CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia. Le corresponde ejercer el control respecto de actos de carácter general expedidos por autoridades nacionales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos de procedibilidad. Reiteración de jurisprudencia / ACTO ADMINISTRATIVO - Definición / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER O CONTENIDO GENERAL - Definición / RESOLUCIÓN, CIRCULAR O INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA - Objeto.
Ilustrar tanto a los funcionarios públicos como a los administrados sobre una determinada gestión / RESOLUCIÓN, CIRCULAR DE SERVICIO O INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA - Naturaleza jurídica. Constituyen actos administrativos cuando la administración toma decisiones que afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales / CONTROL DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN, CIRCULAR DE SERVICIO O INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA - Procedencia / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Noción. Es la actividad del poder estatal, de las autoridades conforme lo prevé el artículo 209 de la Constitución / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DURANTE ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Objeto.
Está encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DURANTE ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Procedencia. Para que el acto sea objeto de control inmediato se requiere que tenga relación directa o indirecta con el estado de excepción / ACTO DICTADO COMO DESARROLLO DE DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE ACTO DICTADO COMO DESARROLLO DE DECRETOS LEGISLATIVOS DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Alcance.
De acuerdo con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA el control comprende no solo los actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también las medidas tomadas durante los estados de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Finalidad. Es controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales / ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Principio de legalidad.
Alcance y límites [D]e conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA–, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer un control automático, inmediato, de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”.
Si estos actos emanan de autoridades nacionales, el control le corresponde al Consejo de Estado. Mediante sentencia del 20 de octubre de 2009 la Sala Plena del Consejo de Estado estableció los presupuestos de procedibilidad para el ejercicio del control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos, dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, a saber: “1.
Que se trate de un acto de contenido general. 2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y 3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”. De acuerdo con lo anterior, el control automático de legalidad se ejerce en primer lugar frente a actos administrativos, entendidos como aquellas manifestaciones de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas; esto es, derechos, obligaciones o facultades.
De carácter general, impersonal y abstracto; es decir, no se dirigen hacia una persona en particular o a un grupo de personas individualizadas, sino a la generalidad. Es importante destacar dentro de ese ámbito las resoluciones, circulares o instrucciones que expide la administración para dar a conocer el pensamiento o política del Gobierno Nacional, sobre determinada materia, que ilustran a funcionarios públicos o a los administrados sobre una determinada gestión. Cuando se advierta que las decisiones contenidas en ellas afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, constituyen verdaderos actos administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad.
En segundo lugar, para la procedencia del control automático de legalidad, las medidas deben ser dictadas en ejercicio de la función administrativa. En contraposición de las otras funciones del poder público como la legislativa o judicial. La función administrativa es la actividad del poder estatal, de las autoridades, conforme lo señala el artículo 209 de la Constitución. En estos casos, la función administrativa estará encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.
Las decisiones deben tener una relación directa o indirecta con el estado de excepción. En tercer lugar, relevante para resolver la cuestión que nos ocupa, es que sean actos dictados “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”. Para determinar el alcance de estas últimas expresiones, es importante verificar la redacción del artículo 111-8 del CPACA, cuando precisa la competencia de la sala plena del Consejo de Estado: “8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” La lectura de esta disposición se dirige al ejercicio del control automático de legalidad no solo de aquellos actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también de aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción. Además, la finalidad de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA es controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.
Los estados de excepción no permiten medidas arbitrarias. El principio de legalidad se mantiene y, como lo señaló la Corte Constitucional, el control automático de legalidad “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”, en tanto se verifica la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad que tiene con los motivos que dieron lugar a declarar el estado de excepción, la sujeción a las formas y a la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. De lo anterior, es dable concluir que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad, y durante los estados de excepción o con fundamento en los decretos legislativos.
Se comparten, de esta manera, las consideraciones del consejero de estado William Hernández Gómez (…) en Auto del 20 de abril de 2020 FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos de procedibilidad para el ejercicio del control automático de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 20 de octubre de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00549-00, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
NOTA DE RELATORÍA: En relación con los actos administrativos susceptibles de ser objeto de control automático de legalidad se reiteran las consideraciones del auto proferido el 20 de abril de 2020, radicación 11001- 03-15-000-2020-01139-00, C.P. William Hernández Gómez. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE RESOLUCIÓN 0121 DE 19 DE MARZO DE 2020 DEL FONDO DE ADAPTACIÓN – Procedencia. Confirma auto que avocó conocimiento.
La Resolución 0121 de 2020 es susceptible de control inmediato de legalidad, pues aunque en ella no se invocan decretos legislativos emitidos en el marco de los estados de excepción, es un acto administrativo que tiene relación directa con el Decreto 417 de 2020, declarativo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y con los demás decretos legislativos adoptados para superar el estado de excepción derivado de la Pandemia COVID 19 / RESOLUCIÓN 0121 DE 19 DE MARZO DE 2020 DEL FONDO DE ADAPTACIÓN - Contenido y características [L]a Resolución nro. 0121 de 19 de marzo de 2020 es un acto susceptible del control inmediato de legalidad, por lo siguiente: En ese acto administrativo, el Fondo de Adaptación justifica sus decisiones en la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID 19 y en la medida de aislamiento social ordenada.
Con ese fundamento adoptó como medidas transitorias: (i) la suspensión de términos, en todas las actuaciones disciplinarias, a partir del 19 de marzo y hasta el 31 de marzo de 2020; y, (ii) dispuso que cada funcionario y/o colaborador del Equipo de Control Disciplinario Interno, adoptará las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento a la orden anterior y deberá coordinar todas las actividades a realizar en ese periodo, a fin de evitar el atraso de las funciones propias.
Si bien, en la Resolución no se invocan Decretos Legislativos emitidos en el marco de los estados de excepción, es un acto administrativo que tiene relación directa, con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declarativo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y con los demás decretos legislativos adoptados por el Gobierno para superar el estado de excepción derivado de la Pandemia COVID-19.
En consecuencia, no se repondrá el auto recurrido, pues la Resolución nro. 0121 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Fondo de Adaptación, por provenir de una autoridad nacional y siendo dictada con fundamento y durante el estado de emergencia económica decretado por el Gobierno Nacional, debe ser objeto del control inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: Decreto LEGISLATIVO 417 del 17 de marzo de 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0121 DE 2020 (19 de marzo) FONDO DE ADAPTACIÓN (Confirma auto que avoca conocimiento de control inmediato de legalidad) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01193-00(CA)A Actor: FONDO DE ADAPTACIÓN Demandado: RESOLUCIÓN NRO. 0121 DEL 19 DE MARZO DE 2020 AUTO El Despacho decide el recurso de reposición interpuesto por el Procurador Sexto delegado ante el Consejo de Estado, contra el auto del 21 de abril de 2020 que avocó conocimiento en única instancia, de la Resolución nro. 0121 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Fondo de Adaptación.
ANTECEDENTES El Presidente de la República de Colombia, mediante Decreto nro. 417 del 17 de marzo 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario. Esta Corporación en auto del 21 de abril de 2020 y con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994; 136 y 185 del CPACA, asumió el conocimiento para efectos del control inmediato de legalidad de la Resolución nro. 0121 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Fondo de Adaptación: “por la cual se adoptan medidas transitorias por motivo de la preservación de la salud pública y mitigación del riesgo en torno al COVID – 19, y se suspenden términos procesales en las actuaciones disciplinarias del Equipo de Trabajo de Control Disciplinario Interno del Fondo de Adaptación” Mediante oficio del 22 de abril de 2020, el Secretario General del Consejo de Estado, notificó a las partes que componen el asunto de la referencia, del conocimiento y estudio de la Resolución nro. 0121 del 19 de marzo de 2020.
El 24 de abril del año en curso, mediante correo electrónico enviado al buzón: secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co, el Procurador Sexto delegado ante el Consejo de Estado interpuso en término recurso de reposición contra el auto del 21 de abril de 2020, proferido por este Despacho. RECURSO DE REPOSICIÓN El Procurador Sexto delegado ante esta Corporación, sostuvo que la Resolución nro. 0121 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Fondo de Adaptación, no está sujeta al control inmediato de legalidad previsto en el artículo 185 del CPACA, porque no se dictó como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, como lo exige el artículo 136 ídem., sino en otras normas que pese a fundamentar de manera suficiente el acto administrativo, no son las adecuadas para dar aplicación al control inmediato de legalidad.
Así mismo, citó un auto del 31 de marzo de 2020, proferido por el Consejero de Estado, doctor Martín Bermúdez Muñoz[1], en el cual se decidió no admitir el estudio de un control inmediato de legalidad, respecto de la Circular nro. 0009 del 19 de marzo de 2020, expedida por la Fiscalía General de la Nación, la cual tiene como propósito informar a los funcionarios de dicha Entidad, las medidas adicionales para: “acompañar las instrucciones, actos y ordenes implementadas tanto por el Gobierno Nacional, y demás autoridades, para la contención de la infección respiratoria aguda producida por el nuevo Coronavirus COVID – 19”.
Por último, solicitó que se reponga el auto recurrido y, en su lugar, se disponga no admitir el control inmediato de legalidad respecto de la Resolución nro. 0121 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Fondo de Adaptación. CONSIDERACIONES El auto que avocó conocimiento, respecto del control inmediato de legalidad, de la Resolución nro. 0121 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Fondo de Adaptación, expuso el cumplimiento de los requisitos necesarios dispuestos en los artículos 136 y 185 del CPACA.
El recurrente, sin embargo, considera que la citada Resolución no se dictó en desarrollo de los decretos legislativos que se han dictado durante el estado de excepción decretado por el Presidente de la República el 17 de marzo pasado. Según su impugnación, no procede en este caso el control automático de legalidad. Para resolver la reposición, es pertinente recordar que, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA–, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer un control automático, inmediato, de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”.
Si estos actos emanan de autoridades nacionales, el control le corresponde al Consejo de Estado. Mediante sentencia del 20 de octubre de 2009[2] la Sala Plena del Consejo de Estado estableció los presupuestos de procedibilidad para el ejercicio del control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos, dictados por el Presidente de la República durante los estados de excepción, a saber: “1.
Que se trate de un acto de contenido general. 2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa y 3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción”. De acuerdo con lo anterior, el control automático de legalidad se ejerce en primer lugar frente a actos administrativos, entendidos como aquellas manifestaciones de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas; esto es, derechos, obligaciones o facultades.
De carácter general, impersonal y abstracto; es decir, no se dirigen hacia una persona en particular o a un grupo de personas individualizadas, sino a la generalidad. Es importante destacar dentro de ese ámbito las resoluciones, circulares o instrucciones que expide la administración para dar a conocer el pensamiento o política del Gobierno Nacional, sobre determinada materia, que ilustran a funcionarios públicos o a los administrados sobre una determinada gestión. Cuando se advierta que las decisiones contenidas en ellas afectan a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, constituyen verdaderos actos administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad.
En segundo lugar, para la procedencia del control automático de legalidad, las medidas deben ser dictadas en ejercicio de la función administrativa. En contraposición de las otras funciones del poder público como la legislativa o judicial. La función administrativa es la actividad del poder estatal, de las autoridades, conforme lo señala el artículo 209 de la Constitución. En estos casos, la función administrativa estará encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.
Las decisiones deben tener una relación directa o indirecta con el estado de excepción. En tercer lugar, relevante para resolver la cuestión que nos ocupa, es que sean actos dictados “como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción”. Para determinar el alcance de estas últimas expresiones, es importante verificar la redacción del artículo 111-8 del CPACA, cuando precisa la competencia de la sala plena del Consejo de Estado: “8.
Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” La lectura de esta disposición se dirige al ejercicio del control automático de legalidad no solo de aquellos actos dictados con fundamento en los decretos legislativos, sino también de aquellas medidas tomadas durante los estados de excepción. Además, la finalidad de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA es controlar el ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno durante los estados de excepción y garantizar la protección de los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.
Los estados de excepción no permiten medidas arbitrarias. El principio de legalidad se mantiene y, como lo señaló la Corte Constitucional, el control automático de legalidad “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”, en tanto se verifica la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad que tiene con los motivos que dieron lugar a declarar el estado de excepción, la sujeción a las formas y a la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. De lo anterior, es dable concluir que el control inmediato de legalidad cobija todos los actos administrativos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, relacionados directa o indirectamente con el estado de anormalidad, y durante los estados de excepción o con fundamento en los decretos legislativos.
Se comparten, de esta manera, las consideraciones del consejero de estado William Hernández Gómez, quien, en Auto del 20 de abril de 2020, señaló lo siguiente: “(…) desde el punto de vista convencional y constitucional, el medio de control inmediato de legalidad definido en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA tiene como esencia el derecho a la tutela judicial efectiva y, ante la situación excepcional y extraordinaria generada por la pandemia de la covid-19, es posible extender el control judicial a todas aquellas medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa que no solo se deriven de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Nacional.
Esto significa que los actos generales emanados de las autoridades administrativas que tengan relación directa o indirecta con las medidas necesarias para superar el estado de emergencia, aunque también pudieran fundamentarse en las competencias definidas en el ordenamiento en condiciones de normalidad, dadas las circunstancias excepcionales, puede suceder que se presente la confluencia de propósitos y la superposición de competencias, lo cual autoriza al juez del control inmediato que avoque el conocimiento con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva.
(…) Así, dada la situación extraordinaria generada desde la declaratoria del estado de emergencia por parte del Gobierno Nacional, que ha limitado ostensiblemente la posibilidad de que las personas accedan a la administración de justicia a través de los medios ordinarios para demandar los actos generales emanados de las autoridades públicas (v. gr. nulidad simple), ha de entenderse que los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, cuando se refieren al control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general en ejercicio de la función administrativa que se expidan «como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción», incluyen a todos aquellos expedidos a partir de la declaratoria de emergencia, con el fin hacer frente a los efectos de la pandemia, así no pendan directamente un decreto legislativo; pues estos, en ciertos casos, tienen el potencial de generar restricciones arbitrarias a los derechos humanos, al Derecho Internacional Humanitario, a las libertades fundamentales de las personas y a los derechos sociales de los trabajadores, los cuales no pueden suspenderse ni desmejorarse según lo consagran los artículos 212 a 215 de la Constitución.”[3] En ese entendido, la Resolución nro. 0121 de 19 de marzo de 2020 es un acto susceptible del control inmediato de legalidad, por lo siguiente: En ese acto administrativo, el Fondo de Adaptación justifica sus decisiones en la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID 19 y en la medida de aislamiento social ordenada.
Con ese fundamento adoptó como medidas transitorias: (i) la suspensión de términos, en todas las actuaciones disciplinarias, a partir del 19 de marzo y hasta el 31 de marzo de 2020; y, (ii) dispuso que cada funcionario y/o colaborador del Equipo de Control Disciplinario Interno, adoptará las medidas necesarias para dar estricto cumplimiento a la orden anterior y deberá coordinar todas las actividades a realizar en ese periodo, a fin de evitar el atraso de las funciones propias.
Si bien, en la Resolución no se invocan Decretos Legislativos emitidos en el marco de los estados de excepción, es un acto administrativo que tiene relación directa, con el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, declarativo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y con los demás decretos legislativos adoptados por el Gobierno para superar el estado de excepción derivado de la Pandemia COVID-19.
En consecuencia, no se repondrá el auto recurrido, pues la Resolución nro. 0121 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Fondo de Adaptación, por provenir de una autoridad nacional y siendo dictada con fundamento y durante el estado de emergencia económica decretado por el Gobierno Nacional, debe ser objeto del control inmediato de legalidad.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE NO REPONER el auto del 21 de abril de 2020, que avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución nro. 0121 del 19 de marzo de 2020, proferida por el Fondo de Adaptación. Notifíquese y cúmplase. MILTON CHAVES GARCÍA Con firma electrónica ----------------------- [1] CONSEJO DE ESTADO.
Sección Tercera, Subsección B. Auto del 31 de marzo de 2020. Exp nro. 2020 – 00955 – 00. M.P. Martín Bermúdez Muñoz. [2] CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 20 de octubre de 2009. Exp nro. 2009 – 00549 – 00. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [3] CONSEJO DE ESTADO. Auto del 20 de abril de 2020. Exp nro. 2020 – 01139 – 00.
M.P. William Hernández Gómez.