CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [L]as medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) sean dictadas en ejercicio de la función administrativa (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11, respectivamente, de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. […] La circular 9 de 19 de marzo de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 11 / CIRCULAR 9 DE 19 DE MARZO DE 2020 - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA JUSTICIA PENAL MILITAR Y POLICIAL CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01220-00(CA)A Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA JUSTICIA PENAL MILITAR Y POLICIAL Demandado: CIRCULAR 9 DE 19 DE MARZO DE 2020 - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA JUSTICIA PENAL MILITAR Y POLICIAL Referencia: DECIDE SOBRE LA ADMISIÓN DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 9 DE 19 DE MARZO DE 2020 PROFERIDA POR EL DIRECTOR EJECUTIVO DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA JUSTICIA PENAL MILITAR Y POLICIAL ASUNTO A TRATAR Procede el despacho a decidir acerca de la admisión del control inmediato de legalidad de la circular 9 de 19 de marzo de 2020 proferida por la Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 4 y 5). La Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la circular 9 de 19 de marzo de 2020, proferida por su director ejecutivo, dirigida a «FUNCIONARIOS JUDICIALES DE LA JURISDICCIÓN PENAL MILITAR Y POLICIAL» y se contrae a impartir «RECOMENDACIONES RESPECTO AL MANEJO DEL PERSONAL PRIVADO DE LA LIBERTAD POR ORDEN DE FUNCIONARIOS JUDICIALES DE LA JURISDICCIÓN PENAL MILITAR Y POLICIAL FRENTE A EMERGENCIA SANITARIA NACIONAL POR VIRUS COVID-19 O CORONAVIRUS» (sic).
A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 20 de abril de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 4 y 5). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Marco normativo.
El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) dictadas en ejercicio de la función administrativa, (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) que «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.
La circular 9 de 19 de marzo de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: 1. Si bien fue proferida por autoridad nacional, esto es, la Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial[1], a través de su director ejecutivo, las recomendaciones y sugerencias allí impartidas no están encaminadas a regular una situación externa y de alcance general para la sociedad del país (ad extra), sino de carácter interno y particular de esa justicia especializada (ad intra), puesto que está dirigida específicamente a «FUNCIONARIOS JUDICIALES DE LA JURISDICCIÓN PENAL MILITAR Y POLICIAL» y se contrae a impartir «RECOMENDACIONES RESPECTO AL MANEJO DEL PERSONAL PRIVADO DE LA LIBERTAD POR ORDEN DE FUNCIONARIOS JUDICIALES DE LA JURISDICCIÓN PENAL MILITAR Y POLICIAL FRENTE A EMERGENCIA SANITARIA NACIONAL POR VIRUS COVID-19 O CORONAVIRUS» (sic), y, en tal sentido, les sugiere: 1.) Cuando las aprehensiones de personal militar o policial, en acatamiento a órdenes de captura emitidas por los funcionarios judiciales de la jurisdicción penal militar o policial se realice en lugares diferentes a aquellos donde será su destino final de cumplimiento de la medida, se deberá cumplir inicialmente con la cuarentena preventiva que se ha orientado por parte de las autoridades de salud del orden nacional, departamental y municipal, para evitar que se contribuya a la expansión del virus. 2.) En el marco de la autonomía de que están revestidas las decisiones judiciales, se recomienda dar el mayor alcance a la protección constitucional del derecho a la libertad y de manera particular a las precisiones que sobre el particular ha emitido el Tribunal Superior Militar, en torno a los fines de la medida de aseguramiento para limitar al máximo la movilización de personal capturado entre ciudades que en su origen o destino pueden ser hoy, o a futuro, focos de virus COVID-19. [:..]. 4.) En el evento que se presente la aprehensión de una persona que manifieste los síntomas de estar infectado con el virus, a partir de la correspondiente ponderación, se recomienda priorizar el derecho constitucional a la salud, procurando que reciba el manejo hospitalario que requiere.
Igual ponderación se sugiere respecto al otorgamiento de permisos al personal sindicado o condenado, teniendo en cuenta la ciudad de origen y de destino, donde se identifique la presencia de personas infectadas con el virus y la potencialidad de transmitir el contagio. 5.) De la aplicación de estas recomendaciones y en tanto se mantega la emergencia sanitaria, se deberá enviar un informe mensual a esta Dirección, en los mismos plazos de presentación de la estadística de los despachos judiciales, en procura de tomar medidas que contribuyan a facilitar la gestión judicial o coordinar con los comandos de Fuerza e INPEC el manejo de casos especiales.
(Hay firma) JOSÉ ALEJANDRO RAMÍREZ LONDOÑO Director Ejecutivo Justicia Penal Militar [sic] Obsérvese que el citado funcionario se limita a formular recomendadiones y sugerencias sobre el «MANEJO DEL PERSONAL PRIVADO DE LA LIBERTAD POR ORDEN DE FUNCIONARIOS JUDICIALES DE LA JURISDICCIÓN PENAL MILITAR Y POLICIAL FRENTE A EMERGENCIA SANITARIA NACIONAL POR VIRUS COVID-19 O CORONAVIRUS» (sic), es decir, se trata de indicaciones, no vinculantes, sobre el funcionamiento interno de la jurisdicción penal militar y policial, por demás, no para todo el conjunto de sus servidores, sino dirigidas específicamente a los funcionarios judiciales, sobre la prestación del servicio a su cargo.
Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[2], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho) y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[3].
Bajo esta perspectiva, la Circurlar en cuestión no colma la condición de ser una medida de orden general, dado el alcance determinado y determinable de sus destinatarios y la materia, cuyos efectos jurídicos directos no trascienden al exterior de la administración, ni sobre derechos o sitaciones de la ciudadanía en general; su eficacia se proyecta exclusivamente a la esfera interna de la administración de la justicia penal militar y policial, y a un asunto preciso, como el manejo del personal privado de la libertad por orden de funcionarios de esa jurisdicción «FRENTE A EMERGENCIA SANITARIA NACIONAL POR VIRUS COVID-19 O CORONAVIRUS» (sic), se insiste, lo cual resulta, además, compatible con las funciones ordinarias y permanentes asignadas a dicho ente por el artículo 54 de la Ley 1765 de 2015[4], en el sentido de que «La Dirección Ejecutiva de la Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial tendrá las siguientes funciones: […] 12.
Expedir manuales, de funciones y requisitos, procesos y procedimientos, circulares, directivas, instructivos, reglamentos, resoluciones y demás actos administrativos necesarios para el adecuado funcionamiento de la Justicia Penal Militar y Policial» (se destaca) [artículo 1], sin necesidad de que medie declaratoria alguna de estado de excepción. No debe perderse de vista que, según la jurispridencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas y una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[5].
En este orden de ideas, resulta claro que la circular 9 de 19 de marzo de 2020, dirigida únicamente a ciertos funcionarios, al contraerse a formular recomendaciones y sugerencias para el funcionamiento interno de la justicia penal militar, no constituye una «medida de carácter general», susceptible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA, sin perjuicio de que pudiera examinarse su legitimidad bajo el medio de control de nulidad del artículo 137 del mismo Código, a instancia, claro está, de cualquier persona. 2.
En lo sustancial, la circular en cuestión tampoco contiene una medida general, autónoma, obligatoria, con eficacia propia, en la que se haya creado, modificado o extinguido una situación jurídica, puesto que se limita a formular recomendaciones y sugerencias «En el marco de la autonomía de que están revestidas las decisiones judiciales» y «a partir de la correspondiente ponderación», sin que agregue o desarrolle nada nuevo o extraordinario frente a las disposiciones emitidas con motivo de la emergencia sanitaria del país. 3.
Por último, insiste el despacho en que las medidas de carácter general objeto de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación son las expedidas «como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción» (se destaca), lo que se explica porque, de conformidad con el artículo 136 del CPACA, una vez declarado el estado de excepción, «podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos», al tenor del artículo 215 de la Constitución Política, y ocurre que al examinar el contenido de la circular que nos ocupa, encuentra el despacho que no fue expedida en desarrollo de decreto legislativo alguno derivado del estado de excepción, sino que se motiva «FRENTE A EMERGENCIA SANITARIA NACIONAL POR VIRUS COVID- 19 O CORONAVIRUS» (sic), medida declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, es decir, mucho antes de la expedición del Decreto 417 de 17 de los mismos mes y año, con el cual el señor presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró «un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional».
Y, en gracia a la discusión, tampoco resulta claro cuál asunto del estado de excepción desarrolla la circular en cuestión, bajo los parámetros de los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994. En consecuencia, se impone rechazar el presente medio de control, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[6], por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento bajo tal mecanismo de revisión. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Rechazar el control inmediato de legalidad de la circular 9 de 19 de marzo de 2020, proferida por el director ejecutivo de la Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial, conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Ley 1765 de 2015 «ARTÍCULO
44. TRANSFORMACIÓN DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA JUSTICIA PENAL MILITAR EN UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA JUSTICIA PENAL MILITAR Y POLICIAL. Trasformase la Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar del Ministerio de Defensa Nacional de que trata el artículo 26 del Decreto número 1512 de 2000, la cual cuenta con autonomía administrativa y financiera, en una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, cuyo domicilio principal está en la ciudad de Bogotá, D. C., y podrá contar con dependencias desconcentradas territorialmente, la cual se denominará Unidad Administrativa Especial de la Justicia Penal Militar y Policial y hará parte del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional». [2] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [3] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [4] «Por la cual se reestructura la Justicia Penal Militar y Policial, se establecen requisitos para el desempeño de sus cargos, se implementa su Fiscalía General Penal Militar y Policial, se organiza su cuerpo técnico de investigación, se señalan disposiciones sobre competencia para el tránsito al sistema penal acusatorio y para garantizar su plena operatividad en la Jurisdicción Especializada y se dictan otras disposiciones». [5] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [6] «ARTÍCULO 169.
RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicia»