CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD- Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento [L]as medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) sean dictadas en ejercicio de la función administrativa (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11, respectivamente, de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. […] [L]a Circurlar en cuestión no colma la condición de ser una medida de orden general, dado el alcance determinado y determinable de sus destinatarios y la materia, cuyos efectos jurídicos directos no trascienden al exterior de la administración, ni sobre derechos o sitaciones de la ciudadanía en general; su incidencia se proyecta exclusivamente a la esfera interna de la administración y a un asunto preciso, como lo es el trámite de las cuentas de cobro de los contrastistas de prestación de servicios por medios electrónicos, se insiste, lo cual resulta, además, compatible con las funciones ordinarias y permanentes asignadas a la secretaría general del Ministerio. […] [E]l control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales. […] [L]a Circular 8 de 25 de marzo de 2020, al estar orientada a dar lineamientos relacionados con el funcionamiento interno del Minambiente, dirigida únicamente a ciertos empleados y contratistas, no constituye una «medida de carácter general», susceptible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 11 / CIRCULAR 8 DE 25 DE MARZO DE 2020 - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MINAMBIENTE CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diecisiete (17) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01057-00(CA)A Actor: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MINAMBIENTE Demandado: CIRCULAR 8 DE 25 DE MARZO DE 2020 - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MINAMBIENTE Referencia: DECIDE ADMISIÓN PARA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE CIRCULAR 8 DE 25 DE MARZO DE 2020, PROFERIDA POR LA SECRETARIA GENERAL DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE - MINAMBIENTE ASUNTO A TRATAR Procede el despacho a decidir la admisión de la solicitud de control inmediato de legalidad de la Circular 8 de 25 de marzo de 2020, proferida por la secretaria general del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Minambiente).
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (f. 5). El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Minambiente) ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Circular 8 de 25 de marzo de 2020 de su secretaria general, dirigida a «SUPERVISORES DE CONTRATOS Y CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE» y se contrae a adoptar «MEDIDAS EXTRAORDINARIAS Y TEMPORALES RELACIONADAS CON LA RADICACIÓN Y PAGO DE CUENTAS DE COBRO DE CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS».
A este despacho correspondió el trámite del presente asunto, por reparto efectuado el 12 de abril de 2020 por la secretaría general de la Corporación (ff. 4 y 5). II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente asunto. 2.2 Marco normativo.
El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.
Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).
Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto precetúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) sean dictadas en ejercicio de la función administrativa (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (v) «deberá[n] estar directa y específicamente encaminada[s] a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11, respectivamente, de la mencionada Ley 137 de 1994.
En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. 2.3 Caso concreto.
La Circular 8 de 25 de marzo de 2020, que nos ocupa, no comporta un acto pasible de control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación bajo las previsiones del artículo 136 del CPACA, por las siguientes razones: Si bien fue proferida por autoridad nacional, esto es, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a través de la secretaria general, y dice haber sido expedida en desarrollo del Decreto 4040 de 20 de marzo de 2020[1], la medida allí consagrada no está encaminada a regular una situación externa y de alcance general para la sociedad del país (ad extra), sino de carácter interno y particular de la institución (ad intra), puesto que está dirigida específicamente a los «SUPERVISORES DE CONTRATOS Y CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE», por medio de la cual dicta «MEDIDAS EXTRAORDINARIAS Y TEMPORALES RELACIONADAS CON LA RADICACIÓN Y PAGO DE CUENTAS DE COBRO DE CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS», y, en tal sentido, determina, en escencia, lo siguiente: Con el propósito de garantizar el bienestar de los servidores y los ciudadanos, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establece de manera temporal el siguiente procedimiento relacionado con la recepción y pago de las cuentas de cobro de los contratistas del Ministerio a través del uso de medios digitales (correo electrónico), a partir del miércoles 25 de marzo de 2020: 1.
Alistamiento de la cuenta de cobro de contratistas de prestación de servicios. El contratista debe diligenciar el formato “informe de supervisión” (se anexa formato oficial de MADSIG), lo firma y lo remite por correo electrónico al Supervisor con los soportes de ejecución y anexos correspondientes, entre ellos la factura, cuando así se requiera.
(Archivo PDF). El Supervisor revisará, aprobará y firmará lo correspondiente. (archivo PDF). Los documentos físicos correspondientes a informes de supervisión firmados, soportes y anexos (facturas, CD, documentos, etc.) deberán ser conservados en original. Una vez el periodo de aislamiento obligatorio impartido por el Gobierno Nacional y Distrital culmine, los originales deberán ser entregados en la ventanilla de correspondencia interna del Ministerio; para este propósito se establecerá un cronograma.
(Se anexa modelo de carta de compromiso de entrega de originales). Antes de radicar la cuenta de cobro, el Supervisor se cerciorará que el Informe de Supervisión y la Carta de compromiso de entrega de originales estén completamente diligenciados y firmados por parte del contratista y el supervisor. 2. Radicación de cuenta de cobro de contratistas de prestación de servicios.
El Supervisor del contrato remitirá ÚNICAMENTE al correo electrónico correspondencia@minambiente.gov.co. con copia al contratista, el Informe de Gestión con todos los anexos y la Carta de Compromiso (Todos los archivos en formato PDF). En el Asunto del correo electrónico en letras MAYÚSCULAS el supervisor deberá relacionar el tipo de documento (CUENTA DE COBRO), el número del contrato y el nombre completo del contratista. […] Una vez recibida la cuenta se remitirá al Supervisor con copia al contratista a modo de respuesta el número de radicado, fecha y hora, con el objeto de que el contratista y supervisor realicen lo competente en el SECOP II, como se ha hecho hasta la fecha.
El horario para asignar el número de radicación de cuentas por correo electrónico será de lunes a viernes de 8:00 am a 12 del mediodía. […] El trámite de pago de las cuentas se realizará de manera normal, dentro de los tiempos establecidos hasta el momento, de conformidad con la disponibilidad de PAC y los tiempos de la Dirección General del Tesoro Nacional (entre dos o tres días).
Cada lunes, el Grupo Central de Cuentas y Contabilidad enviará a cada Director, Subdirector y Jefe de Oficina, un reporte semanal general de cuentas radicadas y devueltas. Cordialmente, (Hay firma) LILIANA MALAMBO MARTÍNEZ Secretaria General (sic) Obsérvese que la citada funcionaria de apoyo establece medidas de orientación internas, concretas y particulares, por demás, no para todo el cuadro de dependencias del Ministerio, sino que imparte instrucciones dirigidas específicamente a ciertos funcionarios de su planta de personal, esto es, «SUPERVISORES DE CONTRATOS» y al respectivo personal vinculado como «CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS», sobre el trámite de las cuentas de cobro de estos.
Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[2], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho). Bajo esta perspectiva, la Circurlar en cuestión no colma la condición de ser una medida de orden general, dado el alcance determinado y determinable de sus destinatarios y la materia, cuyos efectos jurídicos directos no trascienden al exterior de la administración, ni sobre derechos o sitaciones de la ciudadanía en general; su incidencia se proyecta exclusivamente a la esfera interna de la administración y a un asunto preciso, como lo es el trámite de las cuentas de cobro de los contrastistas de prestación de servicios por medios electrónicos, se insiste, lo cual resulta, además, compatible con las funciones ordinarias y permanentes asignadas a la secretaría general del Ministerio por el Decreto 3570 de 27 de septiembre de 2011[3], en el sentido de que a esa dependencia le corresponde «Dirigir la ejecución de los programas y actividades relacionadas con los asuntos financieros y contables, contratación pública, soporte técnico informático, servicios administrativos y gestión documental» (se destaca) [artículo 21, numeral 2].
De hecho, el CPACA (Ley 1437 de 2011) dedica el capítulo cuarto del título III a regular la «Utilización de medios electrónicos en el procedimiento administrarivo», y así, el artículo 53 precepetúa que «Los procedimientos y trámites administrativos podrán realizarse a través de medios electrónicos. Para garantizar la igualdad de acceso a la administración, la autoridad deberá asegurar mecanismos suficientes y adecuados de acceso gratuito a los medios electrónicos, o permitir el uso alternativo de otros procedimientos», y añade que «[E]l Gobierno Nacional establecerá los estándares y protocolos que deberán cumplir las autoridades para incorporar en forma gradual la aplicación de medios electrónicos en los procedimientos administrativos» (artículo 64), sin necesidad de que medie declaratoria alguna de estado de excepción. No debe perderse de vista que, según la jurispridencia constitucional, el control inmediato de legalidad constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales[4].
En este orden de ideas, resulta claro que la Circular 8 de 25 de marzo de 2020, al estar orientada a dar lineamientos relacionados con el funcionamiento interno del Minambiente, dirigida únicamente a ciertos empleados y contratistas, no constituye una «medida de carácter general», susceptible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA.
En consecuencia, se impone rechazar el presente medio control, de conformidad con el artículo 169 (numeral 3) del CPACA[5], por tratarse de un asunto no susceptible de juzgamiento bajo tal mecanismo de revisión. En mérito de lo expuesto, el despacho DECIDE: 1.° Rechazar el control inmediato de legalidad de la Circular 8 de 25 de marzo de 2020, proferida por la secretaria general del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Minambiente), conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19» [2] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [3] «Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible». [4] Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994, M.P. Carlos Gaviria Díaz. [5] «ARTÍCULO 169.
RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicia»