ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO SUSTANTIVO – No se aplicó la norma pertinente / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DECONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se aplicó criterio jurisprudencial que corresponde con el caso / RECONOCIMIENTO DE SOBRESUELDO PARA DOCENTES / FALTA DE COMPETENCIA DE ASAMBLEAS PARA FIJAR RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS / ACTO ADMINISTRATIVO QUE REVOCÓ RECONOCIMIENTO DE SOBRESUELDO A DOCENTE – Sin consentimiento del docente por haber sido revocada ordenanza que reconocía sobresueldo En el caso que nos ocupa, es claro que el sobresueldo del 20% reconocido a la señora [M.M.R.J.] tuvo origen en la Ordenanza 13 de 1947, la cual no le era aplicable, dado que la asamblea departamental de Cundinamarca carecía de competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos docentes, pues dicha facultad le corresponde, de manera exclusiva, al Congreso de la República y al Gobierno Nacional.
(…) Y era precisamente la derogatoria tácita de la citada Ordenanza, como reiteradamente lo han sostenido las distintas Subsecciones de la Sección Segunda de esta Corporación, lo que le impedía al Tribunal accionado avalar el reconocimiento del sobresueldo 20% a favor de la señora Ramos Jiménez, pues ello implicaba desconocer el precedente sentado por el órgano de cierre, en relación con la falta de vigencia de ese acto y su contradicción con normas de rango constitucional y legal.
(D) de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SU-182 de 2019, la Sala observa. que la decisión de la administración de reconocer el sobresueldo del 20% a la docente, se enmarca en uno de los escenarios expuestos en la jurisprudencia constitucional –regla i)– que determina que la protección de derechos, implica que estos hayan sido adquiridos con justo título, esto es, que su obtención se haya dado con arreglo a las leyes vigentes, lo cual no ocurrió en este caso, pues como ha quedado suficientemente explicado, el reconocimiento se hizo fundamentado en una Ordenanza que para la fecha de vinculación de la docente [M.M.R.J.] (1984), no le era aplicable.
(…) Es claro, y no está en discusión, que la administración al momento de revocar o suspender una decisión previamente tomada en un acto administrativo, debe atender y expresar motivos que sean reales, objetivos, trascendentes y verificables, con el propósito precisamente de no incurrir en una determinación arbitraria o caprichosa de su parte.
Sin embargo, es también razonable que exista la posibilidad de revisar esos reconocimientos, y de ser necesario, revocarlos o suspenderlos cuando resulten contrarios a la Carta Política y a la Ley, como sucedió desde un inicio con el sobresueldo del 20% otorgado a la docente Ramos Jiménez. (…) En el presente caso, evidencia la Sala que para determinar si en el presente asunto se requería del consentimiento de la docente para la suspensión del pago el sobresueldo del 20%, el Tribunal accionado se limitó al análisis del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 a la luz de la Sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional que declaró su exequibilidad condicionada, pero dejando de lado el estudio de la Sentencia SU-182 de 2019, en la que dicha Corporación “reiteró” y “complementó” los criterios trazados frente al alcance de la citada norma, y del precedente pacífico de la Sección Segunda del Consejo de Estado –órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo–, en relación con la derogatoria tácita de la Ordenanza 13 de 1947 y con la imposibilidad de alegar la existencia de derechos adquiridos en contra de la Constitución y la Ley, por provenir de normas proferidas por quien carecía de competencia para expedirlas.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTÍCULO 29 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO
19. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00285-00(AC) Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D” La Sala decide la acción de tutela instaurada por el Departamento de Cundinamarca, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 28 de enero de 2020, el Departamento de Cundinamarca, por conducto de apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones[1]: “1.
Se amparen los derechos fundamentales del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA a la seguridad jurídica, debido proceso y a la administración de justicia, consagrados en la Constitución Política. 2. Se deje sin valor y efecto la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, con fecha del veintidós (22) de agosto de dos mil diecinueve (2019), proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora MARÍA MERCEDES RAMOS JIMENEZ contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA con radicado 2017- 0225. 3.
Se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” a confirmar en su totalidad la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá”. 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Relativos al reconocimiento del sobresueldo del 20% a la docente 2.1.
La señora María Mercedes Ramos Jiménez se desempeñó como docente desde el año 1984, al servicio del Departamento de Cundinamarca. 2.2. Mediante la Resolución No. 009422 del 19 de diciembre de 2014, le fue reconocido sobresueldo del 20%. 2.3. El Departamento de Cundinamarca decidió inaplicar por inconstitucional el artículo 5º de la Ordenanza 13 de 1947, y en consecuencia, revocó unilateralmente el acto de reconocimiento del sobresueldo 20%, entre otros docentes, a la señora María Mercedes Ramos. 2.4.
El 4 de mayo de 2017, la señora María Mercedes Ramos radicó petición en la que solicitó que se le continuara pagando el sobresueldo del 20% y que le fueran reintegrados los valores dejados de pagar por tal concepto desde el mes de agosto de 2016. Dicha petición no fue respondida por la administración. La acción de lesividad promovida por el Departamento de Cundinamarca 2.5.
El Departamento de Cundinamarca en el mes de julio de 2017, presentó medio de control de nulidad “por acto propio y de terceros”, en contra de la Resolución No. 009422 del 19 de diciembre de 2014, por la que le fue reconocido sobresueldo del 20% a la docente María Mercedes Ramos Jiménez. 2.6. Del asunto conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “B”, que en sentencia del 4 de abril de 2019 declaró la nulidad del acto administrativo que en su momento reconoció el mencionado sobresueldo a la señora María Mercedes Ramos Jiménez. 2.7.
Según lo informa el Departamento de Cundinamarca en el escrito de tutela, dicha decisión fue apelada, y se encuentra en trámite de segunda instancia ante el Consejo de Estado, Sección Segunda. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la docente 2.8. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora María Mercedes Ramos demandó al Departamento de Cundinamarca, pretendiendo la nulidad del acto ficto negativo respecto de la petición que radicó el 4 de mayo de 2017, y a título de restablecimiento del derecho, que se ordenara reanudar el pago del sobresueldo del 20% a su favor, conforme a la Ordenanza 13 de 1947, así como el reintegro de las sumas dejadas de cancelar por dicho concepto y la indemnización por daños morales y por afectación relevante a derechos constitucionalmente amparados. 2.9.
Del asunto conoció el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, que mediante sentencia del 18 de abril de 2018, si bien declaró la existencia del acto ficto negativo producto de la petición del 4 de mayo de 2017, negó las demás pretensiones de la demanda, por considerar que al reconocerse una prestación laboral con base en la Ordenanza 13 de 1947, se desconoció de manera flagrante y notoria el ordenamiento jurídico, y en tal virtud, estimó que se cumplieron los supuestos de hecho de la excepción consagrada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, para que el reconocimiento fuera revocado unilateralmente por la administración sin necesidad de consentimiento previo del particular en cuyo favor se reconoce el derecho. 2.10.
La decisión fue apelada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “D”, que por sentencia del 22 de agosto de 2019 revocó la decisión del juzgado, y en su lugar, declaró la nulidad del acto ficto negativo y condenó al Departamento de Cundinamarca a reanudar el pago del sobresueldo 20% al que la parte demandante tuvo derecho, “con las implicaciones legales correspondientes”. 2.10.1.
Indicó que si bien la administración advirtió el error cometido en la Resolución 09422 de 2014, y con base en un concepto del Ministerio de Educación emitió la Circular el 28 de agosto de 2015, en la que informó a los docentes y directivos docentes vinculados al Departamento de Cundinamarca que se harían los ajustes, no se evidenciaba manifestación de voluntad alguna por parte de la señora Ramos Jiménez. 2.10.2.
Advirtió que si la administración consideró que debía revocar un acto por considerarlo ilegal, debió respetar el debido proceso de los afectados con el mismo, concretamente de la demandante a quien se le debió garantizar el derecho de contradicción y permitirle presentar las pruebas que considerara, de tal manera que debía declararse la nulidad del acto ficto negativo, producto de la petición en la que solicitó que se le cancelara el sobresueldo 20% dejado de pagar. 2.10.3.
Consideró que como consecuencia de lo anterior, debía reactivarse el pago del sobresueldo a la demandante desde agosto de 2016, ya que se le había desconocido el derecho de audiencia a la señora Ramos Jiménez. 3. Fundamentos de la acción 3.1. La entidad pública tutelante considera que en el caso se configura un defecto sustantivo, ya que la autoridad judicial demandada le dio efectos a normas que en la actualidad no tienen vigencia, toda vez que la potestad para fijar salarios radica en cabeza del Congreso de la República, razón por la que el mismo Consejo de Estado ha sido enfático en inaplicar la Ordenanza 13 de 1947 para los empleados territoriales vinculados con posterioridad al año 1968, ya que fue precisamente con ocasión del Acto Legislativo 01 de 1968 que se estableció la competencia para fijar los salarios de los empleados territoriales.
En otras palabras, el tribunal le dio efectos a una ordenanza que se encuentra derogada por las disposiciones constitucionales y legales expedidas con posterioridad, dándole aplicación a una norma contraria a la Constitución Política de 1991 y a la Ley 4ª de 1992. Informó que en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró nula la Resolución No. 009422 del 19 de diciembre de 2014, que reconoció el sobresueldo 20% a la señora María Mercedes Ramos Jiménez. 3.2.
Considera que se incurrió en defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque el Consejo de Estado se ha pronunciado en diversas sentencias, frente a la inaplicación del artículo 5º de la Ordenanza 13 de 1947, dada su derogatoria tácita, debiendo los servidores acogerse a las disposiciones legales vigentes en materia salarial al momento de su vinculación. Aclaró que si bien la actora cumplía con los requisitos de la Ordenanza 13 de 1947 para ser beneficiaria del sobresueldo 20%, lo cierto es que los beneficios que contemplaba esa norma no le eran aplicables, pues contrariaban de manera directa el contenido de la Constitución Política.
Como precedente, cito las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) Sección Segunda, sentencia del 27 de octubre de 2011, radicación No. 25000-23-25-000-2004-08852-01. M.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. ii) Sección Cuarta, sentencia del 27 de septiembre de 2012, radicación No. 11001-03-15-000-2012-00798-00 (AC). M.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. iii) Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de septiembre de 2012, radicación No. 25000-23-25-000-2005-01409-01.
M.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón. iv) Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de abril de 2011, radicación No. 25000-23-25-000-2006-00025-01. Ponente Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3.3. Finalmente, se alegó la configuración del defecto por violación directa de la Constitución Política, al señalar que la decisión del tribunal atenta contra lo dispuesto en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política y el numeral 7º del artículo 305, según los cuales corresponde al legislador y al gobierno la potestad de que el primero fije los criterios y atribuciones y con los que el segundo determine los salarios y demás prestaciones a reconocer a los funcionarios de las entidades territoriales. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 30 de enero de 2020[2], se admitió la tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, se ordenó vincular como terceros con interés al Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, a la señora María Mercedes Ramos Jiménez y se dispuso surtir la correspondiente notificación. 4.2.
Posteriormente por auto del 28 de abril de 2020, se ordenó fijar un aviso por la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá, acerca de la existencia de la presente acción, dirigida a la señora María Mercedes Ramos Jiménez, vinculada como tercero con interés, quien no había sido posible notificar. 4.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, manifestó que había quedado claro en la decisión que el Consejo de Estado había hecho mención a la derogatoria tácita del artículo 5º de la Ordenanza 13 de 1947 y que solamente quienes ostentaban ese beneficio con anterioridad a 1968 podrían continuar gozando de dicho pago.
Que el Departamento de Cundinamarca, expidió la Resolución 9422 de 2014, reconociendo a la señora Ramos Jiménez tal beneficio, acto administrativo que gozaba de presunción de legalidad, de tal manera que en cabeza de la mencionada señora se había generado un estado de confianza para poder continuar recibiendo dicho pago. Sostuvo que si bien el departamento había demandado su propio acto, esto no era óbice para haber solicitado la autorización del particular al momento de proceder a revocar la decisión de pago de dicho sobresueldo y que esta vulneración al debido proceso de la demandante no podía entenderse como subsanada con la presentación de la demanda respectiva por parte de la entidad.
Advirtió que si bien existe una decisión de primera instancia que anuló el acto administrativo de reconocimiento del sobresueldo a favor de la actora, estaba en trámite la segunda instancia, de tal suerte que no existe decisión definitiva al respecto. 4.4. El Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá[3], manifestó que el asunto fue reasignado y avocó conocimiento de las diligencias a partir del 2 de octubre de 2019, dictando auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior y que actualmente el proceso se encuentra archivado.
Finalmente indicó los datos de localización de la señora María Mercedes Ramos Jiménez y anunció que remitía en archivo adjunto el expediente judicial. 4.5. La señora María Mercedes Ramos Jiménez, por conducto de apoderado, manifestó que en la decisión del Tribunal no se configura defecto alguno que lleve a su revocatoria o anulabilidad, por lo que pidió que se declare la improcedencia de la acción, o que se desestimen las pretensiones de la presente acción. Explicó que en varias oportunidades el Departamento de Cundinamarca ha empleado la acción de tutela como una instancia adicional, y que incluso, en algunos casos ha acudido al recurso extraordinario de Revisión como una instancia adicional, sin que le haya sido favorable.
Precisó que en casos como el presente, las pretensiones de la demanda nunca apuntaron a que se reconociera un derecho laboral (20% aumento sueldo), pues este como se aprecia en los hechos de la demanda, a la parte actora se le estaba pagando y lo había devengado. Que el punto central de la controversia gira en torno a la revocatoria directa de un acto administrativo de carácter particular y concreto sin el lleno de lo requisitos del artículo 97 del CPACA, específicamente el que atañe al consentimiento del titular del derecho, es decir la señora Ramos Jiménez.
Y sostuvo que al no existir consentimiento del titular del derecho, lo que le correspondía al Departamento de Cundinamarca era demandar su propio acto ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo. Advirtió además, que el defecto sustantivo que se plantea por el Departamento de Cundinamarca, tiene su base en que la Segunda Instancia “le dio efectos a normas que en la actualidad no tienen vigencia, (…)”, refiriéndose a la Ordenanza 13 de 1947 proferida por la Asamblea de Cundinamarca, pero es que el debate no es ese, como bien lo entiende el tribunal accionado.
En igual sentido lo entiende en relación con el presunto defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial, pues insiste, ese no fue el debate del tribunal al momento de definir el caso. Que incluso, en la sentencia reprochada se hace un extenso análisis normativo de la Ordenanza 13 de 1947 tanto a la luz de la Constitución de 1886 como de la de 1991, diferenciando que el debate está en el reproche sobre el procedimiento que utilizó el Departamento para revocar y suprimir de manera abrupta el pago de un emolumento salarial e igualmente se refirió a la jurisprudencia que se ha pronunciado en relación con la citada ordenanza, razón por la que tampoco se desconoció el precedente como lo anuncia el departamento en el escrito de tutela.
Finalizó precisando: “Como se ha dicho desde el inicio del proceso en la Jurisdicción Contencioso Administrativo, los argumentos en que se fundamentan los supuestos defectos en esta tutela, deberían haber sido expresados en la demanda ante la Jurisdicción, para la revocación de su propio acto, ante la falta de consentimiento del titular del derecho, que era el procedimiento que ha debido realizar el Departamento”.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[4] y especiales[5] que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción. 3.
Delimitación del análisis y planteamiento del problema jurídico 3.1. En el escrito de tutela, el departamento de Cundinamarca alega la configuración de los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente y por violación directa de la Constitución Política, sin embargo, los fundamentos de este último defecto coinciden con los expuestos para el defecto sustantivo, motivo por el cual se examinarán conjuntamente. 3.2.
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar, si al proferir la sentencia del 22 de agosto de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, incurrió en los defectos sustantivo y por desconocimiento del precedente, al acceder a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por María Mercedes Ramos Jiménez, orientadas a la reanudación del pago sobresueldo del 20% creado mediante la Ordenanza 13 de 1947 para el personal docente y directivo docente del departamento de Cundinamarca. 4.
Alcance de los defectos alegados 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, que tiene una incidencia directa en la decisión y del que se puede predicar que de forma directa y autónoma lesiona los derechos fundamentales. Para la jurisprudencia constitucional este defecto se produce cuando el juez toma una decisión con fundamento en normas inexistentes, inconstitucionales o inaplicables al caso, lo que genera una contradicción evidente entre los fundamentos y la decisión[6].
También puede presentarse un defecto material o sustantivo, cuando se interpreta una disposición en forma incompatible con las circunstancias fácticas y, por tanto, la interpretación dada por el juez resulta a todas luces improcedente. En estos casos, la jurisprudencia ha sido enfática en predicar que no cualquier interpretación inadecuada puede considerarse vulneradora del derecho al debido proceso, sino que esta debe ser abiertamente arbitraria y carecer de razonabilidad.
Es importante precisar, que la jurisprudencia constitucional, entre otros eventos, ha considerado que este defecto tiene ocurrencia cuando: la interpretación de la norma aplicada, desconoce sentencias con efectos erga omnes[7]. Esto implica hacer mención al desconocimiento del precedente constitucional como una de las causales de configuración del defecto sustantivo, pues como se ha dicho, las reglas de interpretación fijadas en sentencias de constitucionalidad y unificación proferidas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, vienen a ser parte de la misma ley, en atención a la fuerza vinculante que tienen ese tipo de decisiones. 4.2.
De otra parte, el precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente).
En relación con este defecto, la Corte Constitucional ha dicho que el desconocimiento del precedente constitucional es causal autónoma y específica de procedibilidad, y se configura, entre otros motivos: i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad[8] y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela[9], mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. 5.
Análisis del caso concreto 5.1. En el caso concreto, se advierte que i) mediante la Resolución 09422 del 19 de diciembre de 2014, el Departamento de Cundinamarca le reconoció a la docente la María Mercedes Ramos Jiménez, el sobresueldo del 20% creado en la Ordenanza 13 de 1947; y ii) en el año 2016 se suspendió el pago de dicho concepto, luego de socializarse la Circular 00238 del 28 de agosto de 2015, en la que se informó a los docentes y directivos docentes, que existía concepto emitido por el Ministerio de Educación que señalaba hasta qué momento debía reconocerse el incremento del 20% a los servidores públicos docentes contemplado en la Ordenanza 13 de 1947, y anunció que “con base en el concepto mencionado, para la nómina del mes de agosto de 2015 se realizaron los ajustes correspondientes desactivando el reconocimiento del 20% a aquellos funcionarios que por las razones de índole jurídico expuestas en el mencionado concepto, ya cumplieron con las condiciones para dejar de percibirlo”. 5.2.
También es relevante precisar que, el Departamento de Cundinamarca presentó demanda de nulidad en contra de su propio acto –Resolución 09422 del 19 diciembre de 2014–, asunto que correspondió conocer en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “B”, que por sentencia del 4 de abril de 2019[10], declaró la nulidad del citado acto administrativo, entre otros.
Como fundamento de la decisión, indicó al haber sido suprimida la facultad que tenían los entes territoriales de fijar y regular salarios y prestaciones sociales, por una disposición de rango constitucional, los actos administrativos emitidos por estos –entre los que se encuentra la Ordenanza 13 de 1947– se tornaban inconstitucionales, razón por la que se configuraba una “inconstitucionalidad sobreviniente la cual se predica sólo respecto de leyes vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la nueva Constitución que produce un fenómeno jurídico asimilado a la derogatoria”.
De acuerdo con la consulta hecha en la página web de la Rama Judicial, la decisión de primera instancia fue apelada, y mediante providencia del 25 de julio de 2019, se rechazó el recurso de apelación interpuesto[11]; decisión que se notificó por estado el 26 de julio de 2019. Contra esta decisión se interpuso recurso de reposición y en subsidio queja.
El recurso de reposición, según el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, se resolvió el 4 de octubre de 2019, y el 23 de octubre del mismo año, se envió al Consejo de Estado, Sección Segunda para el trámite de la queja, y consultada la página web del Consejo de Estado, el asunto se encuentra en la Sección Segunda, Subsección “A”, al despacho para resolver[12]. 5.3.
Ahora bien, para examinar el caso concreto, vale la pena hacer algunas precisiones en relación con la Ordenanza 13 de 1947, la cual, incluso, ha sido objeto de estudio por la Sección Segunda de esta Corporación. 5.3.1. La Ordenanza 13 de 1947, “Por la cual se destina una partida, se dispone su distribución, se ordena un crédito-traslado y se deroga en todas sus partes el artículo 7º de la Ordenanza número 28 de 1946 y se dicta otras disposiciones”, fue expedida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca, y en su artículo 5º, señaló: “Artículo 5º.
Los empleados y obreros del Departamento que hayan cumplido veinte años o más, al servicio de Cundinamarca, que no hayan sido pensionados y que se hallen en ejercicio de sus funciones con una antigüedad no menor de cinco años, sin solución de continuidad, tendrán derecho a un aumento del veinte por ciento del sueldo o jornal que devenguen.
La Gobernación procederá a liquidar en el presupuesto las partidas correspondientes, quedando ampliamente facultada para hacer las operaciones del caso, a fin de dar cumplimiento a esta disposición, la cual regirá desde el día primero de julio próximo.”. Sobre el particular, se debe precisar que en vigencia de la Constitución Política de 1886, y aún con las reformas contenidas en los actos legislativos de 1910 y 1945, los entes territoriales tenían una potestad amplia para la fijación de los sueldos de los empleados departamentales, que incluía la facultad de crear factores o elementos de salario.
Asimismo se tiene que, a partir de la reforma constitucional de 1968, en cuanto a la fijación de salarios y prestaciones de los empleados públicos, hubo una transformación sustancial, de manera que, a los entes territoriales se les arrogó única y exclusivamente la potestad de determinar las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleo.
Fue precisamente a partir de esta reforma que quedó superada la discusión en relación con la competencia para fijar aspectos de orden salarial, ya que pasó de ser un asunto del sector territorial al legislador. 5.3.2. Precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado en torno a la Ordenanza 13 de 1947. i) En relación con la competencia de los entes territoriales para fijar salarios y prestaciones, como sucedió en su momento con la Ordenanza 13 de 1947, el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”[13] explicó lo siguiente: “El problema jurídico que se presentaba en esa época, era poder determinar hasta dónde iba esa potestad y más específicamente si ésta incluía la posibilidad de crear nuevos factores de salarios o simplemente, fijar las escalas salariales de acuerdo con los niveles y grados que se requerían en los diferentes entes territoriales.
“En criterio de la Sala, la competencia del ente territorial no iba más allá de simplemente fijar las escalas salariales y esto no incluía la potestad de crear factores o elementos constitutivos del salario, pues esta función estaba reservada al legislador. Lo antes dicho, además, porque con la reforma constitucional aludida, el Constituyente quiso limitar la potestad de los entes territoriales para buscar cada vez más la realización de uno de los pilares fundamentales del derecho laboral que consistía en que, a trabajo igual salario igual, preceptiva que empezó a tener fuerza constitucional a partir de esa reforma del Estado de 1968, de manera que, en todo el sector público, se equiparan los elementos o factores destinados a remunerar al trabajador”.
La anterior situación no cobija a quienes venían vinculados en el sector territorial, pues ellos tienen derecho a no ser desmejorados, por las nuevas regulaciones que establezca el competente. […] En suma, quienes se beneficiaban de factores o elementos salariales ordenados por instrumentos de carácter territorial o inclusive, quienes alcancen a devengarlos por el hecho de que el legislador no hubiese regulado el tema, tienen derecho a conservarlos, pero, quienes se vinculen bajo el nuevo régimen, se someten a las nuevas condiciones salariales y prestacionales que regule el competente.
En nuestro caso, si un empleado estaba vinculado antes de la reforma Constitucional de 1968, a él se le continúa aplicando el régimen que venía gozando o el nuevo sí le es igual o más favorable, y no puede haber, en ningún caso, una desmejora salarial. En cambio, el nuevo empleado, entendido como vinculado después del año 1968, se somete a las regulaciones que señale el competente para fijar salarios o los factores que lo conforman, que en este caso es el previsto por el legislador.
En otras palabras, no es procedente aplicar factores de salario regulados por normas de orden territorial a empleados públicos sometidos a disposiciones de orden legal. La Sala insiste que cuando la nueva autoridad a la que le fue deferida la competencia expida una reglamentación del derecho que regule el salario, son esas normas las que se aplican, así, dicho sea de paso, no deroguen expresamente o regulen algún factor o elemento específico del salario, pues son sólo estas las normas que les cobijan.
En un Estado de Derecho cuando, como en este caso, el competente, ejerce su competencia para regular los salarios y las prestaciones, deben considerarse inaplicables las normas que regulaban el régimen territorial, siempre y cuando no se trate de derechos adquiridos”. […] ii) Esta misma Subsección de la Sección Segunda, en sentencia del 22 de marzo de 2012[14], precisó: “…En conclusión, las autoridades Departamentales no tienen competencia para crear salarios ni prestaciones y, en consecuencia, cualquier disposición de esa jerarquía que establezca salarios o prestaciones, desbordado lo legal, debe ser inaplicada por inconstitucional. […] Se evidencia de lo anterior, que las pretensiones del reconocimiento de el pago de los factores salariales reclamados por la actora se sustentan disposiciones dictadas por el ente territorial demandado cuando es claro que de acuerdo con el marco jurisprudencial y constitucional que el único competente para fijar salarios y prestaciones es el órgano legislativo y por excepción el Gobierno Nacional.
Es necesario reiterar que resulta manifiestamente improcedente la inclusión de estos factores salariales y prestacionales porque, se crearon sin competencia para ello, lo cual, no comporta derecho adquirido y no puede formar parte de las asignaciones de los empleados del ente territorial acusado. La Sala insiste, en que la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales compete al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, de manera excepcional de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador, y no a las corporaciones públicas territoriales o a las autoridades de otros ordenes, las que, además, tienen prohibido arrogársela.
En consecuencia, esta Corporación enfatiza lo expuesto en la sentencia de 15 de abril de 2010 en cuanto a que no puede ordenar el reconocimiento de elementos constitutivos de salarios y prestaciones extralegales aludidos porque se soportan en Ordenanzas, en Decretos expedidos por el órgano incompetente, en “Acuerdos Laborales” y “una serie de normatividad espuria” que no puede producir efectos jurídicos en la actualidad y, por supuesto, esta clase de prestaciones no pueden ser objeto de reconocimiento en la medida en que ni siquiera comporta un derecho adquirido.
Lo anterior porque no resulta procedente alegar la existencia de derechos adquiridos en contra de la Constitución y de la Ley y no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos derivados de normas proferidas por quien carecía de competencia para expedirlas. Adicionalmente debe precisarse que el servidor queda sometido a las normas vigentes al inicio de su vinculación y a todas las que las modifiquen o subroguen durante el término de su servicio.
(Resaltos intencionales). iii) En igual sentido, frente a la Ordenanza 13 de 1947 la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación[15], refiriéndose a la derogatoria tácita de la misma, señaló: “…Cuando el competente ejerce sus atribuciones para regular los salarios y las prestaciones, deben considerarse inaplicables las normas que regulaban el régimen territorial, siempre y cuando no se trate de derechos adquiridos (entendidos como aquellos que ya han ingresado al patrimonio de las personas y no meras expectativas).
En este orden, y particularmente en relación con la Ordenanza 013 de 1947 se tiene que en el artículo 5° estableció un incremento salarial o sobresueldo que remunera directamente la relación laboral (la cual no puede considerarse como prestación social, porque éstas son las destinadas a cubrir riesgos), en los siguientes términos: “Los empleados y obreros del Departamento que hayan cumplido veinte años o más, al servicio de Cundinamarca, que no hayan sido pensionados y que se hallen en ejercicio de sus funciones con una antigüedad no menor de cinco años, sin solución de continuidad, tendrán derecho a un aumento del veinte por ciento del sueldo o jornal que devenguen.” […] “Conforme a lo antes expuesto, es evidente que esta Ordenanza fue expedida de acuerdo con las normas que determinaban la competencia para establecer lo relacionado con sueldos de empleados públicos del orden territorial, y por ende los derechos adquiridos bajo su imperio, deben respetarse conforme a los postulados del derecho laboral entonces vigente y a lo previsto en el artículo 48 de nuestra actual Carta Política.
Sin embargo, estas normas sufrieron una derogatoria tácita, una vez el legislador reguló de manera completa los salarios y prestaciones de los empleados públicos del nivel territorial, y en especial al determinar su régimen salarial y prestacional, como antes se indicó. Es importante señalar que el servidor queda sometido a las normas vigentes al inicio de su vinculación y a todas las que las modifiquen o subroguen durante el término de su servicio.
Por lo anterior, y de acuerdo con los criterios generales antes señalados, encuentra la Sala que una vez el legislador utilizó la facultad de regulación de los salarios a través de la Ley 4ª de 1992, quedaron por fuera del ordenamiento jurídico las normas territoriales que regularon ese aspecto, por ello, resulta improcedente reconocer emolumentos previstos en la Ordenanza 013 de 1947 a los empleados que prestan sus servicios en ese ente territorial, máxime cuando se vincularon después de 1968.
(destacado fuera del texto) Como se sabe, para que exista derogatoria de las normas, no necesariamente la autoridad que las expida de acuerdo con las facultades que le fueron atribuidas debe hacerlo expresamente, en ese caso es suficiente con el mero ejercicio de sus competencias regulatorias para excluir del ordenamiento cualquier disposición que le sea contraria.
De manera que el sobresueldo previsto en la Ordenanza 013 de 1947 tuvo una derogatoria tácita con la expedición de la norma que fijó la asignación salarial de cada empleo, proferido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992””. […] Establecido como está que la demandante no tenía derecho al factor salarial reclamado, estima la Sala que no es posible legitimar una situación derivada de una indebida aplicación de un acto administrativo, y además que no es posible mejorar un derecho reconocido de manera ilegal. […] iv) Incluso, en sede de tutela, esta Sección[16] tuvo la oportunidad de pronunciarse y advirtió: “Por lo tanto, en lo que se refiere a la Ordenanza 013 de 1947, a la que la parte demandante aduce la creación “de un sobresueldo hasta del 20 por ciento a quienes cumplan veinte (20) años en el Departamento”, la Sala encuentra que esta preceptiva no es aplicable a la demandante, quien se vinculó en el año de 1989 (folio 8.
Cdno. 2), en la medida en que el competente reguló los salarios que debía percibir la accionante como se indicó arriba; y cumplió los 20 años, luego de la entrada en vigor del Decreto 439 de 1995. […] En conclusión, la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró los derechos fundamentales alegados porque a la demandante no se le pueden reconocer emolumentos con base en preceptos que contrarían lo dispuesto por la Constitución y la Ley, o normas territoriales que regularon salarios antes del año de 1968, cuando ya fueron derogadas por el actualmente competente para fijar el régimen salarial”. v) En similar sentido, véase también la sentencia de tutela del 26 de abril de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A[17], entre otras. 5.4.
De esta forma, personas como la señora María Mercedes Ramos Jiménez, quien se vinculó con posterioridad a la reforma de 1968, debían someterse a las normas que señalara la autoridad competente para fijar salarios o factores salariales, que para todos los efectos sería el legislador. En la sentencia cuestionada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección D, luego del estudio efectuado en torno a i) la Ordenanza 13 de 1947, ii) a la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos en vigencia de la Constitución Política de 1886 y posteriormente en la de 1991, y iii) a la posición jurisprudencial del Consejo de Estado respecto de la aplicación del sobresueldo 20% fundamentado en la mencionada ordenanza; concluyó que no era posible su aplicación a los empleados vinculados con posterioridad a la reforma ocurrida en el año 1968, “ya que en esta se limitó la competencia de los órganos de dirección de los entes territoriales a fijar las ‘escalas de remuneración’ más no a crear ‘factores salariales’ pues esta función está reservada al legislador”.
Sin embargo, al momento de resolver el caso de la docente María Mercedes Ramos Jiménez, se concretó al examen del debido proceso en sede administrativa para señalar que a la señora Ramos Jiménez no se le garantizó el derecho de audiencia, pues no se le permitió pronunciarse y ejercer su derecho de defensa antes de que se le suspendiera el pago del sobresueldo 20% que se le venía reconociendo desde el año 2014 y se refirió a los motivos del juzgado en relación con la aplicación del artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Sostuvo el Tribunal accionado sobre el punto, que el juez de primera instancia negó las pretensiones de la demanda fundamentado en el mencionado artículo 19 de la Ley 797 de 2003, pero que olvidó que esta había sido objeto de control de constitucionalidad y que en la sentencia de la Corte Constitucional se indicaba que los motivos que daban lugar a la hipótesis de revocatoria del artículo 19 no podían entenderse de manera aislada, sino que la manifiesta ilegalidad tanto de las conductas como de los medios utilizados, debían probarse en el respectivo procedimiento administrativo. 5.5.
Al respecto, advierte la Sala que ese análisis del Tribunal se limitó al estudio de la sentencia de constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, que en su momento hiciera la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, sin considerar que, posteriormente dicho tema fuera nuevamente analizado por la misma Corte en Sentencia SU-182 de 2019, como se pasa a explicar: 5.5.1.
Según el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, es deber de quien reconoce prestaciones económicas, entre otros conceptos, verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y, atendiendo a la ilegalidad de tal reconocimiento, proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aún sin el consentimiento del particular.
Dice la norma textualmente lo siguiente: “Artículo 19. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente. <condicionalmente exequible> Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”. 5.5.2. Esta norma fue objeto de control abstracto de constitucionalidad, y la Corte Constitucional, en Sentencia C-835 de 2003 declaró su exequibilidad condicionada: “Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convencimiento del funcionario competente para resolver.
En conclusión, entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público. Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha mediado un delito.
La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular.
Sólo bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 19 de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal. […]”. 5.5.3. Luego, al interior de las Salas de Revisión de la Corte Constitucional surgió discrepancia en cuanto al estándar exigible a la administración para proceder con la revocatoria directa de los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas[18].
De manera que, de una parte (postura uno[19]), se estableció que la sentencia penal condenatoria, era requisito necesario para proceder con la revocatoria directa del acto que reconoció pensión y, de otra (postura dos[20]), se dijo que la sentencia penal no era el único medio para probar la mala fe en el reconocimiento de la prestación periódica e, incluso, que no era exigible que el beneficiario de la prestación fuera quien causara la ilegalidad, en razón a que, en el Estado de Derecho, también es reprochable el aprovechamiento del ostensible error ajeno. Por tanto, con el propósito de unificar posturas frente al alcance de la norma en comento, en armonía con la sentencia que declaró su exequibilidad condicionada, la Corte Constitucional profirió la Sentencia SU-182 de 2019, en la que “reiteró” y “complementó” los criterios trazados en la sentencia C-835 de 2003 frente al alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, así: (i) Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título.
Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos, implica que su obtención se dio “con arreglo a las leyes vigentes”. Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la Ley. (ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber.
(iii) Sólo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado. Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral.
Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal. (iv) No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria. el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos.
Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración (v) Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios.
El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular.
(vi) Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al pensionado.
Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción. Frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado. (vii) El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral. Tanto el empleador como las administradoras de pensiones son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona.
( ) (viii) El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial. Ateniendo (sic) las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como una instancia meramente adversarial ( ).
(ix) Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa sólo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc). La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho.
(x) Alcance de la revocatoria y recurso judicial. La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional.
(Subraya la Sala) 5.5.4. En el caso que nos ocupa, es claro que el sobresueldo del 20% reconocido a la señora Maria Mercedes Ramos Jiménez tuvo origen en la Ordenanza 13 de 1947, la cual no le era aplicable, dado que la asamblea departamental de Cundinamarca carecía de competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos docentes, pues dicha facultad le corresponde, de manera exclusiva, al Congreso de la República y al Gobierno Nacional[21].
Y era precisamente la derogatoria tácita de la citada Ordenanza, como reiteradamente lo han sostenido las distintas Subsecciones de la Sección Segunda de esta Corporación, lo que le impedía al Tribunal accionado avalar el reconocimiento del sobresueldo 20% a favor de la señora Ramos Jiménez, pues ello implicaba desconocer el precedente sentado por el órgano de cierre, en relación con la falta de vigencia de ese acto y su contradicción con normas de rango constitucional y legal. 5.5.5.
Por lo demás, y en punto a la autorización para revocar o no ese acto particular, de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SU-182 de 2019, la Sala observa que la decisión de la administración de reconocer el sobresueldo del 20% a la docente, se enmarca en uno de los escenarios expuestos en la jurisprudencia constitucional –regla i)– que determina que la protección de derechos, implica que estos hayan sido adquiridos con justo título, esto es, que su obtención se haya dado con arreglo a las leyes vigentes, lo cual no ocurrió en este caso, pues como ha quedado suficientemente explicado, el reconocimiento se hizo fundamentado en una Ordenanza que para la fecha de vinculación de la docente María Mercedes Ramos Jiménez (1984), no le era aplicable. 5.6.
De este modo, en el caso concreto, como lo viene advirtiendo el Departamento de Cundinamarca en el escrito de tutela, no es posible que se continúe pagando el sobresueldo del 20% con base en una disposición que además de inaplicable, es contraria a los preceptos constitucionales y legales. Es claro, y no está en discusión, que la administración al momento de revocar o suspender una decisión previamente tomada en un acto administrativo, debe atender y expresar motivos que sean reales, objetivos, trascendentes y verificables, con el propósito precisamente de no incurrir en una determinación arbitraria o caprichosa de su parte.
Sin embargo, es también razonable que exista la posibilidad de revisar esos reconocimientos, y de ser necesario, revocarlos o suspenderlos cuando resulten contrarios a la Carta Política y a la Ley, como sucedió desde un inicio con el sobresueldo del 20% otorgado a la docente Ramos Jiménez. En el presente caso, evidencia la Sala que para determinar si en el presente asunto se requería del consentimiento de la docente para la suspensión del pago el sobresueldo del 20%, el Tribunal accionado se limitó al análisis del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 a la luz de la Sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional que declaró su exequibilidad condicionada, pero dejando de lado el estudio de la Sentencia SU-182 de 2019, en la que dicha Corporación “reiteró” y “complementó” los criterios trazados frente al alcance de la citada norma, y del precedente pacífico de la Sección Segunda del Consejo de Estado –órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo–, en relación con la derogatoria tácita de la Ordenanza 13 de 1947 y con la imposibilidad de alegar la existencia de derechos adquiridos en contra de la Constitución y la Ley, por provenir de normas proferidas por quien carecía de competencia para expedirlas. 6.
Las anteriores consideraciones llevan a concluir que en el presente asunto se configuran los defectos examinados, razón por la que concederá el amparo del derecho fundamental al debido proceso del Departamento de Cundinamarca. En consecuencia, se dejará sin efectos la sentencia del 22 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, para que en su lugar, dentro de los veinte días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una nueva decisión en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en la presente sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Amparar el derecho fundamental al debido proceso del Departamento de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 22 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, para que en su lugar, dentro de los veinte días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una nueva decisión en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en la presente sentencia. 3.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Consejero |Consejero | ----------------------- [1] Folio 7. [2] Folio 99. [3] El asunto fue reasignado a este juzgado, porque el Juzgado Primero Administrativo de Zipaquirá pasó a cumplir sus funciones como juzgado en Bogotá. [4] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. [5] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [6] Sentencia SU-159 de 2002 proferida por la Corte Constitucional. [7] Corte Constitucional.
Sentencia T- 790 de 2010. [8] Ha dicho la Corte que el fundamento del carácter vinculante de la ratio decidendi en este tipo sentencias, se encuentra en la fuerza de autoridad que tienen los argumentos de constitucionalidad expuestos, que inciden de manera directa en las decisiones que adopta. [9] Al respecto se puede consultar, por mencionar una de tantas, la Sentencia T-1092 de 2007. [10] Radicación No. 25000-23-42-000-2017-03540-00 [11] De acuerdo con la información de consulta de procesos de la página web de la Rama Judicial, fue presentado recurso de apelación por la parte demandante, por un tercero y por la Asociación de Educadores de Cundinamarca. [12] Esta información se obtuvo de la página web del Consejo de Estado/consulta de procesos.
Figura al despacho del doctor Rafael Francisco Suárez Vargas, con anotación de ingreso al despacho el 27 de febrero de 2020, para proveer. Radicación 2020-03540-02. [13] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, MP. Víctor Hernando Alvarado Ardila, Bogotá, D.C., Sentencia del 27 de octubre de 2011, Radicación número: 25000-23-25-000-2004-08852-01(1313-08), Actor: Manuel Isidro Sánchez Guerrero, Demandado: Hospital San Rafael de Pacho – Cundinamarca. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección B. M.P. Gerardo Arenas Monsalve.
Bogotá D.C. Sentencia del 22 de marzo de 2012, radicación 25000- 23-25-000-2004-03652-01(0541-09). Actor: María Eugenia Gutiérrez. [15] Sentencia del 5 de septiembre de 2012.Radicación No. 2005-01409-01. Ponencia del Dr. Alfonso Vargas Rincón. [16] Sentencia del 27 de septiembre de 2012. Expediente No. 2012-00798-00. Ponencia de la doctora Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. [17] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. M.P. William Hernández Gómez.
Sentencia del 26 de abril de 2018, Radicación 11001-03-15- 000-2018-00703-00(AC). Actor. Martha Leonor Beltrán de Daza. [18] Corte Constitucional. Sentencia SU 182 de 2019. Acápite: “3.3. La revocatoria directa de derechos pensionales en la jurisprudencia de la Corte Constitucional.” [19] Corte Constitucional. Sentencias T-455 de 2013; T- 058 de 2017 y T-652 de 2010. [20] Corte Constitucional.
Sentencias SU-240 de 2015; T-687 de 2017 y T-479 de 2017. [21] Los efectos de los actos administrativos reseñados fueron suspendidos por la Sección Segunda, subsección “A” del Consejo de Estado, en providencia del 13 de octubre de 2016. Proceso con radicación No. 11001032500020130048000 (0983-2013)