CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia de las Salas Especiales de Decisión. Sesión 10 de la Sala Plena del Consejo de Estado del 1 de abril de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para decidir si avoca el conocimiento del asunto De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción».
El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad. Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 107 INCISO 4 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 numeral 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Regulación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Condiciones El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad (…) Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las condiciones que se deben reunir para que el Consejo de Estado ejerza el control inmediato de legalidad se reitera la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación del 23 de noviembre de 2010, radicación 11001-03-15-000-2010- 00347-00 (CA).
Circular CIR2020-205 deL 19 DE MARZO DE 2020 DEL viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar - naturaleza jurídica. Es un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa / NORMA EXPEDIDA COMO DESARROLLO DE decreto legislativo durante Estado de excepción - Naturaleza jurídica.
Reiteración de jurisprudencia. En el caso específico del estado de emergencia económica, social y ecológica se trata de decretos ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Circular CIR2020-205 deL 19 DE MARZO DE 2020 DEL viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no obedece al desarrollo o reglamentación de un decreto ley dictado en el marco del estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Circular CIR2020-205 deL 19 DE MARZO DE 2020 DEL viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar - No avoca conocimiento.
Tema: Nuevas Estrategias para contención de la Enfermedad COVID 2019 / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley [E]l Despacho observa que el acto sometido a control inmediato de legalidad es la Circular No. CIR2020-205 de 19 de marzo de 2020, expedida por el viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar, en la que se disponen «Nuevas Estrategias para contención de la Enfermedad COVID-2019», es decir, se trata de medidas de contenido general emanadas de una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa.
Así las cosas, se encuentran cumplidos los primeros dos supuestos normativos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Respecto del tercer presupuesto, esto es, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que, para el caso específico del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, son decretos ley (art. 215 inciso segundo de la Constitución), se evidencia que la precitada autoridad administrativa no sustentó las medidas implementadas en algún decreto de desarrollo adoptado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, razón suficiente para concluir que no se encuentra cumplida esta condición de aplicación con el fin de avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad.
En efecto, en la Circular No. CIR2020-205 de 2020, solo se indica que el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con la emergencia sanitaria por el COVID-19, presentó ante las empresas promotoras de salud, entidades administradoras de planes de beneficios del sistema general de seguridad social en salud y regímenes especiales de salud, estrategias con el fin de atenuar la pandemia, sus complicaciones y mortalidad asociada, reducir los efectos sociales y mitigar el impacto en los servicios de salud.
Fue con sustento en la emergencia sanitaria, que el viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar, informó las estrategias definidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, en la fase de contención, para conocimiento e implementación al interior del sistema de salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
De esta manera, el Despacho concluye que el objeto del mencionado acto no fue reglamentar un decreto de desarrollo dictado con ocasión del estado de excepción, razón por la cual no se cumple el tercer presupuesto normativo para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. CIR2020-205 de 19 de marzo de 2020 (…) Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 INCISO 2 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las normas que el gobierno nacional expide en el marco de los estados de excepción y la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos generales que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se citan los autos proferidos por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2020 dentro de los expedientes con radicados 11001-03-15-000-2020-00995-00 y 11001-03-15-000- 2020-01014-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
NORMA DEMANDADA: Circular CIR2020-205 de 2020 (19 de marzo) viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar (No avoca conocimiento control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01677-00(CA) Actor: VICEMINISTRO DE DEFENSA PARA EL GRUPO SOCIAL Y EMPRESARIAL DE LA DEFENSA Y BIENESTAR Demandado: CIRCULAR NO. CIR2020-205 DE 19 DE MARZO DE 2020 AUTO El Despacho procede a decidir si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. CIR2020-205 de 19 de marzo de 2020, en la que se establecen «Nuevas Estrategias para contención de la Enfermedad COVID-2019», proferida por el viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar.
ANTECEDENTES 1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el brote Coronavirus (denominado COVID-19) como una pandemia[1], por lo que instó a los Estados a adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes con el fin de contener y mitigar el virus. 2. El Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución No. 385 de 12 de marzo de 2020, de conformidad con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020» y, en virtud de la misma, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 y mitigar sus efectos. 3.
El viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar expidió la Circular No. CIR2020-205 de 19 de marzo de 2020, por la cual se establecen «Nuevas Estrategias para contención de la Enfermedad COVID-2019», cuyo texto es el siguiente: «CIRCULAR CIR2020-205 Bogotá D.C. 19 de marzo de 2020 PARA: DIRECTOR GENERAL DE SANIDAD MILITAR, DIRECTORA DE SANIDAD DE LA POLICÍA NACIONAL, DIRECTORA HOSPITAL MILITAR CENTRAL, DIRECTOR DE SANIDAD EJÉRCITO NACIONAL;
DIRECTORA DE SANIDAD ARMADA NACIONAL Y JEFE DE JEFATURA DE SANIDAD FUERZA AEREA COLOMBIANA. Asunto: Nuevas Estrategias para contención de la Enfermedad COVID-2019 El Ministerio de Salud y Protección Social en el marco de la emergencia sanitaria por la Enfermedad COVID-2019, presentó ante las Empresas Promotoras de Salud, Entidades Administradoras de Planes de Beneficios del SGSSS y Regímenes Especiales de Salud, diferentes estrategias con la finalidad de atenuar la pandemia, sus complicaciones y mortalidad asociada, reducir los efectos sociales y mitigar el impacto en los servicios de salud.
Teniendo en cuenta lo anterior, se informa las estrategias definidas por el Ministerio de Salud y Protección Social en la fase de contención, para su conocimiento e implementación al interior del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y Policía Nacional: 1. Desarrollar acciones para disminuir la probabilidad de casos importados mediante el cuidado y aislamiento obligatorio durante 14 días de las personas con la enfermedad o con riesgo de tenerla que provengan de países en los cuales esté presente la pandemia.
En este sentido se sugiere establecer protocolos para controlar el ingreso a las instalaciones de pacientes que provenga de países con presencia de la enfermedad. 2. Detección temprana de los casos. Actualmente el laboratorio de Sanidad del Ejército Nacional, se encuentra en la etapa de certificación para realización de las pruebas diagnósticas.
Se sugiere a la Sanidad de la Policía Nacional iniciar las gestiones correspondientes para la certificación del Laboratorio Clínico con sede en Bogotá, con la finalidad de tener mayor capacidad en la detección y confirmación de los casos de COIVD19 (sic). 3. Mitigar el riesgo de trasmisión de la enfermedad, reiterando las medidas de prevención enfocadas a la Fuerza Pública, como son el lavado de manos, autoaislamiento de las personas con síntomas gripales (7 días permanencia en casa), uso de tapabocas ante síntomas gripales, toser o estornudar adecuadamente, no saludar de beso, ni mano, manejo adecuado de elementos de protección y residuos sanitarios, comunicación efectiva del riesgo a través de los medios disponibles.
(Línea COVID19 a nivel nacional- 192 y CoronaAPP). 4. Despliegue de los lineamientos del Ministerio de Salud. En este aspecto se recomienda en toda ocasión el trabajo articulado por parte de los Subsistemas, Direcciones de Sanidad, Hospital Militar Central, Establecimientos de Sanidad y Hospitales del Sistema, con el Ministerio de Salud a entidades territoriales de salud según corresponda. 5.
Desplegar acciones para protección de Grupos de riesgo. Después de la población de adultos mayores, el grupo de riesgo más importante es el personal de la salud, por lo tanto, se recomienda intensificar las medidas tendientes a proteger a estos grupos de riesgo. 6. Atención en Salud. De acuerdo con el mandato del Gobierno Nacional, se deberá garantizar la atención domiciliaria a mayores de 70 años, realizar un seguimiento especial a los pacientes inscritos en la cuenta de Alto Costo y disponer que en las salas de triage o de atención prioritaria, se ubiquen los pacientes con gripa y que estén en una sala diferente a las consultas por urgencias de otras patologías, por lo menos en esta fase de contención. 7.
Capacidades de la red prestadora de servicios. Con la finalidad de hacer un uso eficiente de las capacidades de la red propia, se considera importante realizar el inventario real de la capacidad instalada y funcional, así como una identificación de la red contratada para atención a nivel nacional. Igualmente, determinar las necesidades de personal, infraestructura, equipos, insumos y servicios para garantizar la atención en salud de esta fase de contención, con la finalidad de canalizar los requerimientos ante las instancias correspondientes.
Atentamente, Almirante (RA) DAVID RENÉ MORENO MORENO Viceministro de Defensa para el GSED y Bienestar». 4. En virtud del reparto realizado el 4 de mayo de 2020[2], le correspondió a este Despacho tramitar el control inmediato de legalidad de la Circular No. CIR2020-205 de 19 de marzo de 2020. 5. El expediente ingresó al Despacho el 5 de mayo de 2020.
CONSIDERACIONES COMPETENCIA De conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, es función de la Sala de lo Contencioso Administrativo en pleno «[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». El inciso cuarto del artículo 107 del mismo ordenamiento prevé la existencia de salas especiales de decisión, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad[3].
Y el numeral 1° del artículo 185 del CPACA, dispone que la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a uno de los magistrados de la Corporación, razón por la cual, la suscrita Magistrada del Consejo de Estado es competente para proveer sobre la decisión de avocar o no el conocimiento del presente asunto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control automático de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Por su parte, el artículo 136 del CPACA alude al control automático de legalidad, en los siguientes términos: «Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». Conforme a lo anterior, la competencia para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA, exige la verificación de tres condiciones, a saber: (i) que las medidas de carácter general sean emanadas de autoridades nacionales, (ii) que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y (iii) como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción[4].
CASO CONCRETO En el asunto bajo análisis, el Despacho observa que el acto sometido a control inmediato de legalidad es la Circular No. CIR2020-205 de 19 de marzo de 2020, expedida por el viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar, en la que se disponen «Nuevas Estrategias para contención de la Enfermedad COVID-2019», es decir, se trata de medidas de contenido general emanadas de una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa.
Así las cosas, se encuentran cumplidos los primeros dos supuestos normativos consagrados en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. Respecto del tercer presupuesto, esto es, que la medida sea proferida como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción que, para el caso específico del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, son decretos ley (art. 215 inciso segundo de la Constitución)[5], se evidencia que la precitada autoridad administrativa no sustentó las medidas implementadas en algún decreto de desarrollo adoptado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, razón suficiente para concluir que no se encuentra cumplida esta condición de aplicación con el fin de avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad.
En efecto, en la Circular No. CIR2020-205 de 2020, solo se indica que el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con la emergencia sanitaria por el COVID-19, presentó ante las empresas promotoras de salud, entidades administradoras de planes de beneficios del sistema general de seguridad social en salud y regímenes especiales de salud, estrategias con el fin de atenuar la pandemia, sus complicaciones y mortalidad asociada, reducir los efectos sociales y mitigar el impacto en los servicios de salud.
Fue con sustento en la emergencia sanitaria, que el viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar, informó las estrategias definidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, en la fase de contención, para conocimiento e implementación al interior del sistema de salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
De esta manera, el Despacho concluye que el objeto del mencionado acto no fue reglamentar un decreto de desarrollo dictado con ocasión del estado de excepción, razón por la cual no se cumple el tercer presupuesto normativo para asumir el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. CIR2020-205 de 19 de marzo de 2020, en la que se establecen «Nuevas Estrategias para contención de la Enfermedad COVID-2019», dictada por el viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar.
Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada circular se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO. - NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. CIR2020-205 de 19 de marzo de 2020, en la que se establecen «Nuevas Estrategias para contención de la Enfermedad COVID-2019», dictada por el viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar. SEGUNDO.-
NOTIFÍQUESE esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al viceministro de defensa para el Grupo Social y Empresarial de la Defensa y Bienestar, atendiendo lo consagrado en el artículo 186 del CPACA. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Según la OMS es una epidemia que se ha extendido a varios países o continentes, que generalmente afecta a un gran número de personas. [2] El artículo 23 del Reglamento Interno del Consejo de Estado (Acuerdo 080 de 2019), dispone: «Control inmediato de legalidad.
Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo». [3] En Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 1º de abril de 2020, se asignó la competencia de estos asuntos a las salas especiales de decisión. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 23 de noviembre de 2010, exp. 11001-03-15-00u0-2010-00347-00 (CA). [5] Así se precisó en los autos de 29 de abril de 2020, dictados dentro de los expedientes 2020-00995-00 y 2020-01014-00, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto.