11001-03-15-000-2020-02077-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02077-00Consejo de Estado · SALA PLENAAuto2020-06-02

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdes

Actor: Agencia De Desarrollo Rural – Adr·Demandado: Circular 044 De 30 De Abril De 2020

De qué trata

Síntesis: [E]l Despacho pone de relieve el hecho consistente en que si bien es cierto que la Circular No. 044 de 30 de abril de 2020, expedida por la presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, tiene como fundamento lo dispuesto en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, también lo es que la misma: (i) no contiene una decisión susceptible de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa, al tenor de lo dispuesto en los artículos 104 y siguientes del CPACA, y (Ii) su contenido no guarda relación con una medida de carácter general. En efecto, el Despacho advierte que se trata de una circular informativa sobre la creación del impuesto solidario por el Covid -19, en la que simplemente se transcribe el contenido del Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020, en lo atinente a los sujetos pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa para el recaudo del tributo, sin que en ella se haya adoptado decisión alguna. Sumado a lo anterior, la circular no contiene una medida de carácter general, en tanto se encuentra dirigida única y exclusivamente a los servidores públicos y contratistas de la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, tal y como se evidencia del epígrafe de la misma, en donde textualmente se indica: “PARA: Servidores públicos, contratistas”. Así las cosas, considera el despacho que se no cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la Circular No. 044 de 30 de abril de 2020, en tanto no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.EMERGENCIA SANITARIA - Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO - Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA - Declarado mediante Decreto 417 de 2020El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y ordenó, entre otras medidas, que los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, tienen el deber de adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”.

MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / AGENCIA DE DESARROLLO RURAL ADR – Circular dirigida a los servidores públicos y contratistas de la entidad, mediante la cual establece directrices sobre el impuesto solidario COVID 19 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De la Circular 044 de 2020 expedida por una autoridad del orden nacional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no contiene medidas de carácter general / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [E]l Despacho pone de relieve el hecho consistente en que si bien es cierto que la Circular No. 044 de 30 de abril de 2020, expedida por la presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, tiene como fundamento lo dispuesto en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, también lo es que la misma: (i) no contiene una decisión susceptible de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa, al tenor de lo dispuesto en los artículos 104 y siguientes del CPACA, y (Ii) su contenido no guarda relación con una medida de carácter general.

En efecto, el Despacho advierte que se trata de una circular informativa sobre la creación del impuesto solidario por el Covid -19, en la que simplemente se transcribe el contenido del Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020, en lo atinente a los sujetos pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa para el recaudo del tributo, sin que en ella se haya adoptado decisión alguna.

Sumado a lo anterior, la circular no contiene una medida de carácter general, en tanto se encuentra dirigida única y exclusivamente a los servidores públicos y contratistas de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, tal y como se evidencia del epígrafe de la misma, en donde textualmente se indica: “PARA: Servidores públicos, contratistas”. Así las cosas, considera el despacho que se no cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la Circular No. 044 de 30 de abril de 2020, en tanto no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

EMERGENCIA SANITARIA – Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declarado mediante Decreto 417 de 2020 El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y ordenó, entre otras medidas, que los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, tienen el deber de adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto.

La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÌCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 044 DE 2020 (30 de abril) AGENCIA DE DESARROLLO RURAL ADR CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02077-00(CA)A Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL – ADR Demandado: CIRCULAR 044 DE 30 DE ABRIL DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Tema: DECIDE SOBRE EL CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR No. 044 DE 30 DE ABRIL DE 2020, EXPEDIDA POR LA PRESIDENTA DE LA AGENCIA DE DESARROLLO RURAL Auto interlocutorio El Despacho procede a decidir si asume el conocimiento de la legalidad de la Circular No. 044 de 30 de abril de 2020, expedida por la presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1.- El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y estableció una serie de medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. 2.- El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. 3.- La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”. 4.- La Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural, Claudia Ortiz Rodríguez, expidió la Circular No. 044 de 30 de abril de 2020, dirigida a los servidores públicos y contratistas de la entidad, mediante la cual establecen directrices sobre el impuesto solidario COVID-19, acorde a lo estipulado en el Decreto Legislativo Número 568 de 15 de abril de 2020, tal y como se observa a continuación: “DE: Presidente de la Agencia de Desarrollo Rural.

PARA: Servidores públicos, contratistas. (…) Atendiendo lo contemplado, en el Decreto 568 de fecha 15 de abril de 2020, “Por el cual se crea el impuesto solidario por el COVID-19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020”, la presidencia de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), se permite establecer lo siguiente: 1.

Impuesto Solidario Serán objeto de este impuesto, los servidores públicos de la ADR, en los términos del artículo 123 de la Constitución Política, por el pago o abono en cuenta mensual periódico de salarios de diez millones de pesos (10.000.000) o más, o por el pago o abono en cuenta mensual periódico de los honorarios de las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión vinculados a las entidades del Estado de diez millones de pesos (10.000.000) o más, recursos que serán trasladados al Fondo de Mitigación de Emergencias - FOME al que se refiere el Decreto Legislativo 444 de 2020.

Este impuesto se descontará de las mensualidades de los servidores públicos y contratistas a objeto del mismo, correspondientes a los meses de mayo, junio y julio. Ahora bien, de conformidad con lo aclarado por el concepto 100208221- 469 DE 2020 (abril 22) emitido por la DIAN, el concepto de salario de que trata el artículo 3° del Decreto Legislativo 568 de 2020 tiene las siguientes características: • Aplica para todos los efectos del Decreto Legislativo cuando este hace referencia al concepto de salario, por lo que las disposiciones en relación con sujetos pasivos, hecho generador y base gravable, entre otros, deben someterse a dicha definición. • Comprende los distintos factores derivados de la relación laboral, o legal y reglamentaria (lista enunciativa), y otros conceptos que, para efectos del Decreto Legislativo, se incluyen en el concepto de salario. • No comprende las prestaciones sociales y los beneficios salariales, cuando sean percibidos semestral o anualmente.

Es decir, las prestaciones sociales y los beneficios salariales que se perciban de forma mensual, bimestral, trimestral, cuatrimestral o cada cinco meses sí se encuentran incluidos dentro del concepto de salario y, en consecuencia, forman parte de la base gravable del impuesto. 2. Sujetos pasivos Los sujetos pasivos del impuesto solidario por el COVID 19, son: • Los servidores públicos de la ADR, por el pago o abono en cuenta mensual periódico de salarios de diez millones de pesos (10.000.000) o más, bien sean salarios ordinarios o integrales, incluyendo los elementos adicionales de salario señalados. • Las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión pública cuyos honorarios mensuales periódicos sean de 10 millones o más, incluyendo todos los pagos o abonos en cuenta que se realicen en el periodo del mes en los que aplica el impuesto, independientemente de cualquier otra condición, especificidad o realidad contractual. 3.

Hecho generador y concepto de salario El hecho generador del impuesto solidario por el COVID 19 lo constituye el pago o abono en cuenta de salarios, honorarios y pensiones mensuales periódicos de 10 millones de pesos o más. 4. Base Gravable En relación con la base gravable del impuesto solidario por el COVID 19, esta Presidencia considera lo siguiente: • La base gravable del impuesto solidario por el COVID 19 será, según corresponda, el valor del pago o abono en cuenta del salario, o de los honorarios mensuales periódicos, iguales a 10 millones de pesos o más, menos el primer millón ochocientos mil pesos de que trata el inciso 2° del artículo 5° del Decreto Legislativo 568 de 2020.

(…) 5. Tarifa De conformidad con las disposiciones consagradas en el Decreto Legislativo 568 de 2020 en relación con el hecho generador, base gravable y tarifa, se reitera que esta última se determina con base en el valor del pago o abono en cuenta del salario, de los honorarios y del pago pensional, según corresponda, de acuerdo con la siguiente formula: (…) Se establece entonces, que para el caso de los contratistas de prestación de servicios que tengan una asignación de honorarios mensuales igual o superior a diez millones de pesos ($10.000.000) e inferiores a once millones novecientos mil pesos ($11.900.000), pero que no sean responsables del pago de IVA, son sujetos del impuesto solidario en la tarifa correspondiente.

Y con respecto a los demás contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión, la asignación mensual del honorario corresponde a la establecida en la minuta contractual, descontado el valor del impuesto agregado IVA en los contratos que en ello aplique. (…)”. 5.- La Ley 137 de 1994, norma por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia, señala, en su artículo 20, lo siguiente: “(…) Artículo 20.

Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición (…)” 6.- El artículo 136 del CPACA, que regula el control inmediato de legalidad, establece que: “(…) las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código (…)”. 7.- Por lo tanto, en aplicación del artículo 136 del CPACA, le corresponde al Consejo de Estado decidir si avoca o no el conocimiento en torno al control inmediato de legalidad de la Circular No. 044 de 30 de abril de 2020, expedida por la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, toda vez que esa entidad, de acuerdo con el Decreto 2364 de 7 de diciembre de 2015[1], es una “(…) agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (…)”.

(Subrayado y resaltado fuera de texto) 8.- Igualmente se pone de relieve que, en sesión virtual número 10 llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019”.

Por ende, el conocimiento del control de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Veinte Especial de Decisión en la cual el consejero ponente que suscribe esta decisión actúa como presidente. 9.- Teniendo en cuenta las anteriores premisas, el Despacho pone de relieve el hecho consistente en que si bien es cierto que la Circular No. 044 de 30 de abril de 2020, expedida por la presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, tiene como fundamento lo dispuesto en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, a través del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, también lo es que la misma: (i) no contiene una decisión susceptible de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa, al tenor de lo dispuesto en los artículos 104 y siguientes del CPACA, y (Ii) su contenido no guarda relación con una medida de carácter general. 10.- En efecto, el Despacho advierte que se trata de una circular informativa sobre la creación del impuesto solidario por el Covid -19, en la que simplemente se transcribe el contenido del Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020, en lo atinente a los sujetos pasivos, el hecho generador, la base gravable y la tarifa para el recaudo del tributo, sin que en ella se haya adoptado decisión alguna. 11.- Sumado a lo anterior, la circular no contiene una medida de carácter general, en tanto se encuentra dirigida única y exclusivamente a los servidores públicos y contratistas de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, tal y como se evidencia del epígrafe de la misma, en donde textualmente se indica: “PARA: Servidores públicos, contratistas”. 12.- Así las cosas, considera el despacho que se no cumplen los presupuestos para efectos de avocar el conocimiento del control de legalidad respecto de la Circular No. 044 de 30 de abril de 2020, en tanto no se configuran los requisitos de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el presidente de la Sala Veinte Especial de Decisión del Consejo de Estado, R E S U E L V E:

PRIMERO: NO ASUMIR el conocimiento del control automático de legalidad de la la Circular No. 044 de 30 de abril de 2020, expedida por la presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, por las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: Por Secretaría General de la Corporación, efectúense las anotaciones y archivos documentales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES Presidente Sala Veinte Especial de Decisión P(4-3) ----------------------- [1] “(…) Por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural – ADR, se determinan su objeto y su estructura orgánica (…)”.