RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia del Magistrado sustanciador para resolverlo [E]l despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Oportunidad / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia y finalidad.
Reiteración de jurisprudencia / NORMAS EXPEDIDAS POR EL GOBIERNO NACIONAL EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE LOS ARTÍCULOS 212 A 215 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA - Clases. Reiteración de jurisprudencia. Puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el fin de conjurar la crisis e impedir que se extiendan sus efectos y con el mismo propósito, otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten / DECRETO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Objeto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia. Le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar, tanto el decreto que declara el estado de excepción, como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos / CONTROL JUDICIAL DE decretos legislativos - Procedencia. Contra los decretos legislativos, incluido el acto de declaratoria de estado de excepción, procede el control automático ante la Corte Constitucional [S]e advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, ya que el auto recurrido se notificó por correo del 27 de abril de 2020 y el recurso se presentó el 29 de abril siguiente. 3.
En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni de súplica. 4. Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo (…) 5.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos (…) En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.
Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia. Reiteración de jurisprudencia. El medio de control no procede respecto de actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 400.36-20-0408 del 12 de abril de 2020 dE la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía Corporinoquia - Improcedencia. No procede su control inmediato porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo / DECRETO 531 DE 8 DE ABRIL DE 2020 – Naturaleza jurídica.
Es un decreto de carácter ordinario y no legislativo / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTOS GENERALES QUE NO DESARROLLAN NI REGLAMENTAN DECRETOS LEGISLATIVOS - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos por el CPACA / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA Resolución 400.36-20-0408 del 12 de abril de 2020 dE la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía Corporinoquia - Revoca y, en su lugar, no avoca conocimiento del asunto.
La Resolución 400.36-20-0408 no es objeto del medio de control inmediato de legalidad porque no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo. Tema: Prorroga de las medidas de suspensión de términos procesales y administrativos y establecimiento de medidas para la atención al público de manera presencial [L]a Sala Unitaria constata que, en efecto, la Resolución No. 400.36-20- 0408 del 12 de abril de 2020 no reglamentó ni desarrolló el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 (que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica), ni ningún otro decreto legislativo proferido por el presidente de la República en el marco de esa declaratoria, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. En efecto, en la Resolución No. 400.36-20-0408 se invocaron como fundamento actos proferidos antes del 17 de marzo de 2020, esto es, antes de que se expidiera el Decreto 417, tal como sucede con las resoluciones 385 y 400.36-20-0373, y la circular No. 003 de 2020, que se profirieron los días 12 y 16 de marzo del año en curso.
También se invocó el Decreto 531 de 2020 que, contrario a lo mencionado en la resolución remitida para control, no es un decreto legislativo porque se expidió al amparo de las facultades ordinarias de las que está investido el presidente de la República, como responsable de la conservación del orden público en todo el territorio nacional.
Por último, la Sala Unitaria no desconoce que en el acto también se hizo referencia al Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. Sin embargo, esa sola mención no es suficiente para considerar que la Resolución No. 400.36-20-0408 lo desarrolló o reglamentó, porque su fundamento esencial fue el Decreto Ordinario 531.
Ello es así, puesto que el propósito del acto remitido para control fue el de dar alcance a ese decreto ordinario, según lo informa su encabezado (…) Adicionalmente, las medidas dispuestas se extendieron por el mismo periodo del aislamiento preventivo obligatorio ordenado en el decreto ordinario 531, esto es, desde 13 al 27 de abril de 2020.
En esa medida, ninguno de los fundamentos invocados en la Resolución No. 400.36-20-0408 evidencia la reglamentación o desarrollo del decreto legislativo que declaró el estado de emergencia económica -decreto 417- o de algún otro decreto legislativo dictado al amparo de ese estado de excepción. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre otras, en providencias del 2 y 14 de abril, y del 8 de mayo de 2020, en las que se explicó que es improcedente el control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan, ni reglamentan decretos legislativos.
De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. Luego, se revocará el auto recurrido en reposición y, en su lugar, se dispondrá no avocar el conocimiento del presente control inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 296 / Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia CiudadaNA) - artÍculo 19 / Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 / Decreto 531 de 8 de abril de 2020 / Resolución 380 de 2020 Ministerio de Salud y de la Protección Social / Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 Ministerio de Salud y de la Protección Social / CIRCULAR 003 DEL 12 DE MARZO DE 2020 / RESOLUCIÓN 400.36-20-0373 DEL 16 DE MARZO DE 2020 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reiteran las providencias proferidas por el Consejo de Estado el 2 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-00950-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; el 14 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01037-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y el 8 de mayo de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01467-00, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
NORMA DEMANDADA: Resolución 400.36-20-0408 de 2020 (12 de abril) Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía Corporinoquia (Revoca auto que avocó conocimiento de control inmediato de legalidad. En su lugar, no avoca conocimiento de control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN Nro. 13 Consejero ponente (E): JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01347-00(CA)A Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA (CORPORINOQUIA) Demandado: RESOLUCIÓN NO. 400.36-20-0408 DEL 12 DE ABRIL DE 2020 AUTO El despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el señor Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1. Por auto del 24 de abril de 2020, el magistrado sustanciador avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 400.36- 20-0408 del 12 de abril de 2020, mediante la cual Corporinoqui a suspendió, desde el 13 hasta el 27 de abril de 2020, la atención presencial de usuarios, y los términos en procesos administrati vos sancionatori os, disciplinari os, de cobro coactivo y demás actuaciones administrati vas que tramitaba la entidad. 2.
El 27 de abril de 2020, la secretaría general de la Corporación notificó, mediante correo electrónico, al señor agente del Ministerio Público. 3. El 29 de abril siguiente, el Ministerio Público interpuso recurso de reposición contra el auto del 24 de abril. En concreto, alegó que la Resolución No. 400.36- 20-0408 no se profirió con fundamento en los decretos legislativos del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino con base en la Resolución No. 0385 del Ministerio de Salud y de la Protección Social, que declaró la emergencia sanitaria, y en el Decreto Ordinario No. 531 de 2020, por medio del cual se dispuso el aislamiento preventivo obligatorio desde el 13 de abril de 2020 hasta el 27 del mismo mes y año. Esa posición la apoyó en auto del 31 de marzo de 2020, dictado por el consejero Martín Bermúdez Muñoz dentro del radicado 11001-03-15- 000-2020- 00955-00 en el que se dispuso no avocar conocimiento de control de legalidad de acto que no desarrolló, ni reglamentó un decreto legislativo. 4.
La secretaría corrió el traslado del recurso de reposición. El término corrió sin pronunciamie ntos. CONSIDERACIONES 1. En primer lugar, el despacho destaca que es competente para resolver el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 111-8, 125, 136, 185 y 242 del CPACA. 2. Por otra parte, se advierte que el recurso de reposición se presentó oportunamente, esto es, en los 3 días siguientes a la notificación, ya que el auto recurrido se notificó por correo del 27 de abril de 2020 y el recurso se presentó el 29 de abril siguiente. 3.
En los términos del artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición es procedente, habida cuenta de que contra el auto que avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad no procede el recurso de apelación ni de súplica. 4. Para decidir el recurso, la Sala Unitaria destaca que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa, expiden las autoridades del orden nacional, al amparo de los estados de excepción. Es decir, que corresponde el control judicial de actos jurídicos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.
En efecto, según el artículo 136 del CPACA, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia correspondientes”. 5.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[1], el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un Estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política.
Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional.
De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional[2]. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) El decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto-, y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisis -y que suelen ser varios-.
Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. En definitiva, el Gobierno Nacional, al amparo de los artículos 212 a 215 de la CP, puede dictar el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos.
Con ese mismo propósito, el Gobierno puede proferir otros decretos con fuerza de ley y actos normativos que los desarrollen o reglamenten. Mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos. 6.
A partir de lo anterior, la Sala Unitaria constata que, en efecto, la Resolución No. 400.36-20-0408 del 12 de abril de 2020 no reglamentó ni desarrolló el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020 (que declaró el Estado de emergencia económica social y ecológica), ni ningún otro decreto legislativo proferido por el presidente de la República en el marco de esa declaratoria, lo que impide que ese acto sea objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta jurisdicción. En efecto, en la Resolución No. 400.36-20-0408 se invocaron como fundamento actos proferidos antes del 17 de marzo de 2020, esto es, antes de que se expidiera el Decreto 417, tal como sucede con las resoluciones 385 y 400.36- 20-0373, y la circular No. 003 de 2020, que se profirieron los días 12 y 16 de marzo del año en curso.
También se invocó el Decreto 531 de 2020[3] que, contrario a lo mencionado en la resolución remitida para control, no es un decreto legislativo porque se expidió al amparo de las facultades ordinarias de las que está investido el presidente de la República, como responsable de la conservación del orden público en todo el territorio nacional[4].
Por último, la Sala Unitaria no desconoce que en el acto también se hizo referencia al Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. Sin embargo, esa sola mención no es suficiente para considerar que la Resolución No. 400.36-20-0408 lo desarrolló o reglamentó, porque su fundamento esencial fue el Decreto Ordinario 531.
Ello es así, puesto que el propósito del acto remitido para control fue el de dar alcance a ese decreto ordinario, según lo informa su encabezado: “Por medio de la cual la Corporación Autónoma de la Orinoquía -CORPORINOQUIA- prorroga las medidas de suspensión de términos procesales y administrativos y se establecen medidas para la atención al público de manera presencial, dando alcance al Decreto Legislativo 531 del 08 de abril de 2020 -por el cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia” (Resaltado de la Sala).
Adicionalmente, las medidas dispuestas se extendieron por el mismo periodo del aislamiento preventivo obligatorio ordenado en el decreto ordinario 531, esto es, desde 13 al 27 de abril de 2020. En esa medida, ninguno de los fundamentos invocados en la Resolución No. 400.36-20-0408 evidencia la reglamentación o desarrollo del decreto legislativo que declaró el estado de emergencia económica -decreto 417- o de algún otro decreto legislativo dictado al amparo de ese estado de excepción. Conviene precisar que esta posición ya ha sido aplicada por esta Corporación, entre otras, en providencias del 2[5] y 14[6] de abril, y del 8[7] de mayo de 2020, en las que se explicó que es improcedente el control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan, ni reglamentan decretos legislativos.
De todos modos, la Sala Unitaria precisa que lo anterior no impide que el control judicial del acto se pueda promover, a solicitud de parte, mediante los medios de control previstos por el CPACA. Luego, se revocará el auto recurrido en reposición y, en su lugar, se dispondrá no avocar el conocimiento del presente control inmediato de legalidad.
Por lo expuesto, el despacho
RESUELVE
1. Revocar el auto del 24 de abril de 2020, que asumió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 400.36-20-0408 del 12 de abril de 2020, mediante la cual Corporinoquia suspendió, desde el 13 hasta el 27 de abril de 2020, la atención presencial de usuarios, y los términos en procesos administrativos sancionatorios, disciplinarios, de cobro coactivo y demás actuaciones administrativas que tramitaba la entidad.
En su lugar, se dispone: 2. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 400.36-20-0408 del 12 de abril de 2020, expedida por Corporinoquia. 3. Notificar la presente providencia, mediante mensaje de datos al buzón electrónico dispuesto para notificaciones judiciales, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al señor Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación y al director de Corporinoquia. 4.
En firme esta providencia, por secretaría, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase, Julio Roberto Piza Rodríguez ----------------------- [1] Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. [2] Cita original: “Art.
20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
“Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. [3] Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del,z„†‡ˆ‰Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público [4] Artículos 189-4, 296, 303 y 315 de la Constitución Política y el articulo 199 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudada -Ley 1801 de 2016-. [5] Expediente 1100103150002020095000, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [6] Expediente 11001031500020200103700, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [7] Expediente 11001031500020200146700, M.P.: Ramiro Pazos Guerrero.