconocimiento de las pensiones de jubilación con la inclusión de los emolumentos sobre los cuales se hayan realizado cotizaciones. Con base en lo expuesto, se colige, contrario a lo aseverado por la actora, que no se desconoció el régimen de transición que la cobijaba, esto es, el previsto en la Ley 33 de 1985, diferente es que se consideró, con fundamento en aquel, que resultaba procedente atender las normas anteriores solo en cuanto a la edad, por expresa disposición legal, por lo tanto, frente al ingreso base de liquidación de su pensión, se debía acudir a lo contemplado en las Leyes 33 y 62 de 1985, lo cual no contraviene precepto constitucional alguno. En ese orden de ideas, se concluye que el fallo atacado no incurre en el defecto sustantivo ni en el desconocimiento del precedente planteados por la peticionaria, porque la decisión de revocar la providencia que ordenó el reajuste pensional con la inclusión de todos los factores salariales que devengó durante el último año de servicios, no contraviene la normativa aplicable ni la jurisprudencia emitida sobre el particular, dado que fue dictada con observancia de aquellas.
De igual modo, la decisión judicial reprochada no adolece de defecto fáctico, porque resulta evidente que los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca valoraron de manera íntegra los medios probatorios allegados por la accionante, en particular, la copia de su cédula de ciudadanía, el acto administrativo a través del cual se le reconoció su mesada pensional, que da cuenta de que «[…] prestó sus servicios en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desde el 25 de mayo de 1964, y […] se le aceptó la renuncia a partir del 01 de octubre de 1990 […]» y la certificación expedida «[…] por el Jefe de la Sección de Tesorería [de dicha cartera, donde consta que] durante su último año de servicios comprendido entre el 01 de octubre de 1989 y el 30 de septiembre de 1990, devengó […] sueldo básico mensual, incremento de antigüedad mensual, bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios […]», para establecer que su pensión «[…] debe liquidarse en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de los factores efectivamente cotizados y aportados al sistema de seguridad social en pensión en el último año de servicio, incluyendo únicamente los factores dispuestos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985».
Por último, en relación con el argumento de que en el asunto sub judice no procedía, en virtud del principio de favorabilidad, acoger el criterio contenido en la sentencia de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, por cuanto esta no se habían dictado al momento de la presentación de la demanda ordinaria, se evidencia que carece de vocación de prosperidad, dado que esa es la jurisprudencia vigente y vinculante para la jurisdicción contencioso-administrativa en materia pensional, que sobre el particular dispuso expresamente que las «[…] reglas jurisprudenciales [allí trazadas] […] se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias […]», como la controversia expuesta por la tutelante ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la sentencia de 8 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), con la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-025-2015-00955-01, en el sentido de revocar el fallo del Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones allí formuladas, para en su lugar negarlas, no incurre en las causales específicas denominadas defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente que dieron pábulo al ejercicio de la presente acción, la Sala confirmará la providencia impugnada que negó el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia de 15 de noviembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado (sección primera), que negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, debido proceso e igualdad invocados por la señora Fabiola Paucar de Zapata, conforme a lo indicado en la motivación. 2.º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Comuníquese esta decisión a la sección primera de esta Corporación y remítasele copia. 4.º Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS