11001-03-15-000-2020-01014-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-01014-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓNAuto2020-04-29

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Corporación Autónoma Regional De Boyacá – Corpoboyacá -·Demandado: Resolución 693 Del 24 De Marzo De 2020

De qué trata

Síntesis: El artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), norma aplicable al caso concreto, regula el trámite del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. La citada norma no hace mención a la procedencia o improcedencia de recursos en el trámite del control inmediato de legalidad, razón por la cual, se considera que, en este caso, resulta aplicable el artículo 242 del CPACA, conforme con el cual, «[s]alvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica», en tanto no desatiende el carácter breve y sumario de este trámite judicial. Como la providencia que avoca conocimiento no es susceptible del recurso de apelación o de súplica, se concluye que el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 3 de abril de 2020, es procedente.EstadoS de excepción O PODERES EXCEPCIONALES - Finalidad y alcance / EstadoS de excepción O PODERES EXCEPCIONALES - límites y controles / EstadoS de excepción EN COLOMBIA - Regulación / EstadoS de excepción EN COLOMBIA - Clases / Estado de GUERRA exTERIOR - Objeto / Estado de CONMOCIÓN INTERIOR - Objeto / Estado de EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y eCOLÓGICA - Objeto / DECRETOS EXPEDIDOS EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Clases. Decreto declarativo del estado de excepción y decretos de desarrollo del estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / Decreto declaratorio del estado de excepción - Contenido. No consagra medidas específicas para superar la situación de anormalidad del orden público / decretos de desarrollo del estado de excepción - Contenido y alcance / decretos de desarrollo de estado de excepción - Clases. En el caso de los estados de Guerra Exterior y Conmoción Interior la Constitución los denominó decretos legislativos, mientras que en el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se emiten decretos con fuerza de ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control. Alcance del artículo 136 del CPACA. Reiteración de jurisprudencia. El control solo recae sobre actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional que incorporen medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa, cuando ellas se expidan con el fin de reglamentar un decreto de desarrollo en cualquiera de los estados de excepción, lo que no se puede predicar de los actos declaratorios de dichos estadosLos estados de excepción o poderes excepcionales, como los denomina la doctrina, están consagrados en las constituciones democráticas con el fin de que el Presidente de la República expida medidas de excepción, no frente a situaciones de mera urgencia o necesidad, «sino de aquellas que representen un peligro de tal gravedad para la comunidad política que justifican la adopción de medidas restrictivas de derechos y libertades garantizados por la Constitución», con los límites que allí se establecen, en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos, lo que supone el establecimiento de controles para valorar la juridicidad de esas decisiones (control jurídico) y la conveniencia de las mismas (control político). La Constitución Política de 1991, consagra tres modalidades de estado de excepción, los cuales se regulan en la Ley Estatutaria 137 de 1994. El primero, el Estado de Guerra Exterior concebido para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad (art. 212 CP). El segundo, el Estado de Conmoción Interior cuya finalidad es evitar la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (art. 213 CP). El tercero, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de Carta, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública (art. 215 CP). La Corte Constitucional ha precisado que la Constitución Política ha establecido dos clases de decretos en los estados de excepción, a saber: los declarativos del estado de excepción y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales. A su turno, el Consejo de Estado, con sustento en lo previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y ahora con el artículo 136 del CPACA, ha hecho referencia a los actos administrativos generales dictados por las autoridades nacionales que desarrollan los decretos legislativos adoptados en los estados de excepción, en ejercicio de la función administrativa, los cuales son objeto de control inmediato de legalidad como expresión del modelo de control de constitucionalidad consagrado en la Carta. En el decreto declaratorio del estado de excepción se deben consagrar los presupuestos fáctico, valorativo y de insuficiencia de los medios ordinarios para conjurar la situación de anormalidad, los cuales llevarían a justificar la constitucionalidad de la decisión adoptada por el Presidente de la República. En otras palabras, en ese decreto no se consagran medidas específicas para superar la situación de anormalidad del orden público. Los decretos de desarrollo dictados al amparo del decreto declaratorio solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y las medidas deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos (art. 214 numerales 1 y 2 CP). Para el caso de los Estados de Guerra Exterior y Conmoción Interior, la Constitución los denominó decretos legislativos, mientras que, en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se emiten decretos con fuerza de ley. De conformidad con el artículo 136 del CPACA, el control inmediato de legalidad en cabeza del Consejo de Estado recae sobre las medidas de carácter general que sean dictadas por autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa, y como desarrollo de los estados de excepción. Así las cosas, el alcance de la mencionada disposición, en lo que hace relación con la competencia del Consejo de Estado para asumir el control inmediato de legalidad, es que solo recae respecto de los actos administrativos generales expedidos por las autoridades del orden nacional que incorporen medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa, cuando ellas se expidan con la finalidad de reglamentar un decreto de desarrollo en cualquiera de los estados de excepción, lo que no se puede predicar de los actos declaratorios.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la clase de decretos expedidos en los estados de excepción se citan las sentencias C - 802 de 2002 y C-216 de 2011 de la Corte Constitucional y en relación con el contenido y el alcance del decreto declaratorio de los estados de excepción la sentencia C-070 de 2009.NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001 - 03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE 693 de 24 DE MARZO DE 2020 DE LA Corporación Autónoma Regional de Boyacá CORPOBOYACÁ - Improcedencia. La mención que la resolución hace del decreto declaratorio del estado de emergencia económica, social y ecológica no habilita el control inmediato de legalidad, pues las medidas adoptadas en la resolución no obedecen a la reglamentación de un decreto de desarrollo del estado de excepción, supuesto que constituye uno de los presupuestos normativos para la procedencia de dicho medio de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 693 de 24 DE MARZO DE 2020 DE LA Corporación Autónoma Regional de Boyacá CORPOBOYACÁ - No avoca conocimiento. Tema: Se establecen medidas de carácter temporal para atender la contingencia generada por el Covid 19 y se dictan otras disposiciones / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley[S]e concluye que la decisión administrativa sometida a control inmediato de legalidad, respecto de la cual en un primer momento se avocó el conocimiento, no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en tanto, se reitera, se sustentó en la declaratoria de emergencia sanitaria dispuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución No. 385 de 2020 y en observancia del Decreto Ordinario 457 de 2020, por el que se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. Acorde con lo anterior, la referencia al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Presidente de la República, con la firma de los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, no habilita el control inmediato de legalidad, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Carta, al amparo de esa declaración se deberán dictar decretos con fuerza de ley (medidas), destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y solo los actos generales que desarrollen estos últimos, son susceptibles del citado control. Así las cosas, la expedición de la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020, por el Director General de CORPOBOYACÁ, no obedeció al desarrollo de un decreto legislativo, conforme lo establecen los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, por lo que le asiste razón al Ministerio Público, motivo por el cual se repondrá el auto del 3 de abril de 2020, que avocó el conocimiento. En su lugar, se resuelve no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad del precitado acto administrativo. Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada resolución se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reitera el auto proferido por el Consejo de Estado el 22 de abril de 2020, radicación 11001 - 03-15-000-2020-01163-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

TRÁMITE DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Regulación / RECURSOS EN TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - procedencia. Aplicación del artículo 242 del CPACA por falta de regulación del tema en el artículo 185 del CPACA / RECURSOS DE APELACIÓN O SÚPLICA CONTRA AUTO QUE AVOCA CONOCIMIENTO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia / RECURSO DE REPOSICIÓN CONTRA AUTO QUE AVOCA CONOCIMIENTO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia El artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), norma aplicable al caso concreto, regula el trámite del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. La citada norma no hace mención a la procedencia o improcedencia de recursos en el trámite del control inmediato de legalidad, razón por la cual, se considera que, en este caso, resulta aplicable el artículo 242 del CPACA, conforme con el cual, «[s]alvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica», en tanto no desatiende el carácter breve y sumario de este trámite judicial.

Como la providencia que avoca conocimiento no es susceptible del recurso de apelación o de súplica, se concluye que el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 3 de abril de 2020, es procedente. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 242 EstadoS de excepción O PODERES EXCEPCIONALES - Finalidad y alcance / EstadoS de excepción O PODERES EXCEPCIONALES - límites y controles / EstadoS de excepción EN COLOMBIA - Regulación / EstadoS de excepción EN COLOMBIA - Clases / Estado de GUERRA exTERIOR - Objeto / Estado de CONMOCIÓN INTERIOR - Objeto / Estado de EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y eCOLÓGICA - Objeto / DECRETOS EXPEDIDOS EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Clases.

Decreto declarativo del estado de excepción y decretos de desarrollo del estado de excepción / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control / Decreto declaratorio del estado de excepción - Contenido. No consagra medidas específicas para superar la situación de anormalidad del orden público / decretos de desarrollo del estado de excepción - Contenido y alcance / decretos de desarrollo de estado de excepción - Clases.

En el caso de los estados de Guerra Exterior y Conmoción Interior la Constitución los denominó decretos legislativos, mientras que en el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se emiten decretos con fuerza de ley / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos objeto de control. Alcance del artículo 136 del CPACA. Reiteración de jurisprudencia. El control solo recae sobre actos administrativos generales expedidos por autoridades del orden nacional que incorporen medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa, cuando ellas se expidan con el fin de reglamentar un decreto de desarrollo en cualquiera de los estados de excepción, lo que no se puede predicar de los actos declaratorios de dichos estados Los estados de excepción o poderes excepcionales, como los denomina la doctrina, están consagrados en las constituciones democráticas con el fin de que el Presidente de la República expida medidas de excepción, no frente a situaciones de mera urgencia o necesidad, «sino de aquellas que representen un peligro de tal gravedad para la comunidad política que justifican la adopción de medidas restrictivas de derechos y libertades garantizados por la Constitución», con los límites que allí se establecen, en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos, lo que supone el establecimiento de controles para valorar la juridicidad de esas decisiones (control jurídico) y la conveniencia de las mismas (control político).

La Constitución Política de 1991, consagra tres modalidades de estado de excepción, los cuales se regulan en la Ley Estatutaria 137 de 1994. El primero, el Estado de Guerra Exterior concebido para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad (art. 212 CP).

El segundo, el Estado de Conmoción Interior cuya finalidad es evitar la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (art. 213 CP).

El tercero, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de Carta, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública (art. 215 CP). La Corte Constitucional ha precisado que la Constitución Política ha establecido dos clases de decretos en los estados de excepción, a saber: los declarativos del estado de excepción y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales.

A su turno, el Consejo de Estado, con sustento en lo previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y ahora con el artículo 136 del CPACA, ha hecho referencia a los actos administrativos generales dictados por las autoridades nacionales que desarrollan los decretos legislativos adoptados en los estados de excepción, en ejercicio de la función administrativa, los cuales son objeto de control inmediato de legalidad como expresión del modelo de control de constitucionalidad consagrado en la Carta.

En el decreto declaratorio del estado de excepción se deben consagrar los presupuestos fáctico, valorativo y de insuficiencia de los medios ordinarios para conjurar la situación de anormalidad, los cuales llevarían a justificar la constitucionalidad de la decisión adoptada por el Presidente de la República. En otras palabras, en ese decreto no se consagran medidas específicas para superar la situación de anormalidad del orden público.

Los decretos de desarrollo dictados al amparo del decreto declaratorio solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y las medidas deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos (art. 214 numerales 1 y 2 CP). Para el caso de los Estados de Guerra Exterior y Conmoción Interior, la Constitución los denominó decretos legislativos, mientras que, en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se emiten decretos con fuerza de ley.

De conformidad con el artículo 136 del CPACA, el control inmediato de legalidad en cabeza del Consejo de Estado recae sobre las medidas de carácter general que sean dictadas por autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa, y como desarrollo de los estados de excepción. Así las cosas, el alcance de la mencionada disposición, en lo que hace relación con la competencia del Consejo de Estado para asumir el control inmediato de legalidad, es que solo recae respecto de los actos administrativos generales expedidos por las autoridades del orden nacional que incorporen medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa, cuando ellas se expidan con la finalidad de reglamentar un decreto de desarrollo en cualquiera de los estados de excepción, lo que no se puede predicar de los actos declaratorios.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 214 NUMERALES 1 Y 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la clase de decretos expedidos en los estados de excepción se citan las sentencias C-802 de 2002 y C-216 de 2011 de la Corte Constitucional y en relación con el contenido y el alcance del decreto declaratorio de los estados de excepción la sentencia C-070 de 2009.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos objeto del control inmediato de legalidad se cita la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 16 de junio de 2009, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE 693 de 24 DE MARZO DE 2020 DE LA Corporación Autónoma Regional de Boyacá CORPOBOYACÁ - Improcedencia. La mención que la resolución hace del decreto declaratorio del estado de emergencia económica, social y ecológica no habilita el control inmediato de legalidad, pues las medidas adoptadas en la resolución no obedecen a la reglamentación de un decreto de desarrollo del estado de excepción, supuesto que constituye uno de los presupuestos normativos para la procedencia de dicho medio de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE Resolución 693 de 24 DE MARZO DE 2020 DE LA Corporación Autónoma Regional de Boyacá CORPOBOYACÁ - No avoca conocimiento.

Tema: Se establecen medidas de carácter temporal para atender la contingencia generada por el Covid 19 y se dictan otras disposiciones / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO GENERAL QUE NO DESARROLLA NI REGLAMENTA DECRETO LEGISLATIVO - Procedencia. En su contra proceden los medios de control previstos en la ley [S]e concluye que la decisión administrativa sometida a control inmediato de legalidad, respecto de la cual en un primer momento se avocó el conocimiento, no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en tanto, se reitera, se sustentó en la declaratoria de emergencia sanitaria dispuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución No. 385 de 2020 y en observancia del Decreto Ordinario 457 de 2020, por el que se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.

Acorde con lo anterior, la referencia al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Presidente de la República, con la firma de los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, no habilita el control inmediato de legalidad, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Carta, al amparo de esa declaración se deberán dictar decretos con fuerza de ley (medidas), destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y solo los actos generales que desarrollen estos últimos, son susceptibles del citado control.

Así las cosas, la expedición de la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020, por el Director General de CORPOBOYACÁ, no obedeció al desarrollo de un decreto legislativo, conforme lo establecen los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, por lo que le asiste razón al Ministerio Público, motivo por el cual se repondrá el auto del 3 de abril de 2020, que avocó el conocimiento.

En su lugar, se resuelve no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad del precitado acto administrativo. Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada resolución se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 136 / Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 / Decreto 457 de 22 de marzo de 2020 / RESOLUCIÓN 385 de 12 DE MARZO DE 2020 Ministerio de Salud y Protección Social NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia del control inmediato de legalidad frente a actos que no desarrollan ni reglamentan decretos legislativos se reitera el auto proferido por el Consejo de Estado el 22 de abril de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-01163-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

NORMA DEMANDADA: Resolución 693 de 2020 (24 de marzo) Corporación Autónoma Regional de Boyacá CORPOBOYACÁ (Revoca auto que avocó conocimiento de control inmediato de legalidad. En su lugar, no avoca) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ONCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01014-00(CA)A Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ – CORPOBOYACÁ - Demandado: RESOLUCIÓN 693 DEL 24 DE MARZO DE 2020 AUTO El Despacho procede a decidir el recurso de reposición interpuesto por el Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado, contra el auto proferido el 3 de abril del año en curso, por el que se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá –CORPOBOYACÁ-.

ANTECEDENTES El Director General de CORPOBOYACÁ profirió la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020, «Por medio de la cual se establecen medidas de carácter temporal para atender la contingencia generada por el Covid-19 y se dictan otras disposiciones». El 3 de abril de 2020, se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la citada resolución. RECURSO DE REPOSICIÓN El agente del Ministerio Público consideró que la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020, no se profirió en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, como lo dispone el artículo 136 del CPACA.

Afirmó que dicho acto administrativo se fundamentó en el artículo 215 de la Constitución Política, en los Decretos 385, 417 y 457 de 2020 y, en las Resoluciones 672 y 691 de 2020, que si bien, «pueden fundamentar de manera suficiente el acto administrativo, no son las adecuadas para dar aplicación al control inmediato de legalidad». Para sustentar su argumento, transcribió apartes de la providencia del 31 de marzo de 2020[1], en la que esta Corporación expuso que para que proceda el control inmediato de legalidad, no basta con que el acto guarde identidad material con los móviles de la expedición de los decretos legislativos, pues es necesario que haga desarrollo de su contenido normativo.

Por lo anterior, solicitó reponer el auto recurrido y, en su lugar, disponer que no se admita el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020. CONSIDERACIONES PROCEDENCIA DEL RECURSO DE REPOSICIÓN El artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), norma aplicable al caso concreto, regula el trámite del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción. La citada norma no hace mención a la procedencia o improcedencia de recursos en el trámite del control inmediato de legalidad, razón por la cual, se considera que, en este caso, resulta aplicable el artículo 242 del CPACA, conforme con el cual, «[s]alvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica», en tanto no desatiende el carácter breve y sumario de este trámite judicial.

Como la providencia que avoca conocimiento no es susceptible del recurso de apelación o de súplica, se concluye que el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 3 de abril de 2020, es procedente. OPORTUNIDAD La decisión que se cuestiona se notificó el 3 de abril de 2020, razón por la cual el recurso interpuesto el 8 de abril siguiente, es oportuno[2].

El expediente ingresó al Despacho el 21 de abril de 2020. CASO CONCRETO En los términos del recurso de reposición, le corresponde al Despacho decidir si la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020, «[p]or medio de la cual se establecen medidas de carácter temporal para atender la contingencia generada por el Covid-19 y se dictan otras disposiciones», expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -CORPOBOYACÁ-, cumple con el tercer requisito previsto en el artículo 136 del CPACA para que proceda el control inmediato de legalidad, esto es, que obedezca al desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Presidente de la República, con la firma de los ministros, mediante el Decreto 417 de 2020.

Comoquiera que el recurso interpuesto gravita en la verificación del supuesto normativo relativo a que el acto administrativo sea dictado como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, resulta pertinente hacer algunas precisiones preliminares. Los estados de excepción o poderes excepcionales, como los denomina la doctrina, están consagrados en las constituciones democráticas con el fin de que el Presidente de la República expida medidas de excepción, no frente a situaciones de mera urgencia o necesidad, «sino de aquellas que representen un peligro de tal gravedad para la comunidad política que justifican la adopción de medidas restrictivas de derechos y libertades garantizados por la Constitución»[3], con los límites que allí se establecen, en armonía con el derecho internacional de los derechos humanos, lo que supone el establecimiento de controles para valorar la juridicidad de esas decisiones (control jurídico) y la conveniencia de las mismas (control político).

La Constitución Política de 1991, consagra tres modalidades de estado de excepción, los cuales se regulan en la Ley Estatutaria 137 de 1994. El primero, el Estado de Guerra Exterior concebido para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra y procurar el restablecimiento de la normalidad (art. 212 CP).

El segundo, el Estado de Conmoción Interior cuya finalidad es evitar la grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía (art. 213 CP).

El tercero, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de Carta, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico o que constituyan grave calamidad pública (art. 215 CP). La Corte Constitucional ha precisado que la Constitución Política ha establecido dos clases de decretos en los estados de excepción, a saber: los declarativos del estado de excepción y los decretos de desarrollo de esas facultades excepcionales[4].

A su turno, el Consejo de Estado, con sustento en lo previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, y ahora con el artículo 136 del CPACA, ha hecho referencia a los actos administrativos generales dictados por las autoridades nacionales que desarrollan los decretos legislativos adoptados en los estados de excepción[5], en ejercicio de la función administrativa, los cuales son objeto de control inmediato de legalidad como expresión del modelo de control de constitucionalidad consagrado en la Carta[6].

En el decreto declaratorio del estado de excepción se deben consagrar los presupuestos fáctico, valorativo y de insuficiencia de los medios ordinarios para conjurar la situación de anormalidad, los cuales llevarían a justificar la constitucionalidad de la decisión adoptada por el Presidente de la República[7]. En otras palabras, en ese decreto no se consagran medidas específicas para superar la situación de anormalidad del orden público.

Los decretos de desarrollo dictados al amparo del decreto declaratorio solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción y las medidas deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos (art. 214 numerales 1 y 2 CP). Para el caso de los Estados de Guerra Exterior y Conmoción Interior, la Constitución los denominó decretos legislativos, mientras que, en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se emiten decretos con fuerza de ley.

De conformidad con el artículo 136 del CPACA, el control inmediato de legalidad en cabeza del Consejo de Estado recae sobre las medidas de carácter general que sean dictadas por autoridades del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa, y como desarrollo de los estados de excepción. Así las cosas, el alcance de la mencionada disposición, en lo que hace relación con la competencia del Consejo de Estado para asumir el control inmediato de legalidad, es que solo recae respecto de los actos administrativos generales expedidos por las autoridades del orden nacional que incorporen medidas adoptadas en ejercicio de la función administrativa, cuando ellas se expidan con la finalidad de reglamentar un decreto de desarrollo en cualquiera de los estados de excepción, lo que no se puede predicar de los actos declaratorios.

Descendiendo al caso concreto, en el auto objeto del recurso de reposición, el Despacho indicó que en la parte considerativa de la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020, se hizo referencia al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, «[p]or medio del cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional» y, al Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, «[p]or el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público».

En esta oportunidad se precisa que, si bien en la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020, se mencionó el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaratorio del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, las medidas adoptadas por el Director General de CORPOBOYACÁ, tales como: la suspensión de atención presencial del servicio ciudadano, la suspensión del inicio del cronograma de negociación colectiva[8], la implementación de la modalidad de trabajo en casa, la inaplicación del horario temporal y extraordinario establecido en el artículo 3 de la Resolución No. 691 del 20 de marzo de 2020[9], la aplicación de la Resolución No. 0365 del 13 de febrero de 2019, para efectos de la jornada laboral (habitual y flexible) del trabajo en casa, la inaplicación del artículo 5 de la Resolución No. 691 del 20 de marzo de 2020 y la modificación, aclaración y adición de lo dispuesto en las Resoluciones Nos. 672 de 16 de marzo de 2020 y 691 del 20 de marzo del mismo año, las mismas obedecieron y tienen como fundamento la Resolución No. 385 del 12 de marzo 2020, «[p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus».

En efecto, en los considerandos de la Resolución No 693 de 2020, se hizo alusión al numeral 2.6 del artículo 2 de la mencionada Resolución No. 385 de 2020[10], en el que, con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, el Ministro de Salud y Protección Social le ordenó «a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19.

Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo». Adicionalmente, en el Decreto Ordinario 457 del 22 de marzo de 2020[11], al que también se alude en la Resolución No. 693 de 2020, «se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público», el Presidente de la República ordenó el «aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19».

Lo anterior, «dadas las circunstancias y medidas de cuidado para preservar la salud y la vida, evitar el contacto y la propagación del coronavirus COVID-19, garantizar el abastecimiento y disposición de alimentos de primera necesidad y servicios que por su misma naturaleza no deben interrumpirse so pena de afectar el derecho a la vida, a la salud y la supervivencia de los habitantes, y en concordancia con la emergencia sanitaria declarada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social».

Por lo expuesto, se concluye que la decisión administrativa sometida a control inmediato de legalidad, respecto de la cual en un primer momento se avocó el conocimiento, no cumple con el presupuesto normativo de ser una medida dictada como desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en tanto, se reitera, se sustentó en la declaratoria de emergencia sanitaria dispuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución No. 385 de 2020 y en observancia del Decreto Ordinario 457 de 2020, por el que se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público[12].

Acorde con lo anterior, la referencia al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Presidente de la República, con la firma de los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, no habilita el control inmediato de legalidad, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 215 de la Carta, al amparo de esa declaración se deberán dictar decretos con fuerza de ley (medidas), destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y solo los actos generales que desarrollen estos últimos, son susceptibles del citado control.

Así las cosas, la expedición de la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020, por el Director General de CORPOBOYACÁ, no obedeció al desarrollo de un decreto legislativo, conforme lo establecen los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, por lo que le asiste razón al Ministerio Público, motivo por el cual se repondrá el auto del 3 de abril de 2020, que avocó el conocimiento.

En su lugar, se resuelve no avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad del precitado acto administrativo. Lo anterior, sin perjuicio de que sobre la mencionada resolución se pueda adelantar el examen de su legalidad, a petición de parte y en ejercicio de los medios de control previstos en la ley. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

Primero.- REVOCAR el auto proferido el 3 de abril de 2020, por el que se avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020. En su lugar, Segundo.- NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 693 del 24 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ-, «[p]or medio de la cual se establecen medidas de carácter temporal para atender la contingencia generada por el Covid-19 y se dictan otras disposiciones».

Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al representante legal, o a quien haga sus veces, de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá –CORPOBOYACÁ- y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y al Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación, atendiendo lo consagrado en los artículos 185 y 186 del CPACA.

Cuarto.-

COMUNÍQUESE esta decisión al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a las Universidades Nacional de Colombia, Externado, Rosario, Javeriana, Libre de Colombia, Sergio Arboleda y, demás entes universitarios del país. Quinto.- En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. (Original firmado) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] Exp. 11001 03 15 000 2020 00955 00.

C.P. Martin Bermúdez Muñoz. [2] El artículo 242 del CPACA prevé que en cuanto la oportunidad y trámite del recurso de reposición se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso). El Artículo 318 del citado código dispone que el recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.

Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. [3] Luis López Guerra, Introducción al derecho constitucional, Tirant Lo Blanch, Valencia, 1994, p. 84. [4] C-802 de 2002 y C-216 de 2011. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 16 de junio de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00305-00 (CA). [6] C-466 de 2017. [7] C-070 de 2009. [8] De conformidad con la Circular Conjunta No. 100-005-2020 del 16 de marzo de 2020, expedida por el Ministro del Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública y dirigida a los «REPRESENTANTES LEGALES, SECRETARIOS GENERALES O QUIENES HAGAN SUS VECES EN LAS ENTIDADES DE LOS SECTORES CENTRAL Y DESCENTRALIZADO DE LA RAMA EJECUTIVA NACIONAL Y TERRITORIAL, RAMA JUDICIAL, RAMA LEGISLATIVA, ORGANISMOS AUTÓNOMOS, ORGANISMOS DE CONTROL Y ORGANIZACIÓN ELECTORAL».

Es esa circular se expuso: «[d]adas las circunstancias especiales de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del pasado 12 de marzo, lo que ha conllevado a que la mayoría de los servidores estén desarrollando sus funciones desde la casa, se imparte instrucción para que, los responsables de adelantar la negociación singular se reúnan con los representantes de las organizaciones sindicales y les comuniquen que la instalación e iniciación de la mesa para discutir el pliego se hará próximo el 30 de abril, de lo cual se deberá dejar constancia en Acta firmada por las partes». [9] Esta resolución se fundamentó, además del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en los Decretos 418 y 420, ambos del 18 de marzo de 2020, por los que «se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público» y se «imparten instrucciones para expedir normas en materia de orden público en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia de COVID-19», respectivamente. [10] En el acto afirmó que se trata del «Decreto 385 del 12 de marzo de 2020» pero, en realidad, corresponde a la resolución que se cita en esta providencia. [11] Este decreto fue expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. [12] En este sentido, se pronunció el Despacho en la providencia del 22 de abril de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-01163-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.