ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REPARACIÓN DIRECTA / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Se valoraron adecuadamente las pruebas allegadas al proceso / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA MÉDICA – No se acreditó el daño antijurídico sobre el cual se reclamó indemnización / COSTOS DE ATENCIÓN MÉDICA EN CLÍNICA PRIVADA - No deben ser asumidos por la Administración, dado que no se contó con la autorización previa de aquella [L]os demandantes no demostraron la incidencia de la Administración en la producción del daño antijurídico que pidieron indemnizar en sede contencioso-administrativa, esto es, la negativa frente al reembolso de lo que pagaron en la Clínica del Country, donde acudieron de urgencia porque la señora [B.E.H.T.] no recibió (presuntamente) debida atención en el Hospital Militar Central, se imponía negar las súplicas ordinarias, tal como aconteció. (…) Ahora bien, pese a que la señora [B.E.H.T.] visitó el Hospital Militar Central, en el que, luego de varias valoraciones, no se le diagnosticó cáncer de colon, como sí ocurrió en la Clínica del Country, lo cierto es que ello no compromete la responsabilidad extracontractual del Estado, puesto que el tratamiento para sanar la patología debía ser practicado en aquel centro médico, porque la dirección general de sanidad militar no autorizó hospitalización ni intervención alguna, indispensable en los términos del artículo 13 del Decreto 4747 de 2007.
(…) Cabe destacar que los medios de convicción arrimados a las diligencias ordinarias dieron cuenta de que la intervención quirúrgica practicada a la paciente, como los procedimientos posteriores realizados en la Clínica del Country, no se efectuaron dentro de una urgencia, sino en el marco de una hospitalización, dado que se hicieron unos días después de su ingreso, de ahí que no pudieran ser catalogados como de atención prioritaria, lo que impide que el Estado asuma su costo.
(Además, las pruebas demostraron que los familiares de la señora [B.E.H.T.] consintieron ocuparse de los costos del tratamiento que ella recibió en la mencionada clínica privada, como lo demuestra el hecho de haber efectuado un abono de $10’000.000, sin que previamente contaran con la respectiva autorización de la dirección general de sanidad militar, lo que relevaba a esta de cubrir los gastos pretendidos en sede ordinaria, de acuerdo con los artículos 14 de la Resolución 5261 de 1994 (dictada por el Ministerio de Salud) y 25 (parágrafo 1) de la Ley 1795 de 2000.
(…) Por otra parte, los actores sostienen que la providencia censurada adolece de defecto fáctico, por cuanto en ella las autoridades accionadas no hicieron referencia a los testimonios de la señora [C.S.G.], quien se desempeñaba como jefe de admisiones de la Clínica del Country, y de los médicos [J.F.C.B.] y [J.F.Z.]. No obstante, aunque tal afirmación es cierta, ello no configura esa causal específica de procedibilidad del amparo constitucional contra determinaciones judiciales, toda vez que las declaraciones de esas personas no tienen la entidad suficiente de cambiar el sentido de la decisión atacada, por el contraro, la justifican, puesto que indicaron que los procedimientos practicados a la señora Hernández de Torres no se efectuaron en el marco de una atención prioritaria (urgencia) y sus familiares aceptaron asumir los costos.
(…) En virtud de lo expuesto, la Sala constata que en la determinación judicial cuestionada las autoridades accionadas no incurrieron en una valoración caprichosa o arbitraria de los medios de pruebas allegados al proceso de reparación directa 11001-33-36-031-2015-00537-00, de ahí que el defecto fáctico alegado en el escrito inicial no se haya configurado.
FUENTE FORMAL: LEY 1795 DE 2000 – ARTÍCULO 25 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 4747 DE 2007. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-05318-00(AC) Actor: BLANCA ELENA HERNÁNDEZ DE TORRES Y CARLOS JULIO Y CARLOS WILLIAM TORRES HERNÁNDEZ Demandado: MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y JUEZ TREINTA Y UNO (31) ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 10 c. 1). Los señores Blanca Elena Hernández de Torres y Carlos Julio y Carlos William Torres Hernández, por conducto de apoderado, presentan acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá. Como consecuencia de lo anterior, se dejen sin efectos los fallos de (i) 26 de abril de 2019, por medio del cual el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones del medio de control de reparación directa 11001-33-36-031-2015-00537-00 instaurado contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Comando General de las Fuerzas Militares – Dirección General de Sanidad Militar, y (ii) 30 de octubre siguiente, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) lo confirmó; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar uno nuevo en el que accedan a las súplicas formuladas en ese trámite contencioso-administrativo. 1.2 Hechos.
Relatan los accionantes que la señora Blanca Elena Hernández de Torres ingresó en noviembre de 2013[1] al área de urgencias del Hospital Militar Central por presentar dolor abdominal, donde le suministraron algunos medicamentos y posteriormente dada de alta, pero debido a que su padecimiento no mermó, volvió al centro asistencial[2], lugar en el que le practicaron varios exámenes en los que no se observó anomalía alguna.
Que los padecimientos de la señora Hernández de Torres aumentaron, al punto de sufrir «emesis fecaloide», situación que motivó que la condujeran a la Clínica del Country, en la que le diagnosticaron insuficiencia renal crónica y, luego de hacerle las respectivas valoraciones, cáncer de colon, por lo que fue sometida a «resección de col[o]n descendiente con colostomía de col[o]n transverso» y otros procedimientos que costaron $68’383.017, y se le proporcionaron medicinas que ascendieron a $2’029.270, sumas que la dirección general de sanidad militar se negó a reintegrarles.
Dicen que promovieron medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Comando General de las Fuerzas Militares – Dirección General de Sanidad Militar (expediente 11001-33-36- 031-2015-00537-00), con el propósito de que se le declarara administrativamente responsable de los perjuicios que les causó la indebida atención de la paciente en el Hospital Militar Central y se ordenara su indemnización. Que luego de surtir las etapas procesales correspondientes, el 26 de abril de 2019 el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones enunciadas en el párrafo precedente, al considerar que no se demostró la falla en la prestación del servicio de salud alegada, es decir, la supuesta omisión de brindarle a la señora Blanca Elena Hernández de Torres el cuidado médico que requería para aliviar sus dolencias.
Además, los costos en la mencionada clínica privada no debían ser asumidos por la Administración, dado que la hospitalizada y sus familiares consintieron intervenciones médicas sin autorización previa. Sostienen que contra dicha providencia interpusieron recurso de apelación, bajo el argumento de que los medios de convicción arrimados al proceso ordinario daban cuenta de que para sanar a la paciente tuvieron que pagar tratamientos de urgencia en la Clínica del Country, por cuanto del Hospital Militar Central no se recibió la oportuna atención para detectar la patología que la afectaba, desatado el 26 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera), en el sentido de confirmarla, puesto que obraba un documento en el que ellos aceptaron ante la referida institución privada que se ocuparían de los gastos que esa atención médica generara.
De igual manera, no se evidenciaba que la parte allí demandada le haya negado intervención alguna a la afectada, de ahí que no se hubiere configurado la falla del servicio alegada en la demanda. Que en las sentencias cuestionadas las autoridades accionadas inobservaron las «normas y jurisprudencia» que regulan la responsabilidad extracontractual del Estado por falla médica, como las Resoluciones 5261 de 1994 y 3047 de 2008, proferidas por el hoy Ministerio de Salud y Protección Social, el Decreto 4747 de 2007 y las Leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2001, normativa que establece que «no puede trasladarse al paciente la responsabilidad exclusiva del prestador del servicio de salud».
Afirman que en las providencias reprochadas no se analizaron en debida forma las pruebas adosadas al proceso contencioso-administrativo, por cuanto a pesar de que demostraban la omisión en la prestación del servicio de salud por parte del Hospital Militar Central, los accionados concluyeron que esta no aconteció. Además, en aquellas no se hizo referencia a los testimonios de la señora Carolina Santamaría Gaitán, quien se desempeñaba como jefe de admisiones de la Clínica del Country, y de los galenos José Félix Castro Baquero y Juan de Francisco Zambrano, que daban cuenta de la necesidad de hospitalizar a la paciente de urgencia en ese centro asistencial.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 14 de enero de 2020 (ff. 69 y 70 c. 1), admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Juez Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá y dispuso vincular a los señores Ministro de Defensa Nacional y directores generales de sanidad militar y del Hospital Militar Central, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 La señora directora general del Hospital Militar Central, por conducto de apoderado (ff. 80 y 81 c. 1), pide negar el amparo deprecado, comoquiera que las providencias judiciales cuestionadas en esta instancia judicial se profirieron en atención al marco jurídico, lo que impide atribuirles desconocimiento de las garantías superiores aludidas en el escrito inicial. 2.1.2 Los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Juez Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá, Ministro de Defensa Nacional y director general de sanidad militar guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por los accionantes, quienes aducen quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.
Los tutelantes piden dejar sin efectos los fallos de (i) 26 de abril de 2019, mediante el cual el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones del medio de control de reparación directa 11001-33-36-031-2015-00537-00 instaurado por ellos contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Comando General de las Fuerzas Militares – Dirección General de Sanidad Militar, y (ii) 30 de octubre siguiente, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) lo confirmó. Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 30 de octubre de 2019, por ser la que al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 26 de abril de ese año, culminó de manera definitiva el mentado trámite contencioso-administrativo. 3.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 30 de octubre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) confirmó la de 26 de abril de esa anualidad, con la que el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones del medio de control de reparación directa 11001-33-36-031-2015-00537-00 instaurado por los tutelantes contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Comando General de las Fuerzas Militares – Dirección General de Sanidad Militar; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[3], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012[4], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[5]. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra determinaciones judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de los tutelantes;
(ii) contra el fallo objeto de censura no procede recurso alguno, toda vez que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la decisión atacada[6] quedó ejecutoriada el 8 de noviembre de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 18 de diciembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (1 mes y 8 días); y (v) la providencia no decidió una acción de tutela. 3.6.1 Hechos probados.
Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca lo siguiente: a) El 2 de diciembre de 2013 la señora Blanca Hernández de Torres acudió a la unidad de urgencias del Hospital Militar Central, debido a que padecía vómito, estreñimiento y dolor abdominal, donde le suministraron unos medicamentos para tratar esos síntomas y le ordenaron algunos exámenes, en los que se determinó que no tenía masas en su estómago (ff. 140 a 142 c. 1 expediente ordinario). b) Debido a que la paciente no presentó mejoría, el 6 de diciembre de 2013 asistió a la Clínica del Country, donde se determinó que sufría insuficiencia renal crónica e instrucción intestinal, patologías por las que se efectuaron unas nuevas valoraciones, las cuales permitieron evidenciar que padecía cáncer de colon, de ahí que se le practicara una intervención quirúrgica el 12 de los mismos mes y año (ff. 100 a 138 c. 1 expediente ordinario).
Procedimientos médicos que, junto con los medicamentos proporcionados, generaron un costo de $58’383.017 (ff. 90 c. 1 expediente ordinaria). c) El 12 de febrero de 2014 el señor Carlos Julio Torres, esposo de la señora Blanca Hernández de Torres, pidió de la dirección general de sanidad militar el reembolso del dinero cancelado en la Clínica del Country, lo que le fue despachado de manera desfavorable, con oficio 369331 de 25 de julio siguiente, bajo el argumento de que aceptó voluntariamente acceder a los servicios médicos de esa institución privada sin autorización previa, lo que relevaba a la Administración de reintegrar las sumas reclamadas (ff. 312 y 313 c. 1 expediente ordinario). d) Los señores Blanca Elena Hernández de Torres y Carlos Julio y Carlos William Torres Hernández formularon medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Comando General de las Fuerzas Militares – Dirección General de Sanidad Militar (expediente 11001- 33-36-031-2015-00537-00), con el propósito de que se le declarara administrativamente responsable de los perjuicios que les produjo la omisión de prestarle los servicios médicos adecuados a la pluricitada paciente, la cual desencadenó en el pago de los prestados por la Clínica del Country (ff. 1 a 12 c. 1 expediente ordinario). e) El 15 de diciembre de 2015 el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá admitió la demanda contencioso-administrativa (ff. 357 a 359 c. 1 expediente ordinario) y, el 15 de noviembre de 2017, celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en la que se decretaron como pruebas los documentos que daban cuenta de los hechos enunciados en las letras precedentes y los testimonios de los señores Juan de Francisco Zambrano, José Félix Castro Baquero y María Carolina Santamaría Gaitán (ff. 447 a 450 c. 2 expediente ordinario). f) El mencionado despacho judicial surtió la audiencia de pruebas el 15 de marzo de 2018, dentro de la cual la señora María Carolina Santamaría Gaitán, como «jefe de admisiones» de la Clínica del Country, manifestó que la señora Blanca Elena Hernández de Torres ingresó el 6 de diciembre de 2013 a ese centro asistencial, donde se realizó la solicitud de autorización de servicios médicos de urgencia ante la dirección general de sanidad militar y, luego de estabilizarla y efectuarle el diagnóstico, se hospitalizó, no sin antes advertirle que la institución no tenía convenio con alguna empresa de salud, empero los acudientes decidieron acceder al servicio, para lo que hicieron un abono de $10’000.000.
Además, aseveró que la mentada dirección de sanidad autorizó solo la urgencia (CD obrante en el folio 468 c. 2 expediente ordinario). Dentro de la diligencia declaró el médico José Félix Castro Baquero, quien indicó que el 11 de diciembre de 2013 valoró a la paciente, junto con su historia clínica, por petición de otro galeno, de cuyo análisis determinó que los síntomas podrían obedecer a un tumor en su colon, a pesar de que los exámenes no demostraban ello.
Adicionalmente, indicó que las afecciones de aquella no involucraban una «urgencia vital», de ahí que la colonoscopía pudo practicarse días después de su hospitalización. g) El 23 de agosto de 2018 se recibió el testimonio del médico Juan de Francisco Zambrano, quien informó que cuando la señora Hernández de Torres fue hospitalizada no presentaba una «urgencia vital», pues no estaba en una situación que comprometiera directamente su vida, lo que posibilitaba someterla a valoraciones e intervenciones posteriores a la hospitalización. Adicionalmente, aseveró que ella estuvo en observación varios días antes de ser operada, circunstancia de la que se colige que estaba en condiciones de ser trasladada en ambulancia a otra institución médica para practicarle los procedimientos que requería (CD obrante en el folio 473 c. 2 expediente ordinario). h) Mediante sentencia de 26 de abril de 2019, el Juzgado Treinta y Uno (31) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones ordinarias, al considerar que no se demostró que la atención médica que recibió la señora Blanca Elena Hernández de Torres en el Hospital Militar Central fuera deficiente, y no era dable ordenar el reembolso de lo que se pagó en la mentada clínica privada (ff. 496 a 502 c. 3 expediente ordinario). i) Contra la anterior decisión los demandantes interpusieron recurso de apelación, al considerar que se había configurado una falla médica, toda vez que la dirección general de sanidad militar no le diagnosticó el cáncer de colon que padecía la referida paciente, a pesar de las valoraciones que le practicaron, lo que motivó que acudieran a la Clínica del Country, donde tuvieron que pagar el tratamiento que la sanó (ff. 514 a 522 c. 3 expediente ordinario). j) El 30 de octubre de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) desató la alzada, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia, habida cuenta de que los elementos de convicción adosados al proceso ordinario permitían deducir que la señora Blanca Elena Hernández de Torres, junto con sus familiares, consintieron cubrir los gastos (que no correspondían a una urgencia vital) en la Clínica del Country, luego de que esta institución les informara que no tenía convenio con la dirección general de sanidad militar, por lo que a la Administración no le asistía el deber de asumirlos.
Adicionalmente, no se demostró la falla médica endilgada, pues no se probó una deficiente atención médica en el Hospital Militar Central (ff. 564 a 572 c. 3 expediente ordinario). 3.6.2 Defecto fáctico. Los demandantes sostienen que la providencia cuestionada adolece de defecto fáctico, toda vez que en ella los magistrados accionados no valoraron en debida forma las pruebas allegadas al proceso contencioso-administrativo 11001-33-36-031-2015-00537-00, las cuales daban cuenta de la falla médica alegada.
Además, en ese pronunciamiento no se hizo referencia a las declaraciones de la señora Carolina Santamaría Gaitán ni a las de los galenos José Félix Castro Baquero y Juan de Francisco Zambrano, que demostraban la necesidad de hospitalizar de urgencia a la señora Blanca Elena Hernández de Torres. Con la finalidad de dilucidar si las anteriores aseveraciones tienen vocación de prosperidad, es oportuno anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»[7].
La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones. El primero hace referencia al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente pese a de obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Al respecto, el alto tribunal constitucional indicó: […] el defecto fáctico positivo, procede de una inadecuada valoración del acervo probatorio o cuando se funda una decisión en una prueba no apta para ello. Por su parte el defecto negativo, alude a aquella omisión en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación de una prueba o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba[8] que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.[9] Es preciso advertir que si bien el juez goza de un amplio margen de autonomía al momento de valorar las pruebas, no está facultado para ejercer dicha prerrogativa de manera arbitraria en razón a que debe observar criterios objetivos que garanticen la razonabilidad de las deducciones de cada medio probatorio, lo que se logra en atención a las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), norma aplicable en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 1.º de enero de 2014, como lo explicó la sala plena de esta Corporación[10].
El tenor de esa norma es el siguiente: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Asimismo, cabe anotar que las aludidas reglas de la sana crítica hacen referencia a parámetros impuestos por la lógica, ciencia y experiencia. 3.6.2.1 Carga probatoria en demandas de reparación directa concernientes a fallas médicas.
En relación con la carga de la prueba en asuntos relacionados con responsabilidad médica, el Consejo de Estado (sección tercera) aplicaba inicialmente el régimen de «falla probada»[11], consistente en que a los accionantes les correspondía demostrar el supuesto error médico que causó el daño antijurídico. Dicho criterio jurisprudencial fue modificado por el alto tribunal, en el sentido de adoptar la falla presunta, que hacía referencia a la necesidad de que los demandados acreditaran que la atención que les brindaron a los pacientes era adecuada para tratar las patologías que padecían[12], so pena de declarar la responsabilidad extracontractual del Estado.
No obstante, esa postura fue variada para acoger la de la carga dinámica de la prueba, según la cual debe probar la desatención del servicio de salud la parte que se encuentre en mejores condiciones de hacerlo, tal como lo sostuvo esta Corporación[13] en los siguientes términos: No todos los hechos y circunstancias relevantes para establecer si las entidades públicas obraron debidamente tienen implicaciones técnicas y científicas.
Habrá que valorar en cada caso, si estas se encuentran presentes o no. Así, habrá situaciones en las que, es el paciente quien se encuentra en mejor posición para demostrar ciertos hechos relacionados con la actuación de la entidad respectiva. Allí está, precisamente, la explicación del dinamismo de las cargas, cuya aplicación se hace imposible ante el recurso obligado a la teoría de la falla del servicio presunta, donde simplemente se produce la inversión permanente del deber probatorio.
Sin embargo, el alto tribunal contencioso-administrativo, desde 2006, volvió a acoger el régimen de «falla probada» en litigios relacionados con responsabilidad médica, en virtud del cual a los demandantes les atañe demostrar irregularidades en la prestación del servicio de salud. Así lo explicó el Consejo de Estado[14]: No obstante que el modelo de responsabilidad extracontractual del Estado colombiano no privilegió un título de imputación, la posición de la Corporación en esta época se orienta en el sentido de que la responsabilidad médica, en casos como el presente, debe analizarse bajo el tamiz del régimen de la falla probada, lo que impone no sólo la obligación de probar el daño del demandante, sino, adicional e inexcusablemente, la falla por el acto médico y el nexo causal entre esta y el daño, sin perjuicio de que en los casos concretos el juez pueda, de acuerdo con las circunstancias, optar por un régimen de responsabilidad objetiva.
Visto lo anterior, en el asunto sub judice se observa que en la providencia cuestionada las autoridades accionadas concluyeron que no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda de reparación directa 11001-33-36- 031-2015-00537-00, al estimar que las pruebas daban cuenta de que la señora Blanca Elena Hernández de Torres, y sus familiares, consintieron asumir los gastos de su hospitalización en la Clínica del Country, la cual no fue autorizada por la dirección general de sanidad militar, por lo que esta no debía sufragarlos.
Además, no se demostró que la atención del Hospital Militar Central hubiera sido deficiente. Luego de estudiar las diligencias ordinarias, la Sala evidencia que las aserciones expuestas en el párrafo precedente no obedecen a una valoración probatoria arbitraria o caprichosa, porque los medios de convicción allegados al proceso no acreditaban la falla médica alegada, pues no permitían evidenciar negligencia de la Administración con incidencia en el daño antijurídico.
Resulta oportuno indicar que el Estado debe resarcir perjuicios cuando el incumplimiento de sus deberes, como la efectiva prestación de los servicios de salud, es determinante en la producción de aquellos, tal como lo explicó esta Corporación[15] al precisar: En casos de responsabilidad extracontractual por omisión estatal, dicho juicio se fundamenta en el presupuesto de la imputación, consistente en la comprobación de un deber jurídico a cargo de la entidad demandada que tiene la competencia de evitar el resultado lesivo y, pese a ello, se abstiene voluntariamente de ejercer oportuna y eficientemente un estándar funcional de diligencia debida, lo que incide directamente en la producción del daño antijurídico.
En ese orden de ideas, como los demandantes no demostraron la incidencia de la Administración en la producción del daño antijurídico que pidieron indemnizar en sede contencioso-administrativa, esto es, la negativa frente al reembolso de lo que pagaron en la Clínica del Country, donde acudieron de urgencia porque la señora Blanca Elena Hernández de Torres no recibió (presuntamente) debida atención en el Hospital Militar Central, se imponía negar las súplicas ordinarias, tal como aconteció. Ahora bien, pese a que la señora Blanca Elena Hernández de Torres visitó el Hospital Militar Central, en el que, luego de varias valoraciones, no se le diagnosticó cáncer de colon, como sí ocurrió en la Clínica del Country, lo cierto es que ello no compromete la responsabilidad extracontractual del Estado, puesto que el tratamiento para sanar la patología debía ser practicado en aquel centro médico, porque la dirección general de sanidad militar no autorizó hospitalización ni intervención alguna, indispensable en los términos del artículo 13 del Decreto 4747 de 2007[16], que prevé: […] el prestador de servicios de salud deberá informar a la entidad responsable del pago, la necesidad de prestar el servicio cuya autorización se requiere, utilizando para ello el formato y siguiendo los procedimientos y términos definidos por el Ministerio de la Protección Social, para el efecto.
Este proceso no podrá ser trasladado al paciente o a su acudiente y es de responsabilidad exclusiva del prestador de servicios de salud. Cabe destacar que los medios de convicción arrimados a las diligencias ordinarias dieron cuenta de que la intervención quirúrgica practicada a la paciente, como los procedimientos posteriores realizados en la Clínica del Country, no se efectuaron dentro de una urgencia, sino en el marco de una hospitalización, dado que se hicieron unos días después de su ingreso, de ahí que no pudieran ser catalogados como de atención prioritaria, lo que impide que el Estado asuma su costo.
Además, las pruebas demostraron que los familiares de la señora Blanca Elena Hernández de Torres consintieron ocuparse de los costos del tratamiento que ella recibió en la mencionada clínica privada, como lo demuestra el hecho de haber efectuado un abono de $10’000.000, sin que previamente contaran con la respectiva autorización de la dirección general de sanidad militar, lo que relevaba a esta de cubrir los gastos pretendidos en sede ordinaria, de acuerdo con los artículos 14[17] de la Resolución 5261 de 1994[18] (dictada por el Ministerio de Salud) y 25 (parágrafo 1[19]) de la Ley 1795 de 2000[20].
Por otra parte, los actores sostienen que la providencia censurada adolece de defecto fáctico, por cuanto en ella las autoridades accionadas no hicieron referencia a los testimonios de la señora Carolina Santamaría Gaitán, quien se desempeñaba como jefe de admisiones de la Clínica del Country, y de los médicos José Félix Castro Baquero y Juan de Francisco Zambrano. No obstante, aunque tal afirmación es cierta, ello no configura esa causal específica de procedibilidad del amparo constitucional contra determinaciones judiciales, toda vez que las declaraciones de esas personas no tienen la entidad suficiente de cambiar el sentido de la decisión atacada, por el contrario, la justifican, puesto que indicaron que los procedimientos practicados a la señora Hernández de Torres no se efectuaron en el marco de una atención prioritaria (urgencia) y sus familiares aceptaron asumir los costos.
Sobre el particular, la Corte Constitucional[21] explicó: La sola omisión en la valoración o práctica de una prueba, no es constitutiva de una vía de hecho. Para que ésta se produzca, debe tratarse de errores manifiestos u ostensibles, atribuibles a una actitud caprichosa o arbitraria del funcionario competente. Además, esas pruebas deben tener la capacidad inequívoca de modificar el sentido del fallo.
En consecuencia, no hay vía de hecho cuando no se practican pruebas o se omite la valoración de las existentes, pero la decisión se fundamenta en un análisis coherente de otros elementos de juicio. En virtud de lo expuesto, la Sala constata que en la determinación judicial cuestionada las autoridades accionadas no incurrieron en una valoración caprichosa o arbitraria de los medios de pruebas allegados al proceso de reparación directa 11001-33-36-031-2015-00537-00, de ahí que el defecto fáctico alegado en el escrito inicial no se haya configurado. 3.6.3 Defecto sustantivo y desconocimiento del precedente.
Los demandantes aseveran que en el fallo cuestionado se inobservaron las «normas y jurisprudencia» que regulan la responsabilidad extracontractual del Estado por falla médica, sin embargo, esa afirmación carece de vocación de prosperidad, por cuanto, además de que no se identificó providencia alguna del Consejo de Estado que haya sido ignorada, la posición actual de esta Corporación consiste en que solo hay lugar a declarar aquella cuando se demuestre una indebida atención con incidencia en el daño antijurídico (falla probada), lo que no aconteció en el asunto sub judice.
Adicionalmente, las autoridades accionadas atendieron la normativa que regula el reembolso de los gastos correspondientes a tratamientos médicos que no son urgentes y son prestados por organismos diferentes al que está afiliado el paciente, como la Resolución 5261 de 1994 (artículo 14) y la Ley 1795 de 2000 (parágrafo 1 del artículo 25), que consagran que en caso de que este decida someterse a procedimientos particulares sin previa autorización de la correspondiente entidad, debe sufragar su costo, premisa que impedía acceder a las súplicas formuladas en la demanda de reparación directa 11001-33-36-031-2015-00537-00.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la sentencia de 30 de octubre de 2019, con la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) decidió en segunda instancia el pluricitado medio de control, no adolece de defectos fáctico y sustantivo ni incurre en desconocimiento del precedente, se impone negar el amparo deprecado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de los señores Blanca Elena Hernández de Torres y Carlos Julio y Carlos William Torres Hernández, conforme a la parte motiva. 2.º Notifíquese esta providencia en la forma y término previstos en el artículo 30 del Decreto ley 2591 de 1991. 3.º Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] No determinan el día. [2] Omiten especificar la fecha. [3] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [4] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [5] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [6] Notificada por estado el 5 de noviembre de 2019. [7] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [8] Sentencia T-474 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [9] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [10] Auto de 25 de junio de 2014, C. P. Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012-00395-01. [11] Sentencia de 13 de septiembre de 1991, C. P. Carlos Betancur Jaramillo, número interno 6253. [12] Consejo de Estado, sección tercera, sentencia de 24 de octubre de 1993, C. P. Gustavo de Greiff Restrepo, número interno 5902. [13] Consejo de Estado, sección tercera, sentencia de 10 de febrero de 2000, C. P. Alier Hernández Enríquez, número interno 11878. [14] Sección tercera, subsección A, sentencia de 19 de septiembre de 2019, C. P. Martha Nubia Velásquez Rico, expediente 13001-23-31-000-2003-00863-01 (52898). [15] Consejo de Estado, sección tercera, subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2014, C. P. Ramiro Pazos Guerrero, expediente 18001-23-31-000- 2000-00074-01. [16] «Por medio del cual se regulan algunos aspectos de las relaciones entre los prestadores de servicios de salud y las entidades responsables del pago de los servicios de salud de la población a su cargo, y se dictan otras disposiciones». [17] «[…] En ningún caso la Entidad Promotora de Salud hará reconocimientos económicos ni asumirá ninguna responsabilidad por atenciones no autorizadas […]». [18] «Por la cual se establece el Manual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud». [19] «Cuando los afiliados y beneficiarios del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y Policía Nacional no utilicen los servicios médico asistenciales, el SSMP quedará exonerado de toda responsabilidad y no cubrirá cuenta alguna por concepto de servicios sustitutivos de los anteriores.
Se exceptúan de esta norma los casos de atención inicial de urgencias». [20] «Por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional». [21] Sentencia T-25 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.