CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Circulares / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento [A]rgumenta el Ministerio Público que la circular en cuestión no cumple con el tercero de los requisitos previstos en el artículo 136 del CPACA, pues no basta simplemente con que los actos administrativos de contenido general guarden una relación de conexidad con la declaratoria de emergencia, sino que además es necesario que se ocupen de desarrollar su contenido normativo. […] [E]s preciso poner de presente que el control de legalidad de las circulares por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ha venido conociendo una interesante evolución, que empieza en la época de la inmunidad jurídica absoluta de ese tipo de decisiones, bajo el argumento de que ellas no crean, modifican ni extinguen ninguna situación jurídica, hasta llegar al extremo contrario, en el cual se estima que en un Estado de derecho no puede haber actos que escapen del control judicial. […] No obstante lo anterior y a pesar de su carencia decisoria, algunas circulares marcan pautas o indicaciones que son de obligatorio acatamiento para los servidores públicos y/o los ciudadanos, convirtiéndose en instrumentos a través de los cuales se puede incurrir en la violación de la ley. […] [S]i en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones legales o administrativas precedentes, las circulares se convierten en verdaderos actos administrativos ordinarios, susceptibles de ser invalidadados por las causas generales. […] [E]n tratándose de los llamados “estados de excepción”, pues es claro que las autoridades, bajo el pretexto de emitir unas simples instrucciones, orientaciones u órdenes de servicio, pueden incurrir en la trasgresión o desconocimiento de las prescripciones contenidas en el decreto gubernamental que declaró el estado de excepción o en los decretos legislativos que lo desarrollan buscando conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos. […] [N]o puede perderse de vista que una circular como la que es objeto de control inmediato e integral de legalidad en este proceso, puede contrariar esas disposiciones excepcionales, como resultado una hermenéutica incorrecta y desafortunada de lo que dispone el régimen jurídico de excepción o por un desbordamiento en la incorporación de ciertas instrucciones o directrices que pueden llegar a desconocer el principio de legalidad, ya sea por exceso de poder o por el desconocimiento de los derechos fundamentales, en franca contradicción con los mandatos superiores y los instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad.
Los anteriores razonamientos hacen justificable el ejercicio del control integral e inmediato de legalidad sobre tales decisiones administrativas, que supone su confrontación o cotejo con las disposiciones constitucionales, convencionales y legales aplicables al caso. […] [N]o puede perderse de vista que las medidas que se dicten deben ser adecuadas a las situaciones de crisis que motivaron la declaratoria del estado de excepción y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas.
Se exige, por lo tanto, que exista una relación de conexidad y proporcionalidad entre el peligro –actual, real o inminente- y las medidas que se adopten para contrarrestarlo, evitarlo y superarlo. En ese orden de ideas, al auscultar la legalidad de las medidas, el juez está llamado a determinar si ellas son necesarias e idóneas para combatir la crisis, y si rebasan o no los límites racionales que establece el ordenamiento jurídico, especialmente en lo atinente a la afectación de los derechos fundamentales. […] [L]a circular sub examine contiene una serie de instrucciones dirigidas unas a la ciudadanía en general y otras a las dependencias y seccionales de la Fiscalía. Las primeras se refieren a la radicación de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias ante la Fiscalía General de la Nación a través de la página web de la Fiscalía y a la presentación de denuncios en forma presencial ante las Unidades de Reacción Inmediata – URI, y a través de las plataformas virtuales “A DENUNCIAR”, el Centro de Contacto y los correos electrónicos habilitados para tal fin.
Por lo anterior, el despacho no comparte el argumento de la recurrente según el cual la circular no es un acto de contenido general, tal como lo exige el artículo 136 del CPACA, pues en su texto se establecen algunos lineamientos relacionados la recepción y trámite de las peticiones, quejas, reclamos y sugerencias que presenten los ciudadanos ante la Fiscalía General de la Nación, cuya legalidad debe examinarse desde la óptica de las normas constitucionales y legales, los decretos de emergencia y la Ley 1755 de 2015, estatutaria del derecho de petición, incorporada en el texto del CPACA.
La circular adopta además algunas decisiones referidas a la articulación de las funciones de la Fiscalía General de la Nación en el interés de garantizar el acceso efectivo de los ciudadanos a la administración de justicia con ocasión de la crisis derivada de la pandemia del COVID-19, lo cual lleva a concluir que la circular impacta de una u otra manera a los ciudadanos en los trámites que deben adelantar ante esa entidad. […] La señora agente del Ministerio es del criterio de que no hay lugar a avocar el control inmediato de legalidad de dicha circular, por haber sido dictada con fundamento en la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020. […] [A]l momento de proferirse la Circular, la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, que trata, como ya se dijo, de la emergencia sanitaria desatada por la pandemia, ya había sido subrogada por los Decretos Leyes 417 y 457 de 17 y de 22 de marzo de 2020, respectivamente, normas de rango superior, que conformaban el marco jurídico regulatorio de la emergencia sanitaria derivada de la propagación universal de dicho virus.
En ese orden de ideas, el Despacho concluye que no está llamado a prosperar el recurso de reposición y, por lo mismo, el control inmediato de legalidad de la circular en comento deberá continuar su curso. FUENTE FORMAL: CPACA – ARTÍCULO 136 / LEY 1755 DE 2015 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 22 DE MARZO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 457 DE 22 DE MARZO DE 2020 / RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01492-00(CA)A Actor: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Demandado: CIRCULAR 0013 DEL 8 DE ABRIL DE 2020 - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 0013 DEL 8 DE ABRIL DE 2020 EXPEDIDA POR LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN El Despacho decide el recurso de reposición interpuesto por la Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación contra la providencia del 6 de mayo del año en curso, mediante la cual se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No.0013 de 8 de abril de 2020, proferida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, por la cual se da la «Ampliación de la vigencia de la circular 0007 de 2020- lineamientos para el manejo de la correspondencia de la Fiscalía General de la Nación durante la cuarentena, por razón del COVID-19». 1.- A N T E C E D E N T E S El pasado 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS-, calificó el brote de COVID-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID- 19 (Coronavirus).
El señor Presidente de la República, por medio del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días»; con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación del COVID-19 (Coronavirus), y la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional.
Seguidamente, a través del Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, el señor Presidente de la República impartió «instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público», entre ellas, la de «ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19».
Días después, mediante el Decreto 531 de 8 de abril de 2020, el aislamiento se amplió hasta las cero horas (00.00 am) del día 27 de abril del año en curso. Actualmente, mediante el Decreto 593 de 2020, se estableció que el aislamiento se prolongará hasta las cero horas (00.00 am) del día 11 de mayo. El 26 de marzo de 2020, estando en plena vigencia el régimen jurídico de excepción a que se refiere el artículo 215 de la Constitución Política de 1991, la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, profirió la Circular No. 0007 por la cual se dan los «lineamientos para el manejo de la correspondencia de la Fiscalía General de la Nación durante la cuarentena, por razón del COVID-19».
En su texto, se lee en efecto lo siguiente: “Teniendo en cuenta la situación actual que se presenta en el país frente a la emergencia sanitaria por el COVID -19, y de acuerdo con las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, especialmente las relacionadas con el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas durante el período comprendido entre el 25 de marzo al 13 de abril de 2020 y, los lineamientos emitidos por el señor Fiscal General de la Nación mediante las Circulares Nos. 0005, 0009 y 0010 del 26 de marzo de 2020, se imparten las siguientes instrucciones generales para el trámite de comunicaciones oficiales y PQRS que se reciban en la entidad durante el periodo indicado” El 8 de abril del año en curso, la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, expidió la Circular 0013 que amplió la vigencia de los lineamientos de la Circular 0007 de 26 de marzo de 2020, hasta el 26 de abril del año en curso. 1.1.- El auto recurrido El 6 de mayo de 2020, este Despacho avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 0013 del 8 de abril de 2020 expedida por Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011.
Para el efecto, consideró que le asistía competencia a esta Corporación para ejercer el control inmediato de legalidad de dicha circular, teniendo en cuenta el carácter nacional de la Fiscalía General de la Nación y que ese acto administrativo contiene disposiciones reglamentarias y/o medidas de carácter general que buscan conjurar la emergencia ocasionada por la pandemia tantas veces mencionada.
En esa misma decisión el despacho ordenó la acumulación de procesos toda vez que la Circular No. 0013 de 8 de abril de 2020 amplió el término de la Circular No. 0007 de 26 de marzo de 2020 y no es posible abordar, en forma autónoma, su control de legalidad. Así las cosas, se hace necesaria su acumulación al proceso 11001031500020200103300 que por reparto correspondió a este Despacho. 1.2.- El recurso de reposición La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación, mediante escrito radicado el 11 de mayo de 2020, interpuso recurso de reposición contra el auto antes aludido, pidiendo su revocatoria, por no cumplirse los siguientes requisitos: 1.
En primer lugar, considera que la circular no es un acto administrativo de carácter general, pues está dirigido a los funcionarios adscritos a las dependencias y seccionales de la Fiscalía General de la Nación, siendo ellos, los únicos destinatarios de ese acto administrativo. 2. En segundo lugar, estima que las medidas allí contenidas, no modifican, crean o extinguen ninguna situación jurídica, pues se limitan a recordarle a la ciudadanía cuáles son los canales de radicación de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias, y la existencia desde el 26 de julio de 2017, del sistema de denuncia digital en la plataforma denominada “A DENUNCIAR”. 3.
A juicio suyo, las medidas o lineamientos plasmados en la Circular No. 0007 de 26 de marzo de 2020 ( y por consiguiente la No. 0013 de 8 de abril de 2020), no hacen nada distinto a acatar y reproducir las disposiciones contenidas en la ley de transparencia relacionadas con la obligación a cargo de las entidades públicas de tener un buzón donde los ciudadanos puedan radicar sus peticiones, quejas, reclamos y sugerencias, razón por la cual concluye que estamos en presencia de un simple acto de servicio que de manera alguna es susceptible de control inmediato de legalidad, afirmación que soporta en un pronunciamiento del Consejo de Estado del año 2000[1]. 4.
Por último, argumenta el Ministerio Público que la circular en cuestión no cumple con el tercero de los requisitos previstos en el artículo 136 del CPACA, pues no basta simplemente con que los actos administrativos de contenido general guarden una relación de conexidad con la declaratoria de emergencia, sino que además es necesario que se ocupen de desarrollar su contenido normativo.
En los casos bajo examen –añade la procuradora-, la Circular No. 0007 de 26 de marzo de 2020 y ahora, la Circular 0013 de 8 de abril de 2020 de la Fiscalía General de la Nación, no desarrollaron el contenido normativo de los decretos legislativos expedidos con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica, sino “la emergencia sanitaria decretada por la Resolución 385 del 12 de marzo del 2020, acto que precede y difiere del estado de excepción originado en el decreto 417 del 17 de marzo de 2020”[2].
Es importante señalar que la Procuradora insiste en los argumentos del recurso de reposición interpuesto en contra de la providencia del 14 de abril, mediante la cual este despacho avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No.0007 de 26 de marzo de 2020. Con auto de 8 de mayo de 2020, se resolvió dicho recurso, no reponiendo la providencia cuestionada.
Por tratarse de los mismos argumentos, y de la misma cuestión (la circular 0013 amplía la vigencia de la 0007), el despacho se permite reiterar también su análisis frente a la naturaleza del Control Inmediato de Legalidad, su importancia en el ordenamiento colombiano y las razones por las cuáles avocó conocimiento de la Circular 0007 de 26 de marzo de 2020 y por ende, de la Circular que extiende su vigencia (No. 0013 de 8 de abril de 2020). 2.
C O N S I D E R A C I O N E S 2.1.- Asuntos a dilucidar Para decidir de fondo el recurso de reposición interpuesto, el Despacho en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 242 del CPACA, considera necesario despejar las siguientes inquietudes: - ¿Las circulares y en general, los actos del servicio son susceptibles de ser controlados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo bajo la vigencia de un estado de excepción?. - ¿La circular 0007 de 26 de marzo de 2020 no puede ser sometida al control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado, por tratarse de un simple acto del servicio que no tiene alcances generales y por ende, la 0013 de 8 de abril tampoco? - ¿Puede el Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de las circulares bajo examen, expedidas, como ya se ha dicho, el 26 de marzo y 8 de abril de 2020, por no corresponder a un desarrollo de los Decretos proferidos bajo el régimen del estado de excepción declarado por el decreto 417 del 17 de marzo de 2020 sino en cumplimiento de “la emergencia sanitaria” decretada por la Resolución 385 del 12 de marzo del 2020?. - Por último, ¿está llamado a prosperar el recurso? 2.2.- El control inmediato de legalidad de las circulares en los estados de excepción Para dar respuesta al primero de los interrogantes planteados, es preciso poner de presente que el control de legalidad de las circulares por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ha venido conociendo una interesante evolución, que empieza en la época de la inmunidad jurídica absoluta de ese tipo de decisiones, bajo el argumento de que ellas no crean, modifican ni extinguen ninguna situación jurídica, hasta llegar al extremo contrario, en el cual se estima que en un Estado de derecho no puede haber actos que escapen del control judicial.
El recordado profesor Gustavo Penagos, en una de las primeras ediciones de su obra clásica sobre el acto administrativo[3], recordaba cómo el tema relativo al valor jurídico de las “circulares” o “instrucciones de servicio”, había sido tratado desde antaño por el Consejo de Estado Francés, para referirse a aquellas decisiones administrativas través de las cuales el jefe o director de una entidad hace conocer a sus subordinados sus intenciones e instrucciones sobre la manera de prestar un servicio o las pautas que deben orientar la interpretación de determinadas disposiciones legales o administrativas de orden superior.
Al respecto el citado tratadista, explica en palabras suyas lo siguiente: Las circulares, que por lo demás no son objeto de ninguna publicación obligatoria, son en principio un puro acto interior, destinado a los agentes de servicio, que son obligados a cumplirlas en virtud de la obediencia jerárquica, pero sin ningún efecto con relación a los gobernados que las ignoran, y por tanto no pueden demandar su anulación. En épocas anteriores a la vigencia del Decreto Ley 01 de 1984, tanto la doctrina como la jurisprudencia empezaron a admitir la procedencia restringida del control de legalidad de las circulares, siempre y cuando esos actos produjesen efectos jurídicos directos hacia el exterior de la Administración y, más concretamente, una incidencia directa en el ámbito de los derechos ciudadanos[4].
No obstante lo anterior y a pesar de su carencia decisoria, algunas circulares marcan pautas o indicaciones que son de obligatorio acatamiento para los servidores públicos y/o los ciudadanos, convirtiéndose en instrumentos a través de los cuales se puede incurrir en la violación de la ley. Sobre el particular, el mismo profesor Penagos señala que si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones legales o administrativas precedentes, las circulares se convierten en verdaderos actos administrativos ordinarios, susceptibles de ser invalidadados por las causas generales. la Sección Segunda de esta corporación, en una providencia proferida en fecha relativamente reciente, al desatar una controversia regida por las normas del Código Contencioso Administrativo, recoge la esencia de esa postura en los siguientes términos: Las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial.
Igualmente se ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio.
No obstante puede ocurrir que, por extralimitación de funciones o por invadir el ejercicio de las mismas o por error de técnica administrativa, a través de un acto de servicio, trátese de una circular o de una carta de instrucción, se tomen decisiones que son verdaderos actos administrativos, evento en el cual, sin duda alguna, pueden ser demandables por vicios en su formación ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.”[5] En fecha mucho más cercana, una importante decisión jurisprudencial de la Sección Primera vino a revolucionar por complero el entendimiento que hasta entonces se tenía con respecto al control judicial las circulares, en los precisos términos que se señalan a continuación: “Pese a la validez de la interpretación tradicional, la Sala estima que a la vista del cambio operado en el orden contencioso administrativo a partir de la entrada en vigor del CPACA y de las visibles transformaciones en los modos de actuación de la Administración, cada vez más proclive al uso de instrumentos blandos o atípicos (desde la perspectiva clásica del acto administrativo), resulta procedente replantearse esta postura.
El alcance restrictivo del control judicial a cargo de los jueces de la Administración prohijado por la línea jurisprudencial en cuestión, así como el efecto de crear una suerte de inmunidad jurisdiccional a favor de actos que pese a ser expresión de la función administrativa presentan solo efectos orientativos, instructivos o informativos al interior de la Administración (ad intra) o hacia los particulares (ad extra), y el hecho de encerrar un desconocimiento de la regla hermenéutica según la cual todos los enunciados jurídicos deben interpretarse de tal forma que produzcan un efecto útil y que esta clase de interpretaciones debe preferirse sobre aquellas que supongan una redundancia en las disposiciones de la ley, llevan a la Sala al convencimiento de que es preciso replantearse dicha posición y entender que en virtud de lo previsto por el artículo 137 CPACA toda circular administrativa, cualquiera que sea su contenido, es susceptible de control judicial.
(…) En consecuencia, en aras de una más efectiva garantía del principio de Estado de Derecho y de una mayor materialización del propósito perseguido por el legislador al definir la efectividad de los derechos y la preservación del orden jurídico como objeto de la jurisdicción (artículo 103 CPACA) y a los “actos (…) sujetos al derecho administrativo” como parte del ámbito de sus competencias (artículo 104 CPACA), y en virtud de la interpretación literal y sistemática de lo previsto por el párrafo 3º del artículo 137 CPACA y de las consideraciones antes expuestas sobre la predilección de la hermenéutica que promueva el efecto útil de las disposiciones normativas que controlan el ámbito de actuación del contencioso administrativo, entiende la Sala que toda clase de circulares, con independencia de su objeto, por ser expresión del ejercicio de la función administrativa a cargo de las autoridades que la expiden, se encuentra sujeta al control de los jueces de la Administración. (…) Así, con independencia de que por su contenido orientativo, instructivo o puramente informativo las circulares no afecten de manera directa los derechos o intereses particulares de las personas, su calidad de expresión de la función administrativa y su no poca capacidad de incidencia sobre las decisiones y actuaciones materiales de la Administración (ellas sí plenamente oponibles y ejecutables en el ámbito de los particulares) justifican su sometimiento al control de esta jurisdicción. En últimas son un mecanismo dispuesto por el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de los fines que la Constitución y la ley han encomendado a las autoridades administrativas y en cuanto tal su conformidad con éstas ha de ser total”.
El resaltado es ajeno al texto. Como puede verse, en la actual línea jurisprudencial del Consejo de Estado, se prohíja la idea de que las circulares, sin importar su contenido, objeto y alcance, son pasibles del control que ejercen los jueces de la administración. Como se apreciar, en la actualidad el ámbito de control jurisdiccional de las actuaciones de la administración es mucho más extenso, garantista y consecuente con el predicado constitucional de que Colombia es un Estado social y democrático de derecho.
El giro conceptual anteriormente descrito resulta particularmente útil en tratándose de los llamados “estados de excepción”, pues es claro que las autoridades, bajo el pretexto de emitir unas simples instrucciones, orientaciones u órdenes de servicio, pueden incurrir en la trasgresión o desconocimiento de las prescripciones contenidas en el decreto gubernamental que declaró el estado de excepción o en los decretos legislativos que lo desarrollan buscando conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos.
Por contera, no puede perderse de vista que una circular como la que es objeto de control inmediato e integral de legalidad en este proceso, puede contrariar esas disposiciones excepcionales, como resultado una hermenéutica incorrecta y desafortunada de lo que dispone el régimen jurídico de excepción o por un desbordamiento en la incorporación de ciertas instrucciones o directrices que pueden llegar a desconocer el principio de legalidad, ya sea por exceso de poder o por el desconocimiento de los derechos fundamentales, en franca contradicción con los mandatos superiores y los instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad.
Los anteriores razonamientos hacen justificable el ejercicio del control integral e inmediato de legalidad sobre tales decisiones administrativas, que supone su confrontación o cotejo con las disposiciones constitucionales, convencionales y legales aplicables al caso. En dicho análisis, no puede perderse de vista que las medidas que se dicten deben ser adecuadas a las situaciones de crisis que motivaron la declaratoria del estado de excepción y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas.
Se exige, por lo tanto, que exista una relación de conexidad y proporcionalidad entre el peligro –actual, real o inminente- y las medidas que se adopten para contrarrestarlo, evitarlo y superarlo. En ese orden de ideas, al auscultar la legalidad de las medidas, el juez está llamado a determinar si ellas son necesarias e idóneas para combatir la crisis, y si rebasan o no los límites racionales que establece el ordenamiento jurídico, especialmente en lo atinente a la afectación de los derechos fundamentales.
Al fin y al cabo, las autoridades no pueden adoptar decisiones desmedidas o arbitrarias que excedan las exigencias inherentes a la situación de crisis, so pretexto de buscar su mitigación o restablecimiento, ni incurrir tampoco en excesos que restrinjan o limiten de manera abusiva, excesiva o innecesaria ciertos derechos, cuando ello no sea estrictamente indispensable para asegurar el retorno a la normalidad o para aminorar los efectos lesivos y las secuelas que pudieren derivarse de la emergencia que se quiere contener.
La relevancia jurídica de los derechos fundamentales y la necesidad de reaccionar adecuadamente ante una situación de peligro y emergencia excepcional, que por su magnitud supera las capacidades ordinarias de reacción y de respuesta del Estado, explican el por qué la gran mayoría de constituciones políticas contemporáneas consagran la posibilidad de declarar los estados de excepción o de alarma, pues en ese tipo de circunstancias especialísimas, las autoridades deben adoptar en forma inmediata medidas igualmente excepcionales, que contribuyan a contener y superar la emergencia y a garantizar la protección o restablecimiento de los derechos fundamentales, la construcción de un orden social justo y la realización de los principios basilares de nuestro Estado social y democrático de derecho.
En suma, lo dicho hasta aquí es más que suficiente para concluir que las circulares sí son pasibles del control inmediato de legalidad por parte de las distintas instancias que conforman esta jurisdicción especializada. 2.3.- Las prescripciones de la circular referidas al derecho fundamental de petición y al acceso a la justicia. Comentarios sobre su alcance general A diferencia de lo que expresa en su recurso la señora Procuradora Segunda Delegada ante esta corporación, el Despacho observa que la Circular 0007 de 26 de marzo de 2020 expedida por la Dirección Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación y por consiguiente la 0013 de 8 de abril de 2020, al regular algunos aspectos concernientes al derecho fundamental de petición y al acceso de los ciudadanos a la administración justicia, permiten colegir que no estamos frente a un simple acto del servicio con alcances son meramente internos, pues cuando se habla de tales derechos, implícitamente se está haciendo referencia a sus titulares y de manera personal a todas aquellas personas indeterminadas que un momento dado requieran ejercer esos derechos ante la Fiscalía General de la Nación. En efecto, la circular sub examine contiene una serie de instrucciones dirigidas unas a la ciudadanía en general y otras a las dependencias y seccionales de la Fiscalía. Las primeras se refieren a la radicación de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias ante la Fiscalía General de la Nación a través de la página web de la Fiscalía y a la presentación de denuncios en forma presencial ante las Unidades de Reacción Inmediata – URI, y a través de las plataformas virtuales “A DENUNCIAR”, el Centro de Contacto (línea 122) y los correos electrónicos habilitados para tal fin.
Por lo anterior, el despacho no comparte el argumento de la recurrente según el cual la circular no es un acto de contenido general, tal como lo exige el artículo 136 del CPACA, pues en su texto se establecen algunos lineamientos relacionados la recepción y trámite de las peticiones, quejas, reclamos y sugerencias que presenten los ciudadanos ante la Fiscalía General de la Nación, cuya legalidad debe examinarse desde la óptica de las normas constitucionales y legales, los decretos de emergencia y la Ley 1755 de 2015, estatutaria del derecho de petición, incorporada en el texto del CPACA.
La circular adopta además algunas decisiones referidas a la articulación de las funciones de la Fiscalía General de la Nación en el interés de garantizar el acceso efectivo de los ciudadanos a la administración de justicia con ocasión de la crisis derivada de la pandemia del COVID-19, lo cual lleva a concluir que la circular impacta de una u otra manera a los ciudadanos en los trámites que deben adelantar ante esa entidad. 2.4.- ¿La circular 0007 de 26 de marzo de 2020 (y por consiguiente la 0013 de 8 de abril de 2020) emanada de la Fiscalía General de la Nación escapa al control inmediato de legalidad por haberse dictado en desarrollo de la emergencia sanitaria decretada por la Resolución 385 del 12 de marzo del 2020 y no de decretos proferidos bajo el estado de excepción? Tal como se mencionó en páginas precedentes, la recurrente considera que el Consejo de Estado no debe avocar el control inmediato de legalidad de la Circular 0007 de 2000, por haber sido expedida en desarrollo de la emergencia sanitaria declarada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo del 2020 y no de los Decretos Legislativos proferidos por el Gobierno Nacional con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19.
Por lo tanto, insiste que la Circular 0013 de 8 de abril de 2020, que amplía la vigencia de dicha Circular, tampoco debe ser sometida a control inmediato de legalidad. Tal como se expresó en páginas anteriores, el Presidente de la República mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días, con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación del COVID-19 (Coronavirus), y la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional.
En desarrollo de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Carta, ha venido dictando varios decretos legislativos, entre los cuales está el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, por medio del cual se dictaron algunas medidas relacionadas con la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, en cuyas normas se ordenó el “aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00.00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00.00 a.m) del día 13 de abril de 2020” y se establecieron algunas excepciones a la medida de aislamiento obligatorio.
El día 26 de marzo de 2020, esto es, nueve (9) días calendario después de haberse declarado el estado de excepción tantas veces aludido, la Fiscalía General de la Nación dictó la Circular 0007 de 2020, de cuyo control inmediato de legalidad trata el presente proceso. El siguiente 8 de abril, se amplió la vigencia de las medidas tomadas hasta el 26 de abril de 2020.
La señora agente del Ministerio es del criterio de que no hay lugar a avocar el control inmediato de legalidad de dicha circular, por haber sido dictada con fundamento en la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, que declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020, en cuyas normas se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar su propagación, justo un día después de que la Organización Mundial de la Salud - OMS-, calificara el brote de COVID-19 (Coronavirus) como una pandemia.
El anterior argumento no tiene ninguna vocación de prosperidad, pues al momento de proferirse la Circular, la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, que trata, como ya se dijo, de la emergencia sanitaria desatada por la pandemia, ya había sido subrogada por los Decretos Leyes 417 y 457 de 17 y de 22 de marzo de 2020, respectivamente, normas de rango superior, que conformaban el marco jurídico regulatorio de la emergencia sanitaria derivada de la propagación universal de dicho virus.
En ese orden de ideas, el Despacho concluye que no está llamado a prosperar el recurso de reposición y, por lo mismo, el control inmediato de legalidad de la circular en comento deberá continuar su curso. De acuerdo con las razones que anteceden, el despacho
RESUELVE
PRIMERO. - NO REPONER el auto de 6 de mayo de 2020 por medio del cual se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular No. 0013 de 8 de abril de 2020 que da la «Ampliación de la vigencia 007 de 2020 - lineamientos para el manejo de la correspondencia de la Fiscalía General de la Nación durante la cuarentena, por razón del COVID-19»., y se ordenó su acumulación con el proceso 11001031500020200103300, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase.
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Consejo de Estado, de 3 de febrero de 2000, exp 5236. C.P. doctor Manuel Santiago Urueta. Para apoyar sus aseveraciones, también cita los siguientes pronunciamientos: Sección segunda sentencia de 20 de marzo de 2013 exp (1575-12) doctor Gerardo Arenas Monsalve; Sección cuarta sentencia de 13 de marzo de 1998, exp. 8487;
Sección Primera, sentencia de 19 de marzo de 2009, exp. 00285, C.P. doctor Rafael Ostau de Lafont Pianeta. [2] Folio 7, escrito del recurso de reposición de la Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado. [3] Gustavo Penagos, “El acto administrativo”, Lito-Editorial Quingráficas, Armenia, 2ª edición, pp. 32 y ss. [4] Cfr. la sentencia que el Ministerio Público citó del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de febrero del 2000, Rad.
No. 52361. C.P: Manuel Urueta Ayola; así como, entre otras, las sentencias del 1 de febrero de 2001, Rad. No. 6375. C.P.: Olga Inés Navarrete Barrero; del 19 de marzo de 2009, Rad. No. 11001-03-25-000- 2005-00285-00. C.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; del 18 de julio de 2012, Rad. No. 11001-03-24-000-2007-00193-00. C.P.: María Elizabeth García González; del 28 de febrero de 2013, Rad.
No. 11001 0324 000 2009 00614 00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala; y del 21 de noviembre de 2013, Rad. No. 11001- 03-24-000-2006-00105-00. C.P.: Marco Antonio Velilla. [5] Consejo De Estado, Seccion Segunda, Subseccion B, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, Rad. núm. 08001-23-31-000-2010-00135-01 (1575-12), sentencia de 20 de marzo de 2013.