ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo de control idóneo y eficaz para controvertir la vulneración del principio de congruencia Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia (…) mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) negó las pretensiones del medio de control de reparación directa (…) incoado contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso.
(…) [L]a Sala observa que la acción de tutela (…) no satisface la exigencia de subsidiariedad, en lo atañedero a que las autoridades accionadas no se pronunciaron sobre los argumentos de la alzada que interpuso dentro del trámite ordinario (…) contra el fallo de primera instancia, lo que involucra desconocimiento del principio de congruencia, circunstancia por la que la controversia se enmarca dentro de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, en virtud de la jurisprudencia que sobre la materia ha emitido esta Corporación. (…) en este asunto el ejercicio de la acción de tutela resulta improcedente frente a la presunta vulneración del principio de congruencia, en razón a que se encuentra gobernada por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales […]», y en el asunto sub examine, no se ha agotado el recurso extraordinario de revisión contra la providencia objeto de censura por ese aspecto.
(…) se impone declarar su improcedencia. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO FÁCTICO / RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD El tutelante asevera que la providencia objeto de reproche constitucional adolece de defecto fáctico (…) [L]a Sala estima que las inferencias consignadas en la providencia cuestionada gozan de respaldo probatorio, puesto que la privación de la libertad que sufrió el actor fue producto de una sentencia que relacionó medios de convicción (testimonios y documentos), de los que era dable colegir la comisión del delito que se le endilgó, por lo que no era procedente imponerle a la Administración el deber de resarcir los perjuicios reclamados en sede contencioso- administrativa por ese hecho.
Así las cosas, en atención a que en la providencia censurada las autoridades accionadas no realizaron una deducción arbitraria de los medios de convicción obrantes en el expediente de reparación directa (…), por el contrario, los analizaron de manera razonable, se hace necesario concluir que no se configuró el defecto fáctico invocado en la solicitud de amparo.
Por lo tanto, pese a que en la providencia impugnada se declaró improcedente la acción de la referencia, cuando a ello había lugar solo respecto de la presunta vulneración del principio de congruencia, comoquiera que, de acuerdo con lo anotado, tampoco es dable acceder al amparo sustentado en el defecto fáctico, se confirmará el fallo de primera instancia, pero por las razones expuestas.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diez (10) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04385-01(AC) Actor: WILLIAM ALFONSO SÁNCHEZ ROJAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra la sentencia de 15 de noviembre de 2019, proferida por el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera), que declaró improcedente la acción de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 3 a 17). El señor William Alfonso Sánchez Rojas presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho constitucional fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como consecuencia de lo anterior, solicita dejar sin efectos la providencia de 24 de abril de 2019, con la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera), confirmó la de 17 de julio de 2017, por cuyo conducto el Juzgado 32 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones incoadas dentro del medio de control de reparación directa (expediente 11001-33-36-032-2014-00076-00); en su lugar, se profiera una nueva en la que se decida sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación allí formulado. 1.2 Hechos.
Relata el actor que la Fiscalía General de la Nación lo privó de la libertad desde el 29 de agosto de 2011 hasta el 11 de junio de 2012[1], por la presunta comisión de los delitos de peculado por apropiación y contrato sin cumplimiento de requisitos legales, los cuales le fueron imputados por la suscripción del contrato 1 de 4 de enero de 2008 cuando se desempeñaba como alcalde de Tausa (Cundinamarca).
Que el 9 de mayo de 2014 instauró, junto con sus familiares, medio de control de reparación directa contra la Nación - Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación (expediente 11001-33-36-032-2014-00076-00), encaminado a que se les declarara administrativamente responsables de los perjuicios materiales y morales causados por su privación injusta de la libertad, del que conoció el Juzgado 32 Administrativo de Bogotá que, con sentencia de 17 de julio de 2017, negó las súplicas allí formuladas, al declarar «[…] probada de oficio la excepción de culpa exclusiva de la víctima», decisión confirmada el 24 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera).
Dice que el fallo enjuiciado incurre en violación directa de la Constitución, toda vez que vulnera el principio de la non reformatio in pejus, al no pronunciarse «[…] sobre absolutamente ninguno de los argumentos del recurso, pues a la postre [la] decisión fue diametralmente diferente a la que tomó el juez de primer grado, no en su parte resolutiva, pero sí en la ratio decidendi, lo que en realidad significa que se desmejoró la situación del apelante único al que se le aumentaron de forma arbitraria e intempestiva, las razones de negación de sus pretensiones, sin que pueda apelar sobre estos nuevos argumentos pues, precisamente, solo vinieron a aparecer en la […]» providencia de segunda instancia. Que también adolece de defecto fáctico, puesto que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta que «[…] ilustró de forma reiterada a los jueces de la atipicidad de la conducta, así como del estado de la ciencia en materia de jurisprudencia, antes de que le privaran de su libertad por conductas atípicas […], como se verifica [de] las piezas procesales del juicio penal, pruebas que han sido simple y llanamente desconocidas, tanto en la sentencia de primera instancia como en la del Tribunal que da lugar a la presente tutela».
Sostiene que en el sub lite se aplicaron «FUENTES FORMALES NO VIGENTES», debido a que se mantuvo la decisión de primer grado por «[…] el hecho nuevo de que la jurisprudencia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia en algún momento había considerado que la ausencia de aprobación de pólizas s[í] era constitutiva del delito de celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor Fiscal General de la Nación, por conducto de la coordinadora de la unidad de defensa jurídica de ese organismo (ff. 33 a 38), pide se declare improcedente el trámite constitucional, al considerar que «[…] la parte tutelante no demostró una actuación abiertamente arbitraria y violatoria de los procedimientos legales por parte de la Entidad dentro del proceso penal que adelantó en [su] contra, [esto es, que] actuó en estricto cumplimiento de los deberes que le fueron asignados en la Constitución y la Ley […]», por lo que en el asunto sub judice no se presenta la vulneración de las garantías que depreca. 1.3.2 El señor abogado de la división de procesos de la unidad de asistencia legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (ff. 51 a 53) asevera que la presente acción no cumple los presupuestos de inmediatez, dado que fue promovida 6 meses después de la ejecutoria de la providencia enjuiciada (24 de abril de 2019), ni el de subsidiariedad, porque no puede convertirse en una «[…] instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces». 1.4 Providencia impugnada (ff. 55 y 56).
Mediante sentencia de 15 de noviembre de 2019, el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera) declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia por no colmar el requisito de relevancia constitucional, al estimar que la «[…] tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia.
Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso […]». 1.5 Impugnación (ff. 73 a 78). Inconforme con la anterior decisión judicial, el tutelante la impugna, al considerar que en el fallo objeto de reproche constitucional las autoridades accionadas no valoraron las pruebas allegadas al proceso ordinario, las que «[…] sin duda alguna tiene[n] incidencia directa en la NUEVA DECISIÓN», y tampoco desataron los argumentos del escrito de apelación, pues claramente se analizaron temas que no fueron debatidos, lo que quebranta los derechos fundamentales que invoca.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[2] del Decreto ley 2591 de 1991[3] y 25[4] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[5], expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta sección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 24 de abril de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera) confirmó la de 17 de julio de 2017, por cuyo conducto el Juzgado 32 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones del medio de control de reparación directa (expediente 11001- 33-36-032-2014-00076-01) incoado contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[6], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012[7], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[8]. 2.5 Caso concreto. 2.5.1 Requisito de subsidiariedad frente a la presunta vulneración del principio de non reformatio in pejus.
En el asunto sub examine el accionante alega que en la sentencia cuestionada, las autoridades accionadas no se pronunciaron «[…] sobre absolutamente ninguno de los argumentos del recurso, pues a la postre [la] decisión fue diametralmente diferente a la que tomó el juez de primer grado, no en su parte resolutiva, pero sí en la ratio decidendi, lo que en realidad significa que se desmejoró la situación del apelante único al que se le aumentaron de forma arbitraria e intempestiva, las razones de negación de sus pretensiones, sin que pueda apelar sobre estos nuevos argumentos pues, precisamente, solo vinieron a aparecer en la decisión del recurso de apelación», es decir, a su juicio, los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitieron desatar todas las inconformidades expuestas en el escrito del recurso de apelación que interpuso contra el fallo de primera instancia de 17 de julio de 2017 dictado por el Juzgado 32 Administrativo de Bogotá. Al respecto, cabe destacar que en caso de demostrarse que se configura la omisión relacionada en el párrafo precedente se transgrede no el principio de la non reformatio in pejus, como lo asevera el actor, sino el de congruencia, el cual está relacionado con la reciprocidad que debe existir entre lo pedido por el demandante, lo probado dentro del trámite procesal y la decisión judicial que se adopte en relación con ello, es decir, es un límite que se le impone al juez para desatar la controversia puesta en su conocimiento, pero su aplicación no solo se circunscribe a esa situación, sino que este principio procesal se extiende también a todas las diligencias que se desarrollen dentro de una actuación judicial.
Al respecto, el artículo 281 del Código General del Proceso (CGP), aplicable a los asuntos de la jurisdicción contencioso-administrativa por remisión expresa del artículo 306[9] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), establece: CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-455 de 2016[10], explicó: 24.1. El principio de congruencia de la sentencia, además se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronunciará respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.
Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. La jurisprudencia de esta Corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, “en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”[11] […].
Por otro lado, resulta indispensable tener en cuenta que el recurso extraordinario de revisión es un mecanismo a través del cual se controvierten fallos ejecutoriados que adolecen de errores o irregularidades que los hacen contrarios a derecho, lo que garantiza la preservación del sistema legal. El ejercicio de ese instrumento judicial implica que los principios de cosa juzgada e intangibilidad de los pronunciamientos cedan, con el propósito de salvaguardar la justicia material (fin último de las decisiones judiciales), entendida como la debida observancia de la normativa que regula situaciones debatidas en el caso concreto, lo cual debe prevalecer sobre la aplicación mecánica y formal de disposiciones[12].
Para la procedencia del mentado recurso extraordinario, resulta necesario satisfacer alguna de las causales contempladas en el ordenamiento, que se constituyen en los únicos escenarios en los cuales es dable limitar los principios citados en el párrafo precedente y reabrir un debate jurídico ya desatado. En relación con este aspecto, la Corte Constitucional[13] explicó: […] la jurisprudencia ha concluido que la revisión constituye un mecanismo excepcional que, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, está diseñado para enmendar errores o ilicitudes en la expedición de la sentencia en el marco de las expresas causales que autorizan su interposición. Constituye entonces una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, en la cual no hay lugar a la reapertura del debate jurídico o probatorio, ni espacio para discutir el sentido del razonamiento del juez dirigido a adoptar una decisión determinada, sino únicamente presentación de cargos relativos a extremas injusticias o ilicitudes dentro de la decisión. […] lo único que se pretende con la revisión es que ninguna sentencia incurra en las causales taxativas contempladas en la legislación pues, de ocurrir, el fallo debe ser considerado erróneo o injusto […].
Dentro de las causales para que el recurso extraordinario de revisión sea procedente, se encuentra la consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[14], consistente en «Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», la cual se configura, entre otras situaciones, cuando la providencia desconoce el principio de congruencia, tal como lo anotó esta Corporación[15] en los siguientes términos: […] la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. […] la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia […] pues […] el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.
Desde esta perspectiva, se colige que el recurso extraordinario de revisión comporta un instrumento judicial apropiado para corregir yerros, como el desconocimiento del principio de congruencia, contenidos en providencias ejecutoriadas, con la finalidad de preservar el sistema normativo y alcanzar la justicia material, el cual está supeditado a la configuración de alguna de las causales expresamente enunciadas en el artículo 250 del CPACA, en asuntos tramitados ante la jurisdicción contencioso- administrativa.
En atención a lo expuesto en líneas anteriores, en el asunto sub judice la Sala observa que la acción de tutela de la referencia no satisface la exigencia de subsidiariedad, en lo atañedero a que las autoridades accionadas no se pronunciaron sobre los argumentos de la alzada que interpuso dentro del trámite ordinario 11001-33-36-032-2014-00076-00 contra el fallo de primera instancia, lo que involucra desconocimiento del principio de congruencia[16], circunstancia por la que la controversia se enmarca dentro de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, en virtud de la jurisprudencia que sobre la materia ha emitido esta Corporación. En ese orden de ideas, como la sentencia cuestionada es susceptible de ser atacada mediante otro mecanismo de defensa judicial, en cuanto a la transgresión del principio de congruencia, la solicitud de amparo de la referencia resulta improcedente, comoquiera que no se han agotado todos los medios de protección establecidos en el ordenamiento jurídico.
Cabe destacar que el recurso extraordinario de revisión es un medio idóneo para proteger el derecho constitucional fundamental invocado en el escrito inicial, pues mediante su ejercicio resulta dable dejar sin efectos el fallo reprochado por desconocer (presuntamente) el principio de congruencia, tal como lo precisó la jurisprudencia constitucional[17], al estimar: En múltiples oportunidades la Corte ha examinado en casos concretos la idoneidad y eficacia del recurso extraordinario de revisión como medio de defensa frente al desconocimiento de derechos fundamentales originado en un fallo judicial.
Si bien ha considerado que el hecho de tratarse de un recurso extraordinario restringe la capacidad del mecanismo judicial para discutir ampliamente las pruebas, normas y los procedimientos empleados, ha sostenido que no puede descartarse la eficacia del recurso solo por su carácter excepcional. Antes bien, ha considerado que la idoneidad del recurso debe determinarse teniendo en cuenta el derecho fundamental que el accionante considera vulnerado y las causales de revisión previstas en el ordenamiento legal.
A guisa de corolario, en este asunto el ejercicio de la acción de tutela resulta improcedente frente a la presunta vulneración del principio de congruencia, en razón a que se encuentra gobernada por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales […]»[18], y en el asunto sub examine, no se ha agotado el recurso extraordinario de revisión contra la providencia objeto de censura por ese aspecto.
En tales condiciones (la existencia de otro medio de defensa judicial), resulta aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6.º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]»[19].
Con base en lo expuesto, en atención a que el cargo atañedero a la presunta vulneración del principio de non reformatio in pejus, cuyo fundamento es que los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desataron las inconformidades que formuló en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia de 17 de julio de 2017 dictado por el Juzgado 32 Administrativo de Bogotá dentro del medio de control de reparación directa 11001-33-36-032-2014-00076-00, que implica un presunto quebranto, pero al principio de congruencia, no satisface los preceptos legales ni jurisprudenciales para la procedencia del amparo constitucional, se impone declarar su improcedencia. 2.5.2 Del fondo del asunto.
En el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso del actor[20]; (ii) contra el fallo objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de la aludida garantía superior;
(iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la decisión atacada quedó ejecutoriada el 21 de mayo de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 4 de octubre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (4 meses y 14 días después); y (v) la sentencia acusada no decidió una acción de tutela. En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto fáctico, alegada por el accionante. 2.5.2.1 Hechos probados.
Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente ordinario, se destaca lo siguiente: a) El tutelante fue elegido alcalde de Tausa (Cundinamarca) para el período 2008-2011, condición en la que suscribió el contrato 1 de 2008 con el señor Agustín Torres Ortiz, cuyo objeto era «[…] instalar la plaza de toros metálica con capacidad para 2500 personas y realizar el día 6 de enero de [ese año] una corrida de toros con PRIMERA GRAN CORRIDA DE TOROS, 4 TOROS DE PURA CASTA A MUERTE PARA EL REJONEADOR MAURO ANDRÉS Y EL MATADOR “TORRES HIGUERA”» (ff. 83 a 85 exp. ordinario), por valor de 18'000.000, el cual se celebró sin observar requisitos legales para tal efecto, dado que la garantía única de cumplimiento, contemplada en la cláusula séptima de ese acuerdo, se aprobó cuando ya se había iniciado su ejecución. b) Que por los anteriores hechos el accionante fue investigado por la Fiscalía General de la Nación (expediente CUI 11001-60-00-706-2008-80205) y, el 30 de julio de 2011, condenado por el Juzgado Penal del Circuito de Ubaté (Cundinamarca), a «[…] las penas principales de SIETE (7) AÑOS Y CUATRO (4) MESES de PRISIÓN, MULTA de SESENTA Y SEIS PUNTO SESENTA Y SEIS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES e INHABILITACIÓN PARA EL EJERCICIO DE DERECHOS Y FUNCIONES PÚBLICAS […]», al encontrarlo responsable del delito de «CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES en concurso heterogéneo con el […] de PECULADO POR APROPIACIÓN» (ff. 8 a 34 exp. ordinario). c) Con ocasión del recurso de apelación interpuesto por el actor, el Tribunal Superior de Cundinamarca (sala penal), con fallo de 25 de agosto de 2011 (ff. 35 a 76 exp. ordinario), decidió absolverlo del delito de peculado por apropiación, confirmar la condena por el de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, modificar la pena de prisión de 88 a 66 meses y ordenó, además, su aprehensión inmediata «para que purg[ara] la pena impuesta en un centro carcelario», lo que ocurrió el 30 siguiente (ff. 59 a 62 exp. ordinario). d) Contra la providencia relacionada en letra precedente el tutelante formuló recurso extraordinario de casación, desatado el 11 de julio de 2012 (ff. 90 a 114 exp. ordinario), por la Corte Suprema de Justicia (sala de casación penal), en el sentido de «CASAR la sentencia impugnada», para en su lugar absolverlo del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, al considerar que la «[…] desatención contractual» que se le imputó en la suscripción del contrato 1 de 2008 no se adecuaba al tipo penal por el que fue condenado y, en consecuencia, dispuso su libertad. e) El 9 de mayo de 2014[21] el accionante y sus familiares incoaron medio de control de reparación directa contra la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación (expediente 11001-33-36-032-2014-00076-00), con el propósito de que se les declarara administrativamente responsables de los perjuicios morales y materiales que les provocó su encarcelamiento y se les ordenara resarcirlos, al estimar que este fue injusto, tal como se demostró en el proceso penal. f) El Juzgado 32 Administrativo de Bogotá, mediante sentencia de 17 de julio de 2017 (ff. 264 a 277 exp. ordinario), negó las pretensiones de la demanda ordinaria, al declarar «[…] probada de oficio la excepción de culpa exclusiva de la víctima», decisión contra la que el actor interpuso recurso de apelación[22], con fundamento en que «[…] el juzgador de primera instancia incurrió en serios y determinantes yerros que le llevaron a [adoptar esa determinación] en lugar de acoger las súplicas […]» formuladas dentro de este trámite. g) El 24 de abril de 2019 (ff. 332 a 351 exp. ordinario) los señores magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmaron la providencia recurrida, al considerar que «[…] fue el demandante quien con su conducta culposa se expuso total e imprudentemente a sufrir el daño, consistente en la privación injusta de la libertad; en la medida en que siendo un servidor público, participó de manera activa y determinante en la celebración y ejecución de un contrato estatal sin el cumplimiento de los requisitos legales».
Hechas las anteriores precisiones fácticas, la Sala efectuará las siguientes acotaciones jurídicas con el propósito de dilucidar si el pronunciamiento cuestionado quebranta mandatos superiores. 2.5.2.2 Defecto fáctico. El tutelante asvera que la providencia objeto de reproche constitucional adolece de defecto fáctico, puesto que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta que «[…] ilustró de forma reiterada a los jueces de la atipicidad de la conducta, así como del estado de la ciencia en materia de jurisprudencia, antes de que le privaran de su libertad por conductas atípicas […], como se verifica [de] las piezas procesales del juicio penal, pruebas que han sido simple y llanamente desconocidas, tanto en la sentencia de primera instancia como en la del Tribunal que da lugar a la presente tutela».
Con la finalidad de dilucidar si la anterior aseveración tiene vocación de prosperidad, es oportuno anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»[23].
La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones. El primero hace referencia al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente a pesar de obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Al respecto, el alto tribunal constitucional indicó: […] el defecto fáctico positivo, procede de una inadecuada valoración del acervo probatorio o cuando se funda una decisión en una prueba no apta para ello. Por su parte el defecto negativo, alude a aquella omisión en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación de una prueba o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba[24] que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.[25] Es preciso advertir que si bien el juez goza de un amplio margen de autonomía al momento de valorar las pruebas, no está facultado para ejercer dicha prerrogativa de manera arbitraria en razón a que debe observar criterios objetivos que garanticen la razonabilidad de las deducciones de cada medio probatorio, lo que se logra en atención a las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 1.º de enero de 2014, como lo explicó la sala plena de esta Corporación[26].
El tenor de esa norma es el siguiente: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Asimismo, cabe anotar que las aludidas reglas de la sana crítica hacen referencia a parámetros impuestos por la lógica, ciencia y experiencia. 2.5.2.3 Responsabilidad extracontractual del Estado por privación injusta de la libertad.
El artículo 90[27] de la Constitución Política se constituye en la fuente de la responsabilidad extracontractual del Estado, pues es su «cláusula general»[28], toda vez que prevé los elementos que deben concurrir para que se configure, los cuales son: (i) un daño antijurídico, esto es, un perjuicio que la persona no está en la obligación de soportar;
(ii) una acción u omisión de los servidores públicos concernientes al cumplimiento de sus funciones; y (iii) una relación causal entre el hecho dañoso y la actuación o negligencia de aquellos. En virtud de dichos presupuestos, resulta acertado afirmar que hay lugar a declarar la responsabilidad extracontractual del Estado cuando sus agentes, en acatamiento de sus funciones, por acción u omisión, causan menoscabo a una persona que no debe resistirlo.
Ahora bien, el artículo 65[29] de la Ley 270 de 1996[30] establece tres (3) hechos generadores de responsabilidad patrimonial del Estado provenientes de cuestiones judiciales, a saber: (i) error judicial, (ii) privación injusta de la libertad y (iii) defectuoso funcionamiento de la Administración de justicia, precepto que materializó lo contemplado en el artículo 10[31] de la Convención Interamericana de Derecho Humanos, aunque ya mediaban otras normas que imponían el deber de indemnizar agravios originados en actuaciones jurisdiccionales, como el artículo 414[32] del Decreto 2700 de 1991[33].
Una de las situaciones que compromete la responsabilidad indemnizatoria del Estado es la privación injusta de la libertad, instituida en el aludido artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, el cual consagra que cualquier persona encarcelada que posteriormente obtenga un fallo absolutorio, bien sea porque el acto investigado «no existió, el sindicado no lo cometió, o la conducta no constituía hecho punible», podía demandar con el propósito de ser resarcido.
Este criterio fue desarrollado por la sección tercera del Consejo de Estado[34], que precisó que en el evento en que un individuo sea aprehendido, pero posteriormente resulte favorecido por una decisión de archivo de las diligencias penales, le asiste el derecho de acceder a una compensación económica por los perjuicios que sufrió, sin necesidad de que pruebe que el enclaustramiento fue ilegal.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 270 de 1996[35] la mencionada posición se modificó de manera sustancial, porque su artículo 68 dispuso que «Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado reparación de perjuicios», frente al cual la Corte Constitucional explicó, en sentencia C-37 de ese año[36], que el término «injustamente» hace referencia a una «actuación abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales», por lo que solo había lugar a un reconocimiento pecuniario por encerramiento, cuando tal medida fuere arbitraria, esto es, no atendiera el sistema normativo.
No obstante, esta Corporación (sección tercera) ha determinado que a la luz del artículo 90 constitucional, resulta suficiente que concurran los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado para que se configure el daño antijurídico en un caso de privación de la libertad, el cual se presenta si la decisión absolutoria se da bajo uno de los supuestos consagrados en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, es decir, que el acto investigado «no existió, el sindicado no lo cometió, o la conducta no constituía hecho punible».
Por consiguiente, en el evento en que la providencia de ese tipo se dicte en atención a una situación no prevista en dicha norma, se debe analizar el asunto conforme a lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-37 de 1996, esto es, que el perjuicio derivado de una aprehensión es indemnizable siempre que aquella haya sido desproporcionada.
Sobre el particular, el Consejo de Estado[37] sostuvo: Debe precisarse, en todo caso, que si las razones para la absolución o preclusión de la investigación obedecen a alguna de las tres (3) causales previstas en la parte final del artículo 414 del Código de Procedimiento Penal […] se está frente a un daño imputable al Estado, por privación injusta de la libertad, el cual debe ser indemnizado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política; no obstante, si se presenta un evento diferente a éstos, deberá analizarse si la medida que afectó la libertad fue impartida “injustamente” (C-037/96), caso en el cual el ciudadano debe ser indemnizado por no estar en el deber jurídico de soportarla.
Tal posición fue adoptada con la finalidad de salvaguardar el derecho constitucional fundamental a la libertad, efectivizar el artículo 28[38] de la Carta Política y garantizar que la detención preventiva como instrumento para perseguir delitos no se convierta en una fuente de vulneración de garantías superiores. Cabe advertir que se configura un daño antijurídico en caso de que se absuelva a un sindicado sujeto a medida de aseguramiento, sin embargo, este no involucra per se la obligación del Estado de resarcirlo, pues para que ello ocurra es necesario que medie el elemento denominado nexo causal, entendido como la relación que debe existir entre el hecho generador del detrimento y el resultado.
Así las cosas, una captura no compromete la responsabilidad extracontractual del Estado cuando aquella se origina a causa del actuar de una persona diferente a la procesada (hecho de un tercero) o tuvo lugar por imprudencia de esta (culpa del indiciado), dado que si se estructura alguna de esas dos (2) hipótesis, se desquebraja el nexo causal.
Visto lo anterior, en el asunto sub judice la Sala evidencia, de los documentos que obran en el expediente ordinario, que la orden de aprehensión del tutelante se produjo como consecuencia del fallo condenatorio dictado en su contra el 30 de junio de 2011 por el Juzgado Penal del Circuito de Ubaté, al encontrarlo responsable del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, en concurso heterogéneo con el de peculado por apropiación, determinación judicial modificada el 25 de agosto de ese año por el Tribunal Superior de Cundinamarca (sala penal), en el sentido de condenarlo únicamente por el primero de los punibles que le fue imputado.
Posteriormente, con sentencia de 11 de julio de 2012, la Corte Suprema de Justicia (sala de casación penal) decidió casar el aludido pronunciamiento judicial de 25 de agosto de 2011, para en su lugar absolver al actor y ordenar su libertad inmediata, bajo el argumento de que la conducta que se le endilgó no se enmarcaba dentro del tipo penal por el que fue condenado, por cuanto a este «[…] la Fiscalía lo acusó por ejecutar el contrato No. 001 del 4 de enero de 2008 sin haberse cumplido el requisito de la póliza de cumplimiento.
Este tipo de desatención contractual, cuando se concreta en su ejecución, no está previsto en el tipo penal de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, luego el comportamiento del prenombrado es atípico […]». Con fundamento en la situación descrita, el tutelante y sus familiares, al estimar que aquel estuvo injustamente privado de la libertad, promovieron medio de control de reparación directa contra la Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Fiscalía General de la Nación (expediente 11001-33-36-032-2014-00076-00), del que conoció el Juzgado 32 Administrativo de Bogotá que, mediante providencia de 17 de julio de 2017, negó las pretensiones allí formuladas, al considerar que se había configurado el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima, decisión confirmada el 24 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera).
Ahora bien, revisada la sentencia enjuiciada se tiene que las autoridades accionadas analizaron las pruebas que se practicaron en el proceso penal y que fueron adosadas al trámite ordinario, de las que infirieron que (i) el tutelante suscribió y ejecutó un contrato estatal «[…] sin el cumplimiento del requisito consistente en verificar que se hubieren otorgado las pólizas correspondientes y proceder a su aprobación, tal y como se estableció en la claúsula séptima del […] contrato […]» 1 de 4 de enero de 2008, (ii) «[…] aunque el [mencionado] contrato se ejecutó los días 6, 7 y 8 [siguientes] […] y […] el acta de inicio se suscribió el 4 [de los mismos mes y año], […] solo hasta el 15 de enero del mismo año […] se expidió y aprobó la correspondiente póliza de cumplimiento […]» y (iii) dentro de las diligencias que se adelantaron «[…] se advirtieron irregularidades tales como que, el cheque por medio del cual se le pagaban los honorarios al contratista ($ 16.920.000) […] fue retenido por el alcalde, aquí demandante, y endosado y consignado en su cuenta personal […], para con tal suma de dinero cubrir una obligación crediticia que tenía con el mismo banco».
Panorama probatorio bajo el cual concluyeron que el actor «[…] tuvo incidencia directa en las irregularidades acaecidas en la ejecución del contrato 001 de 2008 […]», por lo tanto, «[…] con su conducta culposa se expuso total e imprudentemente a sufrir el daño […]; en la medida en que siendo un servidor público, participó de manera activa y determinante en la celebración y ejecución de un contrato estatal sin el cumplimiento de los requisitos legales», por lo que confirmaron la decisión de negar las pretensiones incoadas en el trámite ordinario, al considerar que los perjuicios que allí se reclamaban no eran atribuibles a las autoridades accionadas, sino al incumplimiento de sus funciones contractuales cuando se desempeñó como alcalde de Tausa.
Para la Sala, la aserción enunciada en el párrafo precedente no incurre en el defecto fáctico aludido en el escrito inicial, comoquiera que no solo se efectuó una valoración razonable de las diligencias penales, sino también de los elementos de convicción adosados al expediente contencioso- administrativo, pues ellos permitían inferir que el tutelante podía ser responsable del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, situación que imponía a las autoridades penales encargadas (Fiscalía General de la Nación, Juzgado Penal del Circuito de Ubaté y sala penal del Tribunal Superior de Cundinamarca) ejercer las funciones que el ordenamiento jurídico les ha confiado para preservarlo.
Resulta oportuno advertir que el hecho de que los accionados no hayan valorado las pruebas en el sentido que pretendían los demandantes en el trámite ordinario, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, por cuanto en acatamiento de sus competencias jurisdiccionales tienen la potestad de otorgar diferentes grados de certeza a los elementos de convicción obrantes en el expediente, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia.
Por ende, las conclusiones probatorias del funcionario judicial (natural) están amparadas por la presunción de buena fe, circunstancia que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores, supuesto que no se da en el sub lite. Acerca de este aspecto, la Corte Constitucional[39] sostuvo: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].
Por otra parte, el tutelante alega que en el fallo enjuiciado se aplicaron «FUENTES FORMALES NO VIGENTES», toda vez que se mantuvo la decisión de primer grado por «[…] el hecho nuevo de que la jurisprudencia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia en algún momento había considerado que la ausencia de aprobación de pólizas s[í] era constitutiva del delito de celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales».
Al respecto, cabe anotar que si bien es cierto que el fallo absolutorio emitido por la Corte Suprema de Justicia (sala de casación penal) se cimenta en la incongruencia «entre la acusación y el fallo», puesto que «[…] consideró dos fases del contrato (celebración y liquidación) no comprendidas en el pliego acusatorio», y en un cambio jurisprudencial realizado a partir de mayo de 2003 por la mencionada Corporación, consistente en que la conducta descrita en el artículo 410[40] del Código Penal, que regula el delito de «[…] contrato sin el cumplimiento de los requisitos legales […], solo comprende las fases de tramitación, celebración y liquidación, entendida la primera exclusivamente [como] la surtida antes de la suscripción del referido contrato […]», y, en esa medida, se determinó que la conducta que se le imputaba al actor era atípica, pues la irregularidad que la originó se presentó en la etapa de ejecución del contrato, también lo es que no es objeto de revisión constitucional ese pronunciamiento judicial, por lo que no se analizará tal inconformidad, sin perjuicio de ello, valga recordar que la naturaleza del proceso penal dista de la del contencioso-administrativo, lo que habilita que este se puedan analizar pruebas y conductas desestimadas en aquel de manera diferente, por cuanto ello no tiene incidencia en el derecho punitivo, tal como lo indicó el Consejo de Estado[41], al precisar: La premisa de apertura a este análisis viene marcada por el reconocimiento a la intangibilidad de la presunción de inocencia que fue blindada en el escenario de la investigación penal, y que, ni puede ser controvertida ni alcanzada por las valoraciones que aquí se hagan.
Esa hermeticidad, a su vez, facilita el ejercicio de interpretación que le corresponde al juez de lo contencioso y le permite asumir una exploración axiológica amplia, pues en últimas, nada de lo que aquí se diga tiene por objeto abatir la decisión penal. De esta forma, las valoraciones de la Sala son por completo autónomas e independientes y se reservan a los fines y efectos de esta jurisdicción. […] No obstante, al quedar la presunción de inocencia excluida del objeto que corresponde a esta jurisdicción, no puede asumirse inoponible a otros principios, que dentro del sistema jurídico –visto como un todo- cobran protagonismo.
Como se trata de principios que –ab initio- están hechos de la misma molécula jurídica y, por ende, del mismo peso, cada jurisdicción, conforme a las reglas que la gobiernen, debe valorar aquellos cuya relevancia sea inobjetable a los fines y propósitos que a cada una corresponde. […] Más aún, el estándar de valoración de dichos principios, impone a la Sala el deber de realizar dentro del marco normativo correspondiente, una estimación propia del material probatorio, conforme a los fines y presupuestos autónomos.
En virtud de lo expuesto, la Sala estima que las inferencias consignadas en la providencia cuestionada gozan de respaldo probatorio, puesto que la privación de la libertad que sufrió el actor fue producto de una sentencia que relacionó medios de convicción (testimonios[42] y documentos), de los que era dable colegir la comisión del delito que se le endilgó, por lo que no era procedente imponerle a la Administración el deber de resarcir los perjuicios reclamados en sede contencioso-administrativa por ese hecho.
Así las cosas, en atención a que en la providencia censurada las autoridades accionadas no realizaron una deducción arbitraria de los medios de convicción obrantes en el expediente de reparación directa 11001-33-36- 032-2014-00076-00, por el contrario, los analizaron de manera razonable, se hace necesario concluir que no se configuró el defecto fáctico invocado en la solicitud de amparo.
Por lo tanto, pese a que en la providencia impugnada se declaró improcedente la acción de la referencia, cuando a ello había lugar solo respecto de la presunta vulneración del principio de congruencia, comoquiera que, de acuerdo con lo anotado, tampoco es dable acceder al amparo sustentado en el defecto fáctico, se confirmará el fallo de primera instancia, pero por las razones expuestas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia de 15 de noviembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera), que declaró improcedente el presente trámite constitucional, pero por las razones aquí expuestas. 2.º Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3.º Comuníquese la presente decisión a la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado y remítasele copia. 4.º Ejecutoriado este fallo, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
CARMELO PERDOMO CUÉTER | SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Fecha en la que la Corte Suprema de Justicia profirió sentencia en la que absolvió al accionante del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, que le había sido imputado el 27 de mayo de 2009 por la Fiscalía General de la Nación. [2] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [3] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [4] «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». [5] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [6] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [7] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [8] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [9] «ASPECTOS NO REGULADOS.
En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». [10] M. P. Alejandro Linares Cantillo. [11] Sentencia T-714 de 2013, (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), que a su vez reitera lo dicho en las sentencias T-773 de 2008, (M.P. Mauricio González Cuervo);
T-450 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-025 de 2002, (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras. [12] Corte Constitucional, sentencia T-339 de 2015, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [13] Sentencia T-649 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [14] Comoquiera que la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión quedó ejecutoriada el 26 de junio de 2019, esto es, en vigor del referido ordenamiento, resulta imperativo aplicarlo para establecer si se formula (o formuló) de manera oportuna. [15] Sala especial 22 de lo contencioso-administrativo, providencia de 2 de febrero de 2016, expediente: 11001-03-15-000-2015-02342-00. [16] Consejo de Estado, sección tercera, subsección A, sentencia de 21 de febrero de 2011, C. P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 25000-23-26-000- 1995-01692-01: «Resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia […] toda vez que en el recurso de apelación [opera] el principio de congruencia […]». [17] Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [18] Numeral 1 del artículo 6 del Decreto ley 2591 de 1991, «por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo86 de la Constitución Política». [19] Artículo 86 de la Carta Política. [20] En ese sentido, no se compadece de la situación del tutelante la determinación adoptada en el fallo de primera instancia emitido dentro del asunto de la referencia, en el que se declaró improcedente esta acción por no colmar el requisito de relevancia constitucional, puesto que en el asunto sub judice aquel aduce que no se estudiaron la totalidad de las pruebas recaudadas en el trámite ordinario (defecto fáctico), lo que de encontrarse probado, vulneraría la garantía superior invocada en la solicitud de amparo. [21] Ff. 128 a 140 exp. ordinario [22] Ff. 325 a 327 exp. ordinario. [23] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [24] Sentencia T- 474 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [25] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [26] Auto de 25 de junio de 2014, C. P. Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012-00395-01. [27] «El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste». [28] Corte Constitucional, sentencia C-38 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. [29] «El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales.
En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad». [30] «Estatutaria de la administración de justicia». [31] «Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial». [32] «Quien haya sido privado injustamente de la libertad podrá demandar al Estado indemnización de perjuicios». [33] «Por medio del cual se expiden y se reforman las normas de procedimiento penal». [34] Sentencia de 6 de abril de 2011, C. P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 20942. [35] «Ley estatutaria de la administración de justicia». [36] M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. [37] Sección tercera, subsección A, sentencia de 8 de noviembre de 2016, C. P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, expediente 81001-23-31-000-2008-00083- 01 (39182). [38] «Toda persona es libre.
Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley. […]». [39] Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [40] «El servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o lo celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá en prisión de sesenta y cuatro (64) a doscientos dieciséis (216) meses, multa de sesenta y seis punto sesenta y seis (66.66) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de ochenta (80) a doscientos dieciséis (216) meses». [41] Sección tercera, subsección B, sentencia de 14 de diciembre de 2016, C. P. Ramiro Pazos Guerrero, expediente 17001-23-31-000-2008-00305-01. [42] En audiencia celebrada el 4 de mayo de 2011, se recepcionaron las declaraciones de Doris Sofía Moyano, Agustín Torres Ortiz y Clara Inés Pachón Arévalo (ff. 81 y 82 exp,. ordinario).