MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE – Circular dirigida a las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, empresas de servicios públicos de transporte terrestre automotor especial, terminales de transporte terrestre, autoridades y organismos de tránsito y autoridades de transporte, y en la cual se imparten instrucciones relacionadas con la coordinación de despachos de vehículos para el transporte de pasajeros durante el período de aislamiento preventivo obligatorio / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / CIRCULAR DE INSTRUCCIONES RELACIONADAS CON LA COORDINACIÓN DE DESPACHOS DE VEHÍCULOS PARA EL TRANSPORTE DE PASAJEROS – No adopta medidas de carácter general / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR – Porque no adopta una medida de carácter general, no se expidió en el marco del estado de excepción ni como desarrollo de un decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [E]l Despacho pone de relieve el hecho consistente en que la Circular Externa Número 0006 de 15 de mayo de 2020, expedida por el Superintendente de Transporte, no adopta ninguna medida general en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de decretos legislativo durante el estado de excepción. En efecto, se trata de una circular dirigida única y exclusivamente a las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y a las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor especial, en cuanto a su operación se refiere.

Aunado a lo anterior, el acto administrativo se fundamentó en lo dispuesto en el ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 4º del artículo 189, en los artículos 303 y 315 de la Carta Política, así como en el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, lo que significa que se sustentó en atribuciones relacionadas con la conservación del orden público y con la convivencia en todo el territorio nacional, por lo que no se expidió con base en el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional ni tampoco en algún decreto legislativo que lo desarrollara.

Así las cosas, considera el despacho que se no cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto del citado acto administrativo, en tanto no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. EMERGENCIA SANITARIA – Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declarado mediante Decreto 417 de 2020 El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y ordenó, entre otras medidas, que los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, tienen el deber de adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.

La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÌCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 0006 DE 2020 (15 de mayo) SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02234-00(CA)A Actor: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Demandado: CIRCULAR EXTERNA 0006 DE 15 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: DECIDE SOBRE EL CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR EXTERNA No. 006 DE 15 DE MAYO DE 2020, EXPEDIDA POR EL SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE Auto interlocutorio El Despacho procede a decidir si asume el conocimiento de la legalidad de la Circular Externa Número 0006 de 15 de mayo de 2020, relacionada con la “(…) Coordinación de despachos de vehículos para el transporte de pasajeros durante el período de aislamiento preventivo obligatorio (…)”, expedida por el Superintendente de Transporte.

CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1.- El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y estableció una serie de medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. 2.- El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. 3.- La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”. 4.- El Superintendente de Transporte expidió la Circular Externa Número 0006 de 15 de mayo de 2020, cuyos destinatarios son las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, empresas de servicios públicos de transporte terrestre automotor especial, terminales de transporte terrestre, autoridades y organismos de tránsito y autoridades de transporte, y en la cual se imparten instrucciones relacionadas con la coordinación de despachos de vehículos para el transporte de pasajeros durante el período de aislamiento preventivo obligatorio, en los siguientes términos: “(…) 1.

Instrucciones (…) 1.1 Las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor especial deben coordinar con las autoridades departamentales y municipales del lugar de destino (i) que el vehículo podrá ingresar y (ii) que los pasajeros podrán descender en ese sitio.

Para efectos, deberán contactar a las autoridades departamentales y municipales con suficiente antelación y en cualquier caso antes de iniciar el despacho de los vehículos (…) 1.2. Las empresas conservarán algún registro que demuestre la coordinación con la autoridad y el conductor deberá llevar copia del mismo. Para aquellos vehículos que sean despachados desde una terminal de transporte terrestre, la terminal de transporte de origen deberá recordar al conductor del vehículo que porte el documento antes mencionado (…) 1.3 Las autoridades y organismos de tránsito, así como las autoridades de transporte de los diferentes municipios y departamentos deberán atender las solicitudes formuladas por las empresas de servicio público legalmente habilitadas, para coordinar los despachos de vehículos durante el aislamiento preventivo obligatorio.

Asimismo, deberán controlar el transporte informal e ilegal de pasajeros. La inobservancia de lo dispuesto en el decreto 636 de 2020 por parte de los gobernadores y alcaldes podrá generar sanciones a que haya lugar en los términos del artículo 10 del mismo decreto (…) Todo lo anterior, sin perjuicio del cumplimiento de las demás disposiciones aplicables a la prestación del servicio y las competencias propias de otras autoridades (…)”. 5.- El Superintendente de Transporte fundamentó la expedición de la precitada resolución, en las siguientes consideraciones: “(…) 2.3 Fundamentos fácticos y jurídicos (…) De conformidad con lo previsto en el Decreto 636 del 6 de mayo de 2020, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

En el mismo sentido, para efectos de lograr el efectivo aislamiento preventivo obligatorio (i) se limitó totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional, con las excepciones previstas en los artículos 3 y 4 del mismo decreto, y (ii) se previó que se debe garantizar el servicio público de transporte terrestre, por cable, fluvial y marítimo de pasajeros, de servicios postales y distribución de paquetería, en el territorio nacional, que sean estrictamente necesarios para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19 y las actividades permitidas en el artículo 3 del mismo decreto.

En el Código de Comercio colombiano se previó que el transporte es un contrato por medio del cual una de las partes se obliga para con la otra, a cambio de un precio, a conducirla de un lugar a otro. A ese respecto, el transportador estará obligado en el transporte de personas a conducirlas sanas y salvas al lugar de destino. Los empresarios de transporte en todas sus modalidades, tienen la carga de obrar con la diligencia de un buen hombre de negocios, para lo cual deben ir más allá de la diligencia común y corriente.

“lo cual no puede más que denotar la profesionalidad, diligencia y rectitud con la que deben actuar los administradores en bienestar de los intereses de la sociedad y de sus asociados, atendiendo la importancia y relevancia del papel que cumplen en el desarrollo de sus funciones y el alto grado de responsabilidad que asumen por la gestión profesional que se les encomienda.

En las leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 1480 de 2011, se previó que es un derecho de los usuarios recibir los servicios con las calidades y la idoneidad del mismo, permitiéndoles en el caso del servicio de transporte trasladarse efectivamente hasta el sitio de destino en las condiciones y tiempos que le fueron ofrecidos. El Centro de Logística y Transporte conoció por oficios presentados por agremiaciones de terminales de transporte, por empresas de transportes, así como también por fuentes abiertas, que se han realizados despachos de vehículos a los que posteriormente se les ha negado el ingreso a algunos departamentos o municipios del país, impidiendo cumplir con el trayecto completo hasta el sitio de destino, en perjuicio de los intereses de las empresas de transporte y de sus usuarios.

De conformidad con lo previsto en el Decreto 636 del 6 de mayo de 2020, sólo podrán desplazarse las personas que se encuentren en las actividades o casos expresamente exceptuados en el artículo 3 del mismo decreto. Las excepciones que de manera adicional se consideren necesarias adicionar por parte de los gobernadores y alcaldes, así como las actividades o casos adicionales que deseen suspender, deben ser previamente informadas, coordinadas y autorizadas por el Ministerio del Interior.

Las autoridades locales, entonces, deben coordinar sus actuaciones siempre con el Ministerio del Interior. Los servicios de transporte deben presentarse en condiciones de seguridad para los usuarios, cumpliendo con los protocolos adoptados por el Ministerio de Salud, particularmente los previstos en las resoluciones 666 y 677 de 2020, o aquellas que las adiciones, modifiquen o sustituyan.

La presente circular se publicó para comentarios en la página web de la Superintendencia de Transporte, cuyos soportes reposan en la Oficina Asesora Jurídica. 3. Vigencia (…) La presente Circular rige a partir de su publicación y estará vigente durante el término que dure el aislamiento preventivo obligatorio de que trata el Decreto 636 de 2020, o en caso que el mismo sea extendido, durante el término de cualquier aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19 (…)”. 6.- La Ley 137 de 1994, norma por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia, señala, en su artículo 20, lo siguiente: “(…) Artículo 20.

Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición (…)” 7.- El artículo 136 del CPACA, que regula el control inmediato de legalidad, establece que: “(…) las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código (…)”. 8.- Por lo tanto, en aplicación del artículo 136 del CPACA, le corresponde al Consejo de Estado decidir si avoca o no el conocimiento en torno al control inmediato de legalidad de la Circular Externa Número 0006 de 15 de mayo de 2020, expedida por el Superintendente de Transporte, toda vez que esa entidad, de acuerdo con el artículo 3° del Decreto 2409 de 24 de diciembre de 2018[1] es “(…) organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte (…)” 9.- Igualmente se pone de relieve que, en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019”.

Por ende, el conocimiento del control de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Veinte Especial de Decisión en la cual el consejero ponente que suscribe esta decisión actúa como presidente. 10.- Con fundamento en las anteriores premisas, el Despacho pone de relieve el hecho consistente en que la Circular Externa Número 0006 de 15 de mayo de 2020, expedida por el Superintendente de Transporte, no adopta ninguna medida general en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de decretos legislativo durante el estado de excepción. 11.- En efecto, se trata de una circular dirigida única y exclusivamente a las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y a las empresas de servicio público de transporte terrestre automotor especial, en cuanto a su operación se refiere. 12.- Aunado a lo anterior, el acto administrativo se fundamentó en lo dispuesto en el ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 4º del artículo 189[2], en los artículos 303 y 315[3] de la Carta Política, así como en el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016[4], lo que significa que se sustentó en atribuciones relacionadas con la conservación del orden público y con la convivencia en todo el territorio nacional, por lo que no se expidió con base en el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional ni tampoco en algún decreto legislativo que lo desarrollara. 12.- Así las cosas, considera el despacho que se no cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto del citado acto administrativo, en tanto no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el presidente de la Sala Veinte Especial de Decisión del Consejo de Estado, RESUELVE:

PRIMERO: NO ASUMIR el conocimiento del control automático de legalidad de la la Circular Externa Número 0006 de 15 de mayo de 2020, expedida por el Superintendente de Transporte, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: Por Secretaría General de la Corporación, efectúense las anotaciones y archivos documentales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Presidente Sala Veinte Especial de Decisión P(3-4) ----------------------- [1] “(…) Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones (…)”. [2] “(…)

ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado (…)”. [3] “(…)

ARTICULO 303. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 2 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> En cada uno de los departamentos habrá un Gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento; el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el departamento.

Los gobernadores serán elegidos popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años y no podrán ser reelegidos para el período siguiente. La ley fijará las calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los gobernadores; reglamentará su elección; determinará sus faltas absolutas y temporales; y la forma de llenar estas últimas y dictará las demás disposiciones necesarias para el normal desempeño de sus cargos.

Siempre que se presente falta absoluta a más de dieciocho (18) meses de la terminación del período, se elegirá gobernador para el tiempo que reste. En caso de que faltare menos de dieciocho (18) meses, el Presidente de la República designará un Gobernador para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el gobernador elegido.

(…)

ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del muncipio <sic>. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante (…)”. [4] “(…)

ARTÍCULO 199. ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE. Corresponde al Presidente de la República: 1. Dirigir y coordinar a las autoridades de Policía y la asistencia de la fuerza pública para garantizar la convivencia en todo el territorio nacional. 2. Ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y los deberes, de acuerdo a la Constitución y la ley. 3.

Tomar las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia en el territorio nacional, en el marco de la Constitución, la ley y este Código. 4. Impartir instrucciones a los alcaldes y gobernadores para preservar y restablecer la convivencia (…)”.