ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Por adecuada aplicación de las normas correspondientes con el caso / RENUNCIA EXPRESA Y TÁCITA DE LA PRESCRIPCIÓN - Las entidades públicas no gozan de esta facultad / PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO - Prevalencia del interés general En el asunto sub examine la demandante afirma que los magistrados accionados incurren en defecto sustantivo, al pasar por alto «[…] la renuncia a la prescripción de parte del deudor (Departamento del Atlántico), cuando en el Decreto 00504 de 2010, reconoc[e] expresamente la obligación, dando lugar a la interrupción de la prescripción al tenor del artículo 2514 del Código Civil […], y por lo tanto no debió declararse prescripción alguna».[E]sta Sala observa que (…) la disposición del Código Civil (…) autoriza la renuncia expresa o tácita (por un hecho que reconoce el derecho) de la prescripción, después de su configuración, en virtud de la autonomía de la voluntad, sin embargo, se aclara que de tal facultad no gozan las entidades públicas, por cuanto estas tienen unas limitaciones a la disposición del erario y porque su fin es el de amparar el interés general en la protección del patrimonio público.

En virtud de lo expuesto, en el sub lite no resulta dable, como lo concluyó el a quo, afirmar que con la expedición del Decreto 504 de 2010 el departamento del Atlántico renunció de manera tácita a la prescripción del reajuste salarial deprecado por la accionante en el trámite ordinario, pues, como lo aseveraron los magistrados accionados en la impugnación, las entidades públicas no cuentan con autonomía de la voluntad ni libre disposición del derecho para ello.

Por consiguiente, la decisión adoptada por las autoridades demandadas (…) resulta razonable y no contraviene el ordenamiento normativo aplicable, dado que no era acorde con la naturaleza de la parte demandada, en ese proceso, aplicar la figura de la renuncia de la prescripción, de que trata el artículo 2514 del Código Civil, y, en esa medida, aquella no incurre en el defecto sustantivo alegado.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Las providencias invocadas no son aplicables al caso bajo examen / RENUNCIA EXPRESA Y TÁCITA DE LA PRESCRIPCIÓN [L]a tutelante sostiene que el fallo objeto de censura incurre en desconocimiento del precedente jurisprudencial, debido a que se separó de «[…] la ratio decidendi de sus pronunciamientos anteriores, sin exponer, de manera clara, razonada y completa, [los motivos] en l[o]s que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial […]».

(…) la Sala advierte que para fundamentarlo la actora citó fallos de 17 y 24 de septiembre de 2015 y 28 de enero y 14 de julio de 2016, proferidos dentro de acciones de tutela, los cuales si bien es cierto que cuentan con similitud fáctica y jurídica con la del presente asunto, también lo es que dichas decisiones judiciales producen efectos inter partes, por lo tanto, no constituyen precedente que deba ser observado en este caso y, en ese sentido, no se encuentra acreditado el desconocimiento del precedente alegado.

(…) comoquiera que el fallo controvertido mediante la acción de tutela de la referencia no adolece de defecto sustantivo ni de desconocimiento del precedente, la Sala revocará la providencia impugnada que tuteló el derecho constitucional fundamental al debido proceso y, en su lugar, se negará el amparo deprecado. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-03894-01(AC) Actor: ANA JOSEFINA UCRÓS ROSALES Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por los señores magistrados accionados[1] contra la sentencia de 20 de noviembre de 2019, proferida por esta Corporación (sección cuarta), que accedió al amparo deprecado respecto de la garantía superior al debido proceso.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de amparo (ff. 1 a 16). La señora Ana Josefina Ucrós Rosales, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad presuntamente vulnerados por los señores magistrados de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado.

Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos el fallo de 11 de abril de 2019, dictado por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 08001- 23-31-000-2012-90375-01, «[…] en lo que respecta a la declaratoria parcial de prescripción, y en consecuencia ordenarle emitir la decisión de reemplazo a través de una nueva sentencia ajustada a derecho, en donde no debe declararse prescripción alguna». 2.

Hechos. Relata la accionante que (i) estuvo vinculada a la contraloría del Atlántico desde el 16 de febrero de 2004 hasta el 2014[2]; (ii) entre los años 2001 y 2004 no hubo reajuste salarial en la planta de personal de dicha entidad; y (iii) el 30 de diciembre de 2010 el señor gobernador de ese departamento expidió el Decreto 504, por cuyo conducto explicó que el reajuste salarial era un imperativo constitucional y legal y fijó un listado de funcionarios y exfuncionarios que tenían derecho a la referida acreencia con su correspondiente liquidación individual, entre los cuales se encontraba ella.

Que el 23 de diciembre de 2010 solicitó del departamento del Atlántico y su contraloría «[….] que a su salario, se aplicara el reajuste salarial dejado de hacer en los años 2001, 2003 y 2004, así como las correcciones salariales desde el año 2002 en adelante, y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales, en virtud de tales operaciones aritméticas, desde el momento de su vinculación a la entidad hasta el día en que se corrigiera tal situación», frente a lo cual el ente territorial no dio una respuesta de fondo y el organismo de control fiscal guardó silencio.

Dice que por lo anterior instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente 08001-23-31-000-2012-90375-00), de la cual conoció el Tribunal Administrativo del Atlántico (subsección de descongestión) que, mediante fallo de 11 de abril de 2014, negó las súplicas de la demanda por prescripción, decisión contra la cual interpuso recurso de apelación que fue desatado el 11 de abril de 2019 por el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda), en el sentido de revocarla, para acceder, de manera parcial, a las pretensiones allí formuladas, por cuanto «[…] declaró parcialmente la prescripción de las diferencias salariales y prestacionales anteriores al 3 de diciembre de 2007».

Que la providencia objeto de censura incurre en (i) defecto sustantivo, toda vez que pasó por alto «[…] la renuncia a la prescripción de parte del deudor (Departamento del Atlántico), cuando en el Decreto 00504 de 2010, reconoc[e] expresamente la obligación, dando lugar a la interrupción de la prescripción al tenor del artículo 2514 del Código Civil […], y por lo tanto no debió declararse prescripción alguna», y (ii) desconocimiento del precedente, dado que se separó de «[…] la ratio decidendi de sus pronunciamientos anteriores, sin exponer, de manera clara, razonada y completa, [los motivos] en l[o]s que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial […]». 3.

Contestaciones de la acción. 1.3.1 Los señores magistrados accionados (f. 115), por conducto del ponente de la decisión acusada, solicitan negar las pretensiones de la demandante, habida cuenta de que «[…] las razones que dieron lugar a declarar el fenómeno extintivo en ese proceso se expusieron en forma precisa […] [y] tienen sustento en las normas que consagran lo pertinente en materia laboral». 1.3.2 El señor contralor del Atlántico[3], a través de apoderada (ff. 120 y 120 vuelto), pide negar el amparo deprecado por la accionante, porque «[…] [d]e conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral, de los Decretos 3135 de 1986 y 1848 de 1969, normas que tienen aplicabilidad para resolver la presente controversia, existe un término de prescripción de 3 años para que se extingan las obligaciones de orden laboral, los cuales deben contabilizarse desde el momento en que estas se hagan exigibles».

Que «[…] [c]ontrario a lo afirmado por [la] [t]utelante, la exigibilidad de la obligación a cargo de la Administración no se cuenta a partir de la expedición del Decreto [504 de 30 de diciembre de 2010], acto administrativo de carácter general a través del cual si bien se dispuso el pago del retroactivo por los años 2001 a 2010, éste ajuste salarial y el pago de las diferencias salariales retroactivas debían ser individualmente reclamados por aquellos funcionarios que estuvieron vinculados entre el año 2001 y el día anterior a la entrada en vigencia de la Ordenanza 000077 de 2009 (Por la cual la Asamblea del Atlántico autorizó al Gobernador para suscribir un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero para el ente territorial Contraloría Departamental del Atlántico)».

Advierte que, en todo caso, «[…] para los años 2001 y 2003 la señora Ana Josefina Ucros Rosales no se encontraba vinculada laboralmente a la Contraloría Departamental del Atlántico; por lo tanto, no le asiste el derecho al reajuste salarial de dichas anualidades (2001-2003), puesto que al no haber estado vinculada al servicio de la entidad no puede alegar que sufrió desmejora salarial alguna, [toda vez] que para la fecha en que se vinculó (16 de febrero de 2004) la remuneración que le fue asignada fue la que legalmente se encontraba fijada por Decreto Ordenanzal al cargo en el cual fue nombrada». 1.4 Providencia impugnada (ff. 131 a 135).

El 20 de noviembre de 2019 el Consejo de Estado (sección cuarta) accedió al amparo deprecado, respecto del derecho al debido proceso, al estimar que el fallo objeto de reproche constitucional «[…] incurrió en defecto sustantivo […], porque desconoció el efecto de la renuncia a la prescripción que se hizo al expedir el Decreto 000504 de 2010», conforme al artículo 2514 del Código Civil, pues «[…] de haber contado el término a partir de la publicación del [aludido] Decreto […], habría concluido que no había lugar a declarar la prescripción de las diferencias salariales y prestacionales, habida cuenta de que la [accionante] pidió el reajuste el […] mismo año en que [aquel] se publicó […] y, por ende, la solicitud se presentó antes de los tres años previstos en el Decreto 1848 de 1969».

Agrega que «[…] la Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre una acción de tutela en la que también se cuestionaba la forma en que se contó el término de prescripción del incremento salarial, en los casos de la Contraloría del Atlántico […]», en el sentido de concluir que «[…] la fecha que debió tener en cuenta el Tribunal Administrativo del Atlántico para iniciar a contar el término prescriptivo [era la de expedición del Decreto 504 de 2010] y no, como lo hizo, desde el año siguiente al que debía hacerse el reajuste salarial». 1.5 Impugnación (ff. 140 a 142).

Los señores magistrados demandados[4], inconformes con la anterior providencia, la impugnaron, al considerar que «[…] el Decreto 000504 de 2010, que dispuso el pago retroactivo por los años 2001 a 2010, no puede asimilarse a un acto de renuncia al fenómeno prescriptivo, sino que se trata del reconocimiento de un derecho al reajuste salarial que siguió vigente mientras los empleados de la Contraloría permanecieron vinculados laboralmente con la entidad, pero cuya aplicación debía estudiarse en cada caso concreto, teniendo en cuenta la incidencia del fenómeno prescriptivo […]».

Que «[…] la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para reabrir el debate sobre un asunto que fue analizado de manera concienzuda en primera y segunda instancia por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con respecto al debido proceso de los intervinientes, garantizando los derechos de audiencia y de defensa de las partes y teniendo en cuenta la normativa aplicable en materia de prescripción de los derechos laborales».

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[5] del Decreto ley 2591 de 1991[6] y 2[7] del Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 2018[8], expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 11 de abril de 2019, a través de la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección segunda) accedió parcialmente, en segunda instancia, a las pretensiones formuladas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-23-31-000-2012-90375-01, por cuanto declaró la prescripción de las diferencias salariales y prestacionales de la actora causadas con anterioridad al 23 de diciembre de 2007; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.

La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.

En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].

Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.

En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.

Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[9], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012[10], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[11]. 2.5 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la demandante; (ii) la sentencia controvertida no es susceptible de otro mecanismo de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;

(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada fue adoptada el 11 de abril de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 26 de septiembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el fallo acusado no fue dictado en una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, alegadas por la accionante. 2.5.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.

En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[12] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.

Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[13].

En el asunto sub examine la demandante afirma que los magistrados accionados incurren en defecto sustantivo, al pasar por alto «[…] la renuncia a la prescripción de parte del deudor (Departamento del Atlántico), cuando en el Decreto 00504 de 2010, reconoc[e] expresamente la obligación, dando lugar a la interrupción de la prescripción al tenor del artículo 2514 del Código Civil […], y por lo tanto no debió declararse prescripción alguna».

Por su parte, los accionados, en su escrito de impugnación, se apartan de lo anterior, al sostener que «[…] las entidades públicas no se encuentran habilitadas para disponer de sus derechos como sí lo están los particulares, quienes actúan bajo el principio de autonomía de la voluntad y libre disposición». En ese orden de ideas, esta Sala observa que en el presente asunto existe controversia sobre si resulta procedente aplicar, respecto del Decreto 504 de 2010 expedido por el departamento del Atlántico, la figura jurídica de la renuncia a la prescripción prevista en el artículo 2514 del Código Civil, que prevé: Renuncia expresa y tácita de la prescripción. La prescripción puede ser renunciada expresa o tácitamente; pero sólo después de cumplida.

Renúnciase tácitamente, cuando el que puede alegarla manifiesta por un hecho suyo que reconoce el derecho del dueño o del acreedor; por ejemplo, cuando cumplidas las condiciones legales de la prescripción, el poseedor de la cosa la toma en arriendo, o el que debe dinero paga intereses o pide plazos. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-91 de 2018[14], precisó: […] Igualmente, ya que la renuncia a la prescripción es un acto dispositivo, el ordenamiento jurídico exige que quien pretende renunciar disponga de capacidad para ello, algo de lo que gozan en principio quienes acuden a la Jurisdicción Ordinaria[15], mientras en la materia no es predicable la autonomía de la voluntad de las entidades públicas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[16], ya que ante ésta, existen una serie de limitaciones a la disposición de los recursos públicos, tales como las autorizaciones previas para allanarse a las pretensiones de la demanda[17].

De esta manera es posible sostener que el reconocimiento oficioso de la prescripción, por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es una norma de derecho público, característica propia del Contencioso Administrativo, que persigue finalidades de interés general[18] y hace parte de otra serie de normas propias del Derecho Administrativo, que lo hacen especial, frente al derecho privado, tales como la invalidez de la confesión de los representantes de las entidades públicas […] y las condiciones especiales para la validez de la conciliación de las entidades públicas […].

No obstante, estas normas que caucionan el patrimonio público, no pueden ser entendidas como un mandato general a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que permita concluir que su función jurisdiccional consiste en la protección del erario en favor de la administración pública, ya que esto atentaría contra el principio de imparcialidad, como garantía esencial exigible de cualquier juez de la República.

En realidad, se trata de normas precisas que incluyen garantías particulares de protección del patrimonio público o que le otorgan funciones concretas al juez, como la de reconocer de oficio la ocurrencia de la prescripción extintiva, sin afectar su imparcialidad al momento de fallar el asunto (subraya la Sala). En similar sentido, esta Corporación[19] anotó: No ocurre lo mismo en el procedimiento contencioso administrativo; en éste se debaten asuntos que desbordan la orbita del derecho subjetivo particular de libre disposición de las partes, para tratar asuntos de interés general que conciernen al patrimonio estatal.

No se puede aceptar la renuncia tácita a una excepción, porque dicha renuncia implica en la práctica, la cesión de un derecho del cual no se puede disponer. De lo anterior se colige que la disposición del Código Civil anteriormente transcrita autoriza la renuncia expresa o tácita (por un hecho que reconoce el derecho) de la prescripción, después de su configuración, en virtud de la autonomía de la voluntad, sin embargo, se aclara que de tal facultad no gozan las entidades públicas, por cuanto estas tienen unas limitaciones a la disposición del erario y porque su fin es el de amparar el interés general en la protección del patrimonio público.

En virtud de lo expuesto, en el sub lite no resulta dable, como lo concluyó el a quo, afirmar que con la expedición del Decreto 504 de 2010 el departamento del Atlántico renunció de manera tácita a la prescripción del reajuste salarial deprecado por la accionante en el trámite ordinario, pues, como lo aseveraron los magistrados accionados en la impugnación, las entidades públicas no cuentan con autonomía de la voluntad ni libre disposición del derecho para ello.

Por consiguiente, la decisión adoptada por las autoridades demandadas, consistente en declarar la prescripción de las diferencias salariales y prestacionales de la actora causadas con anterioridad al 23 de diciembre de 2007 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-23-31-000-2012-90375-01, resulta razonable y no contraviene el ordenamiento normativo aplicable, dado que no era acorde con la naturaleza de la parte demandada, en ese proceso, aplicar la figura de la renuncia de la prescripción, de que trata el artículo 2514 del Código Civil, y, en esa medida, aquella no incurre en el defecto sustantivo alegado. 2.5.2 Desconocimiento del precedente.

Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[20], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[21] en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[22].

La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción[23];

(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente[24].

Así, se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas[25].

En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en atención a la línea jurisprudencial vertical u horizontal, ya que constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.

En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación[26] sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.

Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. En el sub lite la tutelante sostiene que el fallo objeto de censura incurre en desconocimiento del precedente jurisprudencial, debido a que se separó de «[…] la ratio decidendi de sus pronunciamientos anteriores, sin exponer, de manera clara, razonada y completa, [los motivos] en l[o]s que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial […]».

En relación con el anterior cargo, la Sala advierte que para fundamentarlo la actora citó fallos de 17[27] y 24 de septiembre de 2015[28] y 28 de enero[29] y 14 de julio de 2016[30], proferidos dentro de acciones de tutela, los cuales si bien es cierto que cuentan con similitud fáctica y jurídica con la del presente asunto, también lo es que dichas decisiones judiciales producen efectos inter partes, por lo tanto, no constituyen precedente que deba ser observado en este caso y, en ese sentido, no se encuentra acreditado el desconocimiento del precedente alegado.

A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que el fallo controvertido mediante la acción de tutela de la referencia no adolece de defecto sustantivo ni de desconocimiento del precedente, la Sala revocará la providencia impugnada que tuteló el derecho constitucional fundamental al debido proceso y, en su lugar, se negará el amparo deprecado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.° Revócase la sentencia de 20 de noviembre de 2019, a través de la cual el Consejo de Estado (sección cuarta) tuteló la garantía superior de debido proceso invocada por la señora Ana Josefina Ucrós Rosales y, en su lugar, niégase el amparo deprecado, conforme a la motivación. 2.º Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Comuníquese el presente pronunciamiento a esta Corporación (sección cuarta) y remítasele copia. 4.º Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. | | | | | | |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | | | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Por conducto del ponente de la decisión judicial objeto de censura en este trámite. [2] Omite especificar la fecha. [3] Vinculado como tercero interesado al trámite constitucional de la referencia. [4] Por intermedio del ponente de la decisión judicial atacada. [5] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [6] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [7] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». [8] «Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado». [9] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [10] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. [11] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [12] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 7 de noviembre de 2012, entre otras. [13] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [14] M. P. Alejandro Linares Cantillo. [15] “No puede renunciar la prescripción sino el que puede enajenar”: artículo 2515 del Código Civil. [16] Si bien es cierto que ante la Jurisdicción Ordinaria es posible renunciar a la prescripción “No ocurre lo mismo en el procedimiento contencioso administrativo; en éste se debaten asuntos que desbordan la órbita del derecho subjetivo particular de libre disposición de las partes, para tratar asuntos de interés general que conciernen al patrimonio estatal.

No se puede aceptar la renuncia tácita a una excepción, porque dicha renuncia implica en la práctica, la cesión de un derecho del cual no se puede disponer”: Consejo de Estado, Sección 2, Sub. A, sentencia del 24 de febrero de 2005, rad. 66001-23-31-000-2001-00855-01(2866-03). [17] “Allanamiento a la demanda y transacción. Cuando la pretensión comprenda aspectos que por su naturaleza son conciliables, para allanarse a la demanda la Nación requerirá autorización del Gobierno Nacional y las demás entidades públicas requerirán previa autorización expresa y escrita del Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador o Alcalde o de la autoridad que las represente o a cuyo Despacho estén vinculadas o adscritas.

En los casos de órganos u organismos autónomos e independientes, tal autorización deberá expedirla el servidor de mayor jerarquía en la entidad”: inciso 1 del artículo 176 del CPACA. [18] “La declaratoria oficiosa de la prescripción encuentra fundamento en tanto la entidad pública no puede, por principio, renunciar a sus derechos. Debe recordarse que los derechos renunciables son solo aquellos que comprometen el interés particular”: Consejo de Estado, Sección 2, sentencia del 27 de enero de 2000, rad. 465-99. [19] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 24 de febrero de 2005, expediente 66001- 23-31-000-2001-00855-01(2866-03), M. P. Ana Margarita Olaya Forero. [20] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [21] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU- 448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [22] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [23]En palabras de la Corte Constitucional: «La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía».

Cfr. Sentencia C-372 de 2011. [24] Cfr. sentencia T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio: «[…] el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos: (i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).

(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente) […]». [25] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, M. P. María Claudia Rojas Lasso, expediente: 11001-03-15-000-2013-00131-00 (AC). [26] Sentencia T-737 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [27] Expediente 11001-03-15-000-2015-00833-00, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [28] Expediente 11001-03-15-000-2015-00673-00, M. P. Martha Teresa Briceño de Valencia. [29] Expediente 11001-03-15-000-2015-03215-00, M. P. Gabriel Valbuena Hernández. [30] Expediente 11001-03-15-000-2015-03206-00, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.