ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Fallos que declararon la ineptitud sustantiva de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de controversias contractuales / AUSENCIA DE DEFECTO MATERIAL O SUSTANTIVO / LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES ESTATALES / ACTOS DEL LIQUIDADOR RELATIVOS A LA ACEPTACIÓN, RECHAZO, PRELACIÓN O CALIFICACIÓN DE CRÉDITOS Y LOS QUE CONSTITUYAN EJERCICIO DE FUNCIONES ADMINISTRATIVAS – Son actos administrativos suceptibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO –Acción procedente para cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos por el liquidador de una entidad pública La demandante sostiene que la providencia acusada incurre en defecto sustantivo, comoquiera que en ella los accionados aplicaron indebidamente la norma que regula el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto no tuvieron en cuenta que el proceso 76001-23-31-000-2010-01426- 00 no se orientó a debatir la legalidad de las Resoluciones 64, 69 y 415 de 2009, con las que el liquidador de la entonces ESE Antonio Nariño en Liquidación le negó el pago de lo acordado en el contrato de arrendamiento de computadores, sino a declarar el incumplimiento de este negocio jurídico, de ahí que la acción de controversias contractuales fuera el mecanismo procedente para tal propósito.
(…) [R]esulta indispensable advertir que la Ley 573 de 2000 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República, de acuerdo con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, para, entre otras potestades, «Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional» (numeral 7 del artículo 1.º), en virtud de la que este expidió el Decreto ley 254 de esa anualidad, en el cual se estableció el procedimiento que debía agotarse en la supresión y liquidación de entes de esa naturaleza.
Dicho trámite administrativo inicia con la designación de un gerente liquidador, quien tiene a cargo la administración de los recursos del organismo y su representación legal, entre otras tareas, dentro de las que se encuentran las de elaborar los correspondientes inventarios (físico, jurídico y contable) y realizar el emplazamiento de que trata el artículo 23 del mentado Decreto, con el objeto de que los acreedores acudan a reclamar obligaciones pendientes para que les sean canceladas, lo cual debe atenderse mediante actos administrativos susceptibles de control ante la jurisdicción contencioso-administrativa (…) En ese orden de ideas, se concluye que las decisiones administrativas emitidas por el agente liquidador de un ente público en liquidación, concernientes al pago de deudas, son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en ejercicio del medio de control (antes acción) de nulidad y restablecimiento del derecho.
Visto lo anterior, en el asunto sub judice se evidencia que las partes coinciden en que el 14 de enero de 2008 la entonces ESE Antonio Nariño celebró con la actora contrato de arrendamiento de equipos de cómputo por valor de $475’000.000, y luego de que se dispusiera la liquidación de aquella, a través de Decreto 3780 de ese año, esta acudió al correspondiente trámite administrativo en aras de que se le pagara dicha suma, de acuerdo con el artículo 23 del Decreto ley 254 de 2000, lo que le fue negado por el gerente liquidador, con Resoluciones 64, 69 y 415 de 2009.
Ante esa negativa, la empresa tutelante formuló demanda de controversias contractuales contra la ESE Antonio Nariño en Liquidación (expediente 76001-23-31-000-2010-01426-00), encaminada a que se declarara que incumplió el referido acuerdo de voluntades y se le ordenara la cancelación del monto allí convenido, del que conoció el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que, con fallo de 29 de mayo de 2018, declaró la indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, negó las pretensiones.
Contra la sentencia a la que se hizo referencia en el párrafo anterior, la demandante interpuso recurso de apelación, desatado el 25 de octubre de 2019 por el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), en el sentido de modificarla, para «declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción e inhibirse para fallar el fondo del asunto», al considerar que lo pertinente era promover acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que negaron el pago pedido en sede administrativa y no la de controversias contractuales.
En virtud de lo expuesto, la Sala constata que en atención a la normativa estudiada en líneas precedentes, la tutelante debía acudir al procedimiento de liquidación de la pluricitada entidad, con el propósito de que se le cancelara lo presuntamente adeudado del aludido contrato de arrendamiento, tal como aconteció, y como ello le fue negado por el correspondiente gerente liquidador, a través de Resoluciones 64, 69 y 415 de 2009, lo procedente era iniciar acción de nulidad y restablecimiento contra estas para cuestionar su legalidad.
No obstante, como el instrumento judicial que empleó la demandante fue el de controversias contractuales, se imponía declarar la ineptitud sustantiva de la demanda e inhibirse de decidir el fondo del asunto, como lo determinaron los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado en la providencia censurada, situación de la que se colige que no se aplicó de manera caprichosa o arbitraria el ordenamiento jurídico, sino que esa decisión obedeció a una deducción razonable de este, realizada en ejercicio del principio de autonomía judicial (…).
Ahora bien, la actora alega que no debió presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las pluricitadas Resoluciones, porque no tiene inconformidad alguna respecto de ellas, toda vez que lo pretendido no era su anulación, sino el pago de la contraprestación monetaria pactada en el contrato de arrendamiento de computadores que celebró con la extinguida ESE Antonio Nariño, de ahí que la acción procedente para ello fuera la de controversias contractuales.
Sin embargo, la Sala estima que esa aserción no tiene vocación de prosperidad, habida cuenta de que la normativa bajo la cual se adelantó el procedimiento de liquidación de dicho organismo establecía que sus acreedores debían reclamar la satisfacción de las deudas pendientes, premisa bajo la cual la demandante formuló la correspondiente petición de pago, pero como le fue negada con actos administrativos, no era dable el reconocimiento de la obligación en un escenario diferente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que era a través de este mecanismo que se podía obtener la anulación de aquellos.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 254 DE 2000 / ARTÍCULO 7 ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO La tutelante indica que la determinación judicial censurada incurre en defecto fáctico, comoquiera que en ella los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado no advirtieron que las pruebas demostraban que la inconformidad planteada en la demanda 76001- 23-31-000-2010-01426-00 no estaba relacionada con la legalidad de las Resoluciones 64, 69 y 415 de 2009, afirmación que para la Sala carece de asidero jurídico, por cuanto el hecho que motivó ese trámite contencioso- administrativo fue la supuesta omisión de concederle lo adeudado por la entonces ESE Antonio Nariño, lo cual le fue negado por medio de aquellas, circunstancia que imponía controvertirlas.
Resulta oportuno advertir que en un trámite de controversias contractuales no era posible ordenar la cancelación de lo pedido por la empresa tutelante, puesto que los actos administrativos que le negaron ello aún producen efectos jurídicos, debido a que no han sido anulados por la jurisdicción contencioso-administrativa, los cuales fueron emitidos dentro del procedimiento de liquidación de la extinguida ESE Antonio Nariño y, por ende, se reitera, son susceptibles de ser atacadas a través del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud del artículo 7 del Decreto ley 254 de 2000.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE -Providencia invocada no guarda identidad fáctica con el caso La accionante sostiene que el fallo reprochado desconoce el precedente del Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera) expuesto en sentencia de 18 de mayo de 2017, según el cual las disputas relacionadas con la entonces ESE Antonio Nariño deben ventilarse a través de demanda de controversias contractuales, sin embargo, al estudiar el aludido pronunciamiento, se observa que en él se decidió una acción de reparación directa en la que se pidió declarar administrativamente responsable a aquel por los daños que produjo una indebida tenencia de equipos de cómputo, aspecto jurídico disímil al planteado en el proceso contencioso- administrativo 76001-23-31-000-2010-01426-00, lo que le impedía a las autoridades accionadas atender las consideraciones allí consignadas por esta Corporación, máxime cuando en ese asunto se negaron las pretensiones de la demanda, de ahí que no se advierta que se haya incurrido en desatención del criterio jurisprudencial alegado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00306-00 (AC) Actor: PC COM SA Demandado: MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO Y DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la empresa PC COM SA contra los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo (ff. 1 a 28). La sociedad PC COM SA, por conducto de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Como consecuencia de lo anterior, se dejen sin efectos los fallos de (i) 29 de mayo de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina declaró la ineptitud sustantiva de la demanda de controversias contractuales 76001-23- 31-000-2010-01426-00, promovida contra la entonces Empresa Social del Estado (ESE) Antonio Nariño en Liquidación, y, en consecuencia, negó las pretensiones allí formuladas, y (ii) 25 de octubre de 2019, con el que el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) lo modificó, en cuanto se declaró inhibido para desatar el litigio por configurarse la excepción de indebida escogencia de la acción; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar uno nuevo en el que se decida de fondo ese trámite contencioso-administrativo. 1.2 Hechos.
Relata la accionante que suscribió, en el 2008[1], un contrato de arrendamiento con la extinguida ESE Antonio Nariño, en el que se comprometió a suministrarle equipos de cómputo por 6 meses y esta a pagarle $250’000.000, negocio jurídico que se adicionó el 1.º de julio de ese año por 5 meses y un monto de $225’000.000. Que, en vigencia del acuerdo de voluntades, el Gobierno nacional, mediante Decreto 3870 de 2008, ordenó la disolución y liquidación del mencionado organismo, razón por la que el señor liquidador dio por terminado de manera unilateral aquel sin reconocer la contraprestación económica pactada, situación por la cual formuló reclamación orientada a obtener su pago, desestimada, con Resoluciones 64 y 69 de 2009, confirmadas a través de la 415 de esa anualidad.
Dice que instauró acción de controversias contractuales contra la ESE Antonio Nariño en Liquidación (expediente 76001-23-31-000-2010-01426-00), con el propósito de que se declarara que incumplió el aludido contrato y se le ordenara la cancelación de los correspondientes emolumentos, sin embargo, el 29 de mayo de 2018 el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina declaró la ineptitud sustantiva de la demanda y, en consecuencia, negó las súplicas ordinarias, al considerar que debió presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para someter a control judicial los actos administrativos enunciados en el párrafo precedente.
Que contra la anterior providencia interpuso recurso de apelación, bajo el argumento de que el litigio no versaba sobre la legalidad de determinaciones administrativas, sino que concernía a la inobservancia por parte de la entonces ESE Antonio Nariño del referido negocio jurídico, alzada desatada el 25 de octubre de 2019 por el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), en el sentido de modificar aquella con el fin de declararse inhibido para conocer del fondo de la contienda, habida cuenta de que hubo una indebida escogencia de la acción, puesto que debió enjuiciarse las mentadas Resoluciones por conducto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sostiene que en esos actos administrativos se indicó que no era dable acceder a su petición, toda vez que no se evidenciaba una obligación clara, expresa y exigible, se tenía duda sobre su validez, no se certificó la publicación del contrato ni obraba certificación del interventor que diera cuenta de la ejecución de lo acordado, aserciones que están en correspondencia con el ordenamiento jurídico y, por ende, impedían plantearlas en una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de tal manera que solo tenía a su disposición la de controversias contractuales.
Que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta que no pretendió en el proceso 76001-23-31-000-2010-01426-00 debatir decisión administrativa alguna, sino exigir el acatamiento de unas cláusulas contractuales, y aunque lo deprecado en sede administrativa coincide en ciertos aspectos con lo requerido ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en la medida en que en ambos trámites se solicitó la cancelación de lo adeudado, no podía desconocerse que el mecanismo judicial adecuado para acceder a ello era el que promovieron, cuanto más si con este sanearon las irregularidades por las cuales se negó lo pedido durante el procedimiento de liquidación de la extinguida ESE Antonio Nariño, circunstancia de la que se deduce que no se aplicó la norma que regulaba el caso concreto, es decir, un defecto sustantivo.
Asevera que los accionados no advirtieron que no había prueba de la cual se infiriera que se «presentó alguna reclamación» ante el organismo en liquidación con el objeto de que se declarara el incumplimiento del referido contrato, por consiguiente, no podían asumir que era indispensable atacar las mencionadas Resoluciones, pero como a esa conclusión arribaron en el fallo reprochado, se constata la configuración de un defecto fáctico.
Adicionalmente, esa providencia también desatiende el precedente del Consejo de Estado[2], según el cual las disputas relacionadas con esa ESE revestían el carácter de contractual y, por lo tanto, debían ser ventiladas dentro de un trámite de controversias contractuales. II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 5 de febrero de 2020 (ff. 92 y 93), admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y dispuso vincular a los señores Ministro de Salud y Protección Social y presidente de la Fiduciaria La Previsora SA (Fiduprevisora SA), en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado (ff. 107 a 110), por conducto de la ponente de la providencia de segunda instancia cuestionada, piden negar el amparo deprecado, comoquiera que no transgredieron las garantías superiores invocadas por la tutelante, toda vez que escogió de manera errada la acción que debía promover contra la entonces ESE Antonio Nariño, pues en atención a que esta le negó la cancelación del valor pactado en el contrato de arrendamiento, con Resoluciones 64, 69 y 415 de 2009, el instrumento adecuado para obtener ese pago era el de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.1.2 El señor presidente de la Fiduprevisora SA (ff. 113 a 115) solicita desestimar las pretensiones de la accionante, habida cuenta de que sobre la discusión planteada operó el fenómeno de la cosa juzgada, dado que por intermedio de las determinaciones judiciales reprochadas se concluyó que no era dable reconocerle suma de dinero alguna. 2.1.3 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (ff. 117 a 119), a través del ponente de la decisión de primera instancia atacada, indica que se deben despachar desfavorablemente las súplicas de la demandante, porque de accederse a ellas se desconocería que los pluricitados actos administrativos producen efectos jurídicos, puesto que no han sido retirados del ordenamiento jurídico. 2.1.4 El señor Ministro de Salud y Protección Social guardó silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en el Decreto 1382 de 2000, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la tutelante, que aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.
La accionante pide dejar sin efectos los fallos de (i) 29 de mayo de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina declaró la ineptitud sustantiva de la demanda de controversias contractuales 76001-23- 31-000-2010-01426-00, promovida contra la entonces ESE Antonio Nariño en Liquidación, y, en consecuencia, negó las pretensiones allí formuladas; y (ii) 25 de octubre de 2019, con el que el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) lo modificó, en cuanto se declaró inhibido para decidir de fondo el asunto por configurarse la excepción de indebida escogencia de la acción. Sin embargo, la Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 25 de octubre de 2019, por ser la que al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 29 de mayo de 2018, culminó de manera definitiva el mentado trámite contencioso-administrativo. 3.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 25 de octubre de 2019, mediante la cual el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) modificó la de 29 de mayo de 2018, con la que el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina declaró la ineptitud sustantiva de la demanda de controversias contractuales 76001-23-31-000-2010-01426-00, instaurada contra la extinguida ESE Antonio Nariño en Liquidación, y, en consecuencia, negó las súplicas allí formuladas, en cuanto se declaró inhibido para desatar el litigio por configurarse la excepción de indebida escogencia de la acción; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales y laudos arbitrales[3].
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestida de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento previsto.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneren o amenacen derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se elaboró el test de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con fin de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, con el fin de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos puesto que se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, dado el riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de decisión ilegítima con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga eminente relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
La Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional aunque la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por último, es pertinente destacar que la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, la cual había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[4], rectificó su posición, mediante sentencia de 31 de julio de 2012[5], y dispuso que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[6]. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra determinaciones judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado es de relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la tutelante;
(ii) contra el fallo objeto de censura no procede recurso alguno, toda vez que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la decisión atacada[7] quedó ejecutoriada el 6 de noviembre de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 29 de enero de 2020, es decir, dentro de un término prudencial (2 meses y 23 días); y (v) la providencia no decidió una acción de tutela. 3.6.1 Defecto sustantivo.
La demandante sostiene que la providencia acusada incurre en defecto sustantivo, comoquiera que en ella los accionados aplicaron indebidamente la norma que regula el trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto no tuvieron en cuenta que el proceso 76001-23-31-000-2010-01426-00 no se orientó a debatir la legalidad de las Resoluciones 64, 69 y 415 de 2009, con las que el liquidador de la entonces ESE Antonio Nariño en Liquidación le negó el pago de lo acordado en el contrato de arrendamiento de computadores, sino a declarar el incumplimiento de este negocio jurídico, de ahí que la acción de controversias contractuales fuera el mecanismo procedente para tal propósito.
Con la finalidad de determinar si dicho argumento está llamado a prosperar, es necesario advertir que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de ese mandato, las autoridades judiciales deben decidir las discusiones en atención a las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad.
La jurisprudencia constitucional[8] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es desatada con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[9].
Ahora bien, con el fin de dilucidar si las autoridades accionadas incurrieron en el defecto sustantivo invocado por la demandante, la Sala considera pertinente hacer mención a las diferencias entre las acciones[10] de nulidad y restablecimiento del derecho y de controversias contractuales, en los siguientes términos: |Nulidad y restablecimiento del |Controversias contractuales | |derecho | | |Artículo 85 del CCA. «Toda persona|Artículo 87 CCA. «Cualquiera de las | |que se crea lesionada en un |partes de un contrato estatal podrá | |derecho amparado en una norma |pedir que se declare su existencia o| |jurídica, podrá pedir que se |su nulidad y que se hagan las | |declare la nulidad del acto |declaraciones, condenas o | |administrativo y se le restablezca|restituciones consecuenciales, que | |en su derecho; también podrá |se ordene su revisión, que se | |solicitar que se le repare el |declare su incumplimiento y que se | |daño. La misma acción tendrá quien|condene al responsable a indemnizar | |pretenda que le modifiquen una |los perjuicios y que se hagan otras | |obligación fiscal, o de otra |declaraciones y condenas. | |clase, o la devolución de lo que |[ ]». | |pago indebidamente». | | De igual manera, resulta indispensable advertir que la Ley 573 de 2000[11] otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República, de acuerdo con el numeral 10 del artículo 150[12] de la Constitución Política, para, entre otras potestades, «Dictar el régimen para la liquidación y disolución de las entidades públicas del orden nacional» (numeral 7 del artículo 1.º), en virtud de la que este expidió el Decreto ley 254 de esa anualidad[13], en el cual se estableció el procedimiento que debía agotarse en la supresión y liquidación de entes de esa naturaleza.
Dicho trámite administrativo inicia con la designación de un gerente liquidador, quien tiene a cargo la administración de los recursos del organismo y su representación legal, entre otras tareas, dentro de las que se encuentran las de elaborar los correspondientes inventarios (físico, jurídico y contable) y realizar el emplazamiento de que trata el artículo 23[14] del mentado Decreto, con el objeto de que los acreedores acudan a reclamar obligaciones pendientes para que les sean canceladas, lo cual debe atenderse mediante actos administrativos susceptibles de control ante la jurisdicción contencioso-administrativa, conforme lo consagra el artículo 7 ibidem, cuyo tenor prevé: De los actos del liquidador.
Los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación. En ese orden de ideas, se concluye que las decisiones administrativas emitidas por el agente liquidador de un ente público en liquidación, concernientes al pago de deudas, son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en ejercicio del medio de control (antes acción) de nulidad y restablecimiento del derecho.
Visto lo anterior, en el asunto sub judice se evidencia que las partes coinciden en que el 14 de enero de 2008 la entonces ESE Antonio Nariño celebró con la actora contrato de arrendamiento de equipos de cómputo por valor de $475’000.000, y luego de que se dispusiera la liquidación de aquella, a través de Decreto 3780 de ese año[15], esta acudió al correspondiente trámite administrativo en aras de que se le pagara dicha suma, de acuerdo con el artículo 23 del Decreto ley 254 de 2000, lo que le fue negado por el gerente liquidador, con Resoluciones 64, 69 y 415 de 2009.
Ante esa negativa, la empresa tutelante formuló demanda de controversias contractuales contra la ESE Antonio Nariño en Liquidación (expediente 76001- 23-31-000-2010-01426-00), encaminada a que se declarara que incumplió el referido acuerdo de voluntades y se le ordenara la cancelación del monto allí convenido, del que conoció el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina que, con fallo de 29 de mayo de 2018, declaró la indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, negó las pretensiones.
Contra la sentencia a la que se hizo referencia en el párrafo anterior, la demandante interpuso recurso de apelación, desatado el 25 de octubre de 2019 por el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera), en el sentido de modificarla, para «declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción e inhibirse para fallar el fondo del asunto», al considerar que lo pertinente era promover acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que negaron el pago pedido en sede administrativa y no la de controversias contractuales.
En virtud de lo expuesto, la Sala constata que en atención a la normativa estudiada en líneas precedentes, la tutelante debía acudir al procedimiento de liquidación de la pluricitada entidad, con el propósito de que se le cancelara lo presuntamente adeudado del aludido contrato de arrendamiento, tal como aconteció, y como ello le fue negado por el correspondiente gerente liquidador, a través de Resoluciones 64, 69 y 415 de 2009, lo procedente era iniciar acción de nulidad y restablecimiento contra estas para cuestionar su legalidad.
No obstante, como el instrumento judicial que empleó la demandante fue el de controversias contractuales, se imponía declarar la ineptitud sustantiva de la demanda e inhibirse de decidir el fondo del asunto, como lo determinaron los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado en la providencia censurada, situación de la que se colige que no se aplicó de manera caprichosa o arbitraria el ordenamiento jurídico, sino que esa decisión obedeció a una deducción razonable de este, realizada en ejercicio del principio de autonomía judicial, lo que no merece reproche constitucional alguno. Sobre el particular, la Corte Constitucional[16] explicó: […] la interpretación de la ley es un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial.
En efecto, en la tarea de aplicación de las normas, el juez se enfrenta a diversas posibilidades hermenéuticas que derivan de la interpretación de las disposiciones normativas, y no corresponde al juez constitucional señalar cuál es la “correcta”, o la más conveniente para la resolución de un caso específico, porque con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política, el funcionario judicial al administrar justicia goza de una libertad interpretativa, producto del respeto de la independencia y la autonomía judicial, que lo ponen a salvo de injerencias indebidas que afecten su imparcialidad y la sujeción al orden jurídico, y que únicamente encuentran límite en la desviación caprichosa y arbitraria de la ley […].
Ahora bien, la actora alega que no debió presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las pluricitadas Resoluciones, porque no tiene inconformidad alguna respecto de ellas, toda vez que lo pretendido no era su anulación, sino el pago de la contraprestación monetaria pactada en el contrato de arrendamiento de computadores que celebró con la extinguida ESE Antonio Nariño, de ahí que la acción procedente para ello fuera la de controversias contractuales.
Sin embargo, la Sala estima que esa aserción no tiene vocación de prosperidad, habida cuenta de que la normativa bajo la cual se adelantó el procedimiento de liquidación de dicho organismo establecía que sus acreedores debían reclamar la satisfacción de las deudas pendientes, premisa bajo la cual la demandante formuló la correspondiente petición de pago, pero como le fue negada con actos administrativos, no era dable el reconocimiento de la obligación en un escenario diferente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debido a que era a través de este mecanismo que se podía obtener la anulación de aquellos.
De acuerdo con lo anotado, se colige que la sentencia cuestionada no adolece de la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales denominada defecto sustantivo. 3.6.2 Defecto fáctico. La tutelante indica que la determinación judicial censurada incurre en defecto fáctico, comoquiera que en ella los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado no advirtieron que las pruebas demostraban que la inconformidad planteada en la demanda 76001-23-31-000-2010-01426-00 no estaba relacionada con la legalidad de las Resoluciones 64, 69 y 415 de 2009, afirmación que para la Sala carece de asidero jurídico, por cuanto el hecho que motivó ese trámite contencioso-administrativo fue la supuesta omisión de concederle lo adeudado por la entonces ESE Antonio Nariño, lo cual le fue negado por medio de aquellas, circunstancia que imponía controvertirlas.
Resulta oportuno advertir que en un trámite de controversias contractuales no era posible ordenar la cancelación de lo pedido por la empresa tutelante, puesto que los actos administrativos que le negaron ello aún producen efectos jurídicos, debido a que no han sido anulados por la jurisdicción contencioso-administrativa, los cuales fueron emitidos dentro del procedimiento de liquidación de la extinguida ESE Antonio Nariño y, por ende, se reitera, son susceptibles de ser atacadas a través del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud del artículo 7 del Decreto ley 254 de 2000. 3.6.3 Desconocimiento del precedente.
La accionante sostiene que el fallo reprochado desconoce el precedente del Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera) expuesto en sentencia de 18 de mayo de 2017[17], según el cual las disputas relacionadas con la entonces ESE Antonio Nariño deben ventilarse a través de demanda de controversias contractuales, sin embargo, al estudiar el aludido pronunciamiento, se observa que en él se decidió una acción de reparación directa en la que se pidió declarar administrativamente responsable a aquel por los daños que produjo una indebida tenencia de equipos de cómputo, aspecto jurídico disímil al planteado en el proceso contencioso-administrativo 76001-23-31-000-2010- 01426-00, lo que le impedía a las autoridades accionadas atender las consideraciones allí consignadas por esta Corporación, máxime cuando en ese asunto se negaron las pretensiones de la demanda, de ahí que no se advierta que se haya incurrido en desatención del criterio jurisprudencial alegado.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la sentencia atacada con la acción de tutela de la referencia no adolece de los defectos sustantivo y fáctico y desconocimiento del precedente, se impone negar el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1.º Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la empresa PC COM SA, conforme a la parte motiva. 2.º Notifíquese esta providencia en la forma y término previstos en el artículo 30 del Decreto ley 2591 de 1991. 3.º Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] No determina la fecha. [2] Sección tercera, subsección B, sentencia de 18 de mayo de 2017, C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente 76001-23-31-000-2010-01591-01. [3] La Corte Constitucional, en sentencia T-430 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, explicó que la procedencia de la acción de tutela contra laudos arbitrales está sujeta, en principio, a los mismos requisitos generales y causales específicas de procedibilidad establecidos para debatir providencias judiciales, aunque esas decisiones tengan naturalezas jurídicas disímiles. [4] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [5] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [6] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [7] Notificada por estado el 31 de octubre de 2019. [8] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 del 7 de noviembre de 2012, entre otras. [9] Sentencia T-259 del 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [10] Al momento de promoverse la demanda 76001-23-31-000-2010-01426-00, se encontraba vigente el Código Contencioso Administrativo (CCA). [11] «Mediante la cual se reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución». [12] «Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: [ ] 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias. Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar impuestos. […]». [13] «Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional». [14] «Dentro del término de los cuarenta y cinco (45) días siguientes a la fecha en que se inicie el proceso de liquidación, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación y a quienes tengan en su poder a cualquier título activos de la entidad, para los fines de su devolución y cancelación. Para tal efecto se fijará un aviso en lugar visible de las oficinas de la entidad, tanto de su domicilio principal como de sus dependencias y seccionales, y se publicarán dos (2) avisos en un diario de amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de la entidad en liquidación, si fuere un municipio o distrito diferente a Bogotá, con un intervalo no inferior a ocho (8) días calendario.
El aviso contendrá: a) La citación a todas las personas que se consideren con derecho a formular reclamaciones contra la entidad a fin de que se presenten indicando el motivo de su reclamación y la prueba en que se fundamenta; b) El término para presentar todas las reclamaciones, y la advertencia de que una vez vencido este, el liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna reclamación. […]». [15] «Por el cual se suprime la Empresa Social del Estado Antonio Nariño y se ordena su Liquidación». [16] Corte Constitucional, sentencia T-192 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa. [17] C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente 76001-23-31-000-2010- 01591-01.